修订《户口登记条例》的研究综述与立法建议

2017-03-09张静骢

湖南警察学院学报 2017年6期

张静骢

（公安部户政管理研究中心，北京 100741）

引言

近60年来，《户口登记条例》作为基本准绳，规制着我国户籍管理制度的发展演变，在保护公民权益、维护社会秩序、服务经济建设等方面发挥了重要作用。[1]然而，形成于计划经济条件下的这部法律带有深刻的时代烙印。例如，该条例第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这使户籍管理制度除住户和人口登记外，又附加了控制人口流动的功能。该条例出台后至改革开放的几十年时间内，我国城市职工与人口的精简，都通过控制户口迁移的方式予以落实[2]。改革开放以来，随着经济社会的不断发展，特别是随着城镇化步伐的不断加快，《户口登记条例》已经越来越难以适应市场经济条件下人力资源优化配置、完善社会治理以及公安机关开展人口服务管理的新形势新要求。尤其是2014年国发〔2014〕25号文件公布、新一轮户籍制度改革全面启动以来，政界学界和社会舆论要求修订该条例的呼声日益高涨。

习近平总书记强调：“要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”[3]修订《户口登记条例》已经到了必须提上立法议程的阶段，并且在我国法律立改废释的系统工作中占有举足轻重的地位。与此同时，当代众多学者从法学、社会学、人口学等不同学科视角出发，对修订该条例以及姓名立法、流动人口管理立法等相关领域的法制建设作了大量扎实而富有创见的研究工作。笔者对这些以往研究成果进行检视梳理，并结合自身在推进户籍制度改革工作实践中的思考，力求使学界智慧与改革实践相呼应，为提高修订《户口登记条例》的立法质量提供有益参考。

一、对户籍法律研究成果的梳理与归纳

（一）我国户籍法律制度的历史沿革

从商周时期“登人”或“登众”这样朴素的人口登记制度，到春秋战国与土地和军事管理紧密相连的“书社”、“上计”，到秦汉至隋唐逐渐完备的征赋派役制度，再到宋元明清逐步确立的保甲制，直至近现代以来一步一步走到今天的富有中国特色的户籍制度，作为社会制度的基础始终绵延不息、日臻完善。与之相应，户籍法律也经历了数千年的发展演进过程。学者们或纵观历史，或截取片段，归纳出了我国户籍法律制度发展的一些特点：

1. 内容广泛综合。有学者指出，我国持续演进数千年的古代户籍法律包括但不仅限于人口登记，而是涉及经济社会诸多领域，尤其是中唐时代以前的户籍法律涵盖人丁、田宅、赋税、徭役等多方面内容，充分体现了法制史学界所认为的我国古代法制“诸法合体”的特点[4]。

2. 户籍分类分级。有学者认为，无论是云梦秦简中的“魏户律”还是汉初萧何厘定的“户律”，抑或隋唐至明清的“户婚律”，都对户口进行了繁简不一的类别划分，并且这种划分带有浓厚的优劣等级色彩（除皇族宗室人户高踞于众户类之上以外，士、农、工、商、奴始终是最基本的户口等级序列）。而1958年制定的《户口登记条例》依然可见城与乡二元化的户口分类（某种程度上，同时也是分级）[5]。

3. 遏制人口“非农化”。有学者指出，我国户籍法律始终对经济基础有着直接而深刻的反映。与农业社会的观念相适应，我国各个时期的户籍法律（包括《户口登记条例》）都有着明显阻遏“非农化”的倾向，对人口“乡转城”的限制几乎贯穿古今[6]。

（二）修订户籍法律需要考虑的国情民情方面主要问题

问题倒逼改革，改革推动发展。2014年新一轮户籍制度改革全面启动以来，城乡统一的户口登记制度全面建立，各地户口迁移政策普遍放宽，以居住证为载体的城镇基本公共服务提供机制基本建立，户籍人口城镇化率统计工作进一步加强。这些突破性的进展也得到了学界的关注和讨论，多位学者提出户籍制度改革应依赖法律和政策“两条腿走路”，《户口登记条例》需要及时修订，以回应户籍制度改革带来的国家治理层面和群众需求层面的变化。

在国家治理层面，主要从法定概念、法律衔接、国际范式等方面进行了论述：

1. 规范户口登记管理的相关概念。有学者认为，在行政管理和户籍制度改革实践中，户口登记管理的一些概念已发生变化，需要在修订《户口登记条例》时，予以确认。例如，该条例第六条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”公安机关户口登记管理工作中，正是基于此项规定建立了《常住人口登记表》、《常住人口登记卡》等，大部分地方公安机关还制定了《常住户口登记管理规定》。但《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出了对“常住人口城镇化率”和“户籍人口城镇化率”的要求（事实上，这一区分早已进入统计部门和公安部门的工作实践），从而改变了“常住人口”这一概念的官方口径[7]。

2. 注意与其他法律法规的衔接问题。有学者认为，目前户籍管理方面除《户口登记条例》这部法律外，还有《居民身份证法》（法律）、《居住证暂行条例》（行政法规）以及公安部近几十年间出台的多项规章制度，基本形成了一个相互勾连、相互补充的法律体系。修订《户口登记条例》时，应在文本内容和立法技术上做好与其他户籍管理法律法规和规章制度以及诉讼法律体系的衔接，特别是要对居民身份证管理制度和居住证制度作出说明[8]。

3. 积极融入国际法治文明。有学者通过与境外人口登记（或称为民事登记、通行证制度、住民票制度等）的比较研究，论证了我国修订《户口登记条例》除应当创造性地继承和发展本国户籍管理法制传统外，还应当与发达国家（尤其是日本、韩国等同属东亚文化群、以“户”为单位进行人口登记的邻国）的法律制度融会贯通，移植其优秀法治资源，提高《户口登记条例》和户口登记管理工作的现代化程度[9]。

在群众需求层面，修订《户口登记条例》必须考虑的主要问题有：

1. 统一城乡户籍管理。有学者认为，目前经济社会发展形势下，《户口登记条例》内容存在的最突出问题是城乡二元化的户籍阻隔。它使农民在职业身份之外，又被赋予了“户籍身份”（某种意义上，这种“户籍身份”比职业身份更加固化且带有贬低成分），这显然不利于对公民个人权益的保障和社会平等的实现。因此，修订该条例时必须对其中城乡户籍分野的条款予以修正，为农民身份转换创造无障碍的法制环境[10]。

2. 调整城市户籍准入门槛。学者们已普遍形成共识，当前户籍制度改革的显性目标任务即是有序降低城市户籍的准入门槛[11]。有学者提出，构建户籍法律制度要把“实现公民的平等权和公民的迁徙自由”作为出发点和归宿，在修订《户口登记条例》时明确任何地方都不能针对某一类群体设置差别化的落户门槛[12]。

3. 增强户口登记管理的便民利民。有学者指出，最近十余年的各地流动人口管理立法中，一个重要的价值取向转变即体现在“服务”一词被排在了“管理”之前[13]。《户口登记条例》修订过程中，有关户口审批办理事项的精简程序、便民利民也必须通过法律条文予以强化[14]。还有学者强调，随着人口信息服务领域的逐步扩大，修订《户口登记条例》也应体现信息化户口登记服务的新要求，并借鉴国外成功经验，将人口信息采集与综合应用写进该条例[15]。

（三）修订户籍法律需要考虑的行政管理方面主要问题

《户口登记条例》规定了常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更更正等七个具体登记项目（即公安机关户政部门传统上认为的“老七项”），而近几十年内一些行政法规、部门规章和地方性法规中对户口登记项目又进行了延伸和细化。学界对这些登记项目也不乏具体细致的研究，其中较为引人注目的观点主要有：

1. 主张姓名登记专门立法。有学者认为，近年来发生的多起公民因姓名登记问题起诉行政机关的案件表明，我国现行法律体系对姓名权的法律属性定位不清，而这种定位不清也直接造成了姓名立法的不足。现行有关姓名登记的法律法规内容凌乱，并且民法与行政法各自为政。其研究指出，姓名权不应当仅被看作是一项民事权利，更应作为宪法意义上的基本权利。为防止行政权与姓名权的冲突，有必要对姓名登记进行专门立法，并对姓氏选择、姓名用字、姓名的法定使用和变更等进行统一规范[16]。

2. 主张对不按时申报出生登记明确具体处罚措施。有学者认为，《户口登记条例》第七条规定的“婴儿出生后1个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。弃婴，由收养人或者育婴机关向户口登记机关申报出生登记。”不仅明确了出生登记的责任人，也明确了出生登记的时限。原《治安管理处罚条例》第二十九条规定，对“不按规定申报户口或申领居民身份证，经公安机关通知拒不改正的”处五十元以下罚款或者警告，这为《户口登记条例》第七条规定的执行提供了更具强制性的依据，而2006年开始施行的《治安管理处罚法》却没有作出任何相应处罚规定，缺乏与《户口登记条例》的有效衔接。其研究指出，这一立法上的疏漏使公安机关在户口登记管理工作中往往陷入两难境地，也损害了《户口登记条例》的权威性和严肃性。因此，有必要在《治安管理处罚法》中增加对“不按时申报出生登记”行为的行政处罚措施[17]。

3. 主张废除暂住有关规定，同时在户口迁移条款中体现居住证制度。有学者认为，应当在《宪法》中明确迁徙自由是一项公民基本权利。同时，取代“暂住证”的“居住证”制度的实行已经为《户口登记条例》规定迁徙自由权提供了现实可行性。应当尽快修订该条例，通过将居住证制度纳入户口迁移条款中，来保障公民的迁徙自由权[18]。值得注意的是，也有学者认为，“户籍迁移自由”不等同于“公民迁徙自由”。《户口登记条例》规定的户口迁移行政审批制度限制的是户籍自由迁移，而并未限制公民对人身的自由支配。从司法实践来看，该条例并未妨碍公民的迁徙自由[19]。

（四）修订户籍法律需要考虑的立法技术方面的主要问题

在学界广泛关注《户口登记条例》修订的原则与内容的同时，也有部分法学学者对修订该条例的方法和技巧进行了研究。共识度比较高的观点主要有：

1. 强调修订《户口登记条例》属于行政法调整。有学者指出，长期以来教育、就业、医疗、转业安置等许多利益与户籍绑定，造成学界和公众对户籍制度内涵与外延的扩大化理解，进而也把本来只具有行政法属性的户籍法律泛化为政治制度和社会经济制度。而综合考虑我国户籍制度传统、现行户籍管理法律体系、国外户籍管理制度等因素，应明确《户口登记条例》属于行政法范畴，而非社会法或经济法[20]。

2. 强调分步推进。有学者认为，立法是循序渐进的过程，一般基本法律的修订周期为10年左右。修订《户口登记条例》也不会是一步到位的，可以在修订时把时机成熟、能够解决的问题先纳入进来，对时机不成熟的问题则存而不论，待日后再拟定司法解释或补充条款。目前应当先推动修订《宪法》，让“迁徙自由权”重新入宪，再在广泛调研、进行试点、多方征求意见的基础上修订下位法《户口登记条例》[21]。

3. 强调公众参与。有学者指出，农民是推动城乡一体化的重要主体，却不能依法行使权利，一个重要原因是群体法律意识比较淡薄。而推进户籍制度改革和修订《户口登记条例》正是提升该群体法律意识的大好时机，进而也能使法治社会建设向前迈进一大步[22]。有学者呼吁，修订《户口登记条例》和《土地管理法》等涉农法律应增强立法公开，保证法律体现人民意志，尤其是要加大社会宣传力度，保障农民通过多种途径参与法律起草、审议、通过、公布等各个环节[23]。

二、户籍法律以往研究成果的启示与不足

（一）以往研究的主要启示

我国对户籍法律制度的研究在比较短的时间内能达如此规模和成就，令人欣喜，虽然学者们的部分观点还有待商榷，但不妨碍这些研究成果给予的宝贵启示：

1. 立法要秉持五个理念。一是治理的理念。从国际治理、社会治理和社会管理层面来讲，作为户口登记主体机关，公安部门要协调其他政府机关、社会组织和公民个人，形成户籍管理的合力。二是服务民生的理念。服务民生是法律顺利贯彻的保证和前提，要从人口信息登记、信息确认、采集利用、整合共享等方面入手深入研究，实现为社会治理、为公民个人权益服务。三是科技理念。要充分发挥科技力量，包括利用信息化手段采集信息（从国际上相关管理方式看，未来应当还包括个人生物信息）。四是适度超前的理念。修订《户口登记条例》要做到适度超前，逐步对不合时宜的规定和政策予以突破，为将来出台《户籍法》奠定坚实基础。五是国际化的理念。发达国家的很多做法可以借鉴，我国立法要进一步转变观念，使户籍管理体现服务性、监管性和规则性。

2. 立法要实现三个更加注重。一是更加注重住户和人口动态信息采集，从而形成大数据库。二是更加注重在信息采集过程中搭建和体现公共服务，充分调动公民积极性。三是更加注重问题导向，重点研究修订条例涉及的热点难点问题，慎重处理涉及敏感群体问题。

（二）以往研究的主要缺陷

1. 理论尚未形成。户籍法律制度涉及和影响的领域如此丰富，但从以上回顾情况来看，学者们的研究各行其是、没有系统，突出表现为尚未形成系统化的理论，这也使研究成果指导立法实践的效果打了折扣。

2. 研究方法单一。目前所见的对户籍法律制度的研究大都囿于文献和政策研究，普遍未能结合户籍管理部门工作实践和法律制度在基层的实际运作样态，这在一定程度上损害了研究信度和效度。

3. 研究范畴失衡。我国建立了一个包含法律、行政法规、部门规章和地方性法规等在内的比较完整的户籍法律体系，但以往研究大多集中于对国家层面法律和行政法规的研究分析，很少有研究能够回顾梳理相关的部门规章和地方性法规，这一缺憾亟待后继学者补阙挂漏。

三、对修订《户口登记条例》的立法建议

（一）法律名称与立法层级

《户口登记条例》事关每个公民的身份确认，是国家基础性法律，而“条例”目前一般见于行政法规，显然与修订后的法律效力层级不符。因此，建议将《户口登记条例》修订后名称定为《户口登记法》。同时，为与国发〔2014〕25号文件提出的建立新型户籍制度的步调相契合，建议将该条例修订纳入2018年全国人大立法规划。

（二）立法宗旨与原则

对《户口登记条例》的修订应当是“大修”而不是小修小补，建议从立法理念、内容体系、逻辑结构等方面进行全面修订。修订时，应坚持以人为本理念，做到寓服务于管理，保障权利优于维护管理秩序。修订时，应考虑法律制度与当今户口登记管理实践之间的关系、与现行政策之间的关系，以及与可预见到的未来发展趋势之间的关系。总体上，立法原则应体现人本、平等、服务、效率、规范和电子化。

（三）法律框架结构与主要内容

1. 框架结构。从法律性质来看，修订后的《户口登记条例》章节不宜过多，应包括总则、管理主体、管理职责、申报登记、户口迁移、涉外事项、法律责任和附则等八个部分，做到简练、实用、操作性强。

2. 主要内容。一是建议删改不符合当前经济社会发展实际的条文。例如，《户口登记条例》第三条、第四条涉及“生产合作社的户口”，第十二条涉及“人犯”概念，第十五条、第十六条涉及“暂住”和“遣返”等等，相关制度早已退出历史舞台，应将这些条文删除。二是建议充分吸收现行行政法规、部门规章、地方性法规和政策中的合理规定。例如，前述《户口登记条例》第七条对出生登记作出了规定，而《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（国办发〔2015〕96号）对出生登记落户地点的问题进行了强调，该文件下发之前公安部出台的一系列政策也早已对出生登记随父或随母等落户的规定进行了调整，并且收到了良好的实施效果，修订《户口登记条例》时应当对这些政策进行吸收固化。三是建议修订后的《户口登记条例》对登记的具体项目进行调整，明确登记哪些项目的同时也明确每个项目分别由哪个部门负责登记。本研究提出该建议主要是考虑到在户籍管理实际工作中，一些项目信息由公安机关负责在登记时采集，还有一些项目信息可以通过与相关主管部门的信息共享来采集并实现登记。例如，“婚姻”和“住址”信息可以由公安机关分别与民政、住建部门强化协调配合来进行采集。总体来看，人口信息登记项目包括静态内容和动态内容，静态的包括姓名、性别、民族成分、出生日期、血型、指纹等，而动态的包括宗教信仰、受教育程度、职业、住所、婚育、照片等，后者应是部门间信息共享的主要对象。四是建议修订过程中除关注登记项目外，也关注登记程序的设定。例如，公民申报户口登记的申报流程、登记要件等。五是建议修订后的《户口登记条例》重点解决户口登记违法处罚无法可依、双重国籍、人户分离、户籍信息开放与共享等方面问题。特别是针对不履行出生、死亡登记义务的行为较普遍的问题，修订法律时应增加对未履行义务行为人和单位（包括公安机关、相关部门和行政相对人）的处罚条款，并明确处罚依据。此外，对于学界呼声较高的“迁徙自由权”重归法律的问题，建议修订时先作出有条件逐步实施的规定，待条件成熟时再进行调整。

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