加强我国森林资源监督的思考

冯 磊,刘 芬,潘自力

(国家林业局驻西安森林资源监督专员办事处,西安 710048)

加强我国森林资源监督的思考

冯 磊,刘 芬,潘自力

(国家林业局驻西安森林资源监督专员办事处,西安 710048)

从森林资源监督面临的新形势新任务出发,认为当前森林资源监督中存在的主要问题为职能定位较低、体制机制建设滞后、监督方式方法落后、人才缺乏等。以问题为导向,从强化森林资源监督机构职能、创新体制机制、改进监督方式、加强人才队伍建设、完善法律法规等方面提出了对策和建议。

森林资源；监督；职能定位；体制机制

森林资源监督是我国森林资源管理体系的重要组成部分,在森林资源的保护与发展过程中承担着极其重要的使命。30年来,我国的森林资源监督区域实现了除港、澳、台地区的全覆盖,从简单式监督到日趋专业化、法治化的监督,成效明显。在我国加快推进生态文明建设的背景下,面对当前林业工作的新形势、新任务,对森林资源监督提出了更高的要求。

1 加强森林资源监督的重要性和紧迫性

1.1森林资源的“紧缺性”对森林资源监督提出了新要求

森林具有生态、经济、社会、文化、碳汇、美化等多种功能,保护和发展森林资源已经成为维护全球生态安全的重要任务。森林资源保护与发展的任务十分艰巨,主要表现:一是我国目前森林资源“总量不高、分布不均、生态能力弱”的情况并没有得到有效解决。森林覆盖率远低于全球31%的平均水平,人均森林面积仅为世界人均水平的1/4,人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7[1]。森林面积总体增速开始放缓,特别是条件较差的西北、西南地区,造林难度越来越大。二是严守国家生态红线面临的压力巨大。虽然我国森林资源保护和发展取得了可喜成绩,但随着我国工业化、城镇化进程的不断推进,林业生态建设空间进一步被挤压,毁林发展问题在很多地方存在,严守国家林业生态红线面临的严峻形势日益加剧,林业生态系统功能仍然脆弱,维护生态安全任重道远。三是森林资源的利用和经营供需结构矛盾突出。一方面,我国林业有效供给总量不足,现有用材林的可采面积非常有限,资源可利用率较低；另一方面,随着经济的发展,老百姓对林业生态产品的“发展性”需求越来越多,而满足这些需求的产品却相对短缺。森林资源利用与经营供需结构的突出矛盾迫切要求要进一步加强对森林资源经营管理、利用的监督,以此来保障防止滥砍乱伐,提高森林资源总量。

1.2生态文明建设的“紧迫性”对森林资源监督提出了新要求

党的十八大明确将生态文明建设放在了突出和显著的位置,纳入了“五位一体”的总规划和总布局。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》对加快推进生态文明建设的指导思想、总体要求、基本原则、重要举措做出了明确规定,提出:“到2020年,资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展,主体功能区布局基本形成,经济发展质量和效益显著提高,生态文明主流价值观在全社会得到推行,生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。”[2]林业是生态文明的主战场,森林资源是林业的命脉。生态文明建设的紧迫性要求必须保护和发展好森林资源,必须进一步加强对森林资源的监督管理,以尽早完成生态文明建设的总体目标。

保护和发展森林资源,推进生态文明建设是全面建成小康社会的重要内容。当前集体林区制度改革成效显著,国有林区的改革进入破冰阶段,随着林业行政改革的不断深化,对建立健全森林资源监督体制机制、强化监督职能提出了新的要求:一方面,全面依法治国正在深入推进,为森林资源监督提供了法律支撑,但同时也要求进一步加快森林资源监督的立法进程,各级森林资源监督机构要做到依法监督,依法保护和利用森林资源；另一方面,全面从严治党要求进一步加强森林资源监督中的廉政建设,强化广大监督队伍中党员干部的责任意识和担当意识,以减少有法不依行为数量的发生。

2 当前我国森林资源监督存在的主要问题

2.1机构职权还须在法律层面加以明确

《中华人民共和国森林法》第十三条规定:“各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。”《中华人民共和国森林法实施条例》第十条规定:“国务院林业主管部门向重点林区派驻的森林资源监督机构,应当加强对重点林区内森林资源保护管理的监督检查。”国务院国发〔2001〕2号文件明确要求,对国家天然林资源保护区和重点生态工程区及重点集体林区所在省(区、市)派驻森林资源监督机构,加强对森林资源保护管理的监督检查。中编办复字〔2011〕69号文件规定,各派驻森林资源监督机构主要有五项职能,集中在森林保护利用和濒危野生动植物进出口监管两个方面。可见,在实际工作中,各派驻森林资源监督机构按照上级要求还承担对湿地、野生动植物保护管理,自然保护区建设管理,森林防火管理等其他管理方面的监督工作。而这些工作虽有中央的政策文件,但在法律层面还没有明确。

2.2监督体系还不健全

森林资源监督是森林资源管理体系中的重要组成部分,是更高层次上的管理,但我国目前只是初步建立了覆盖全国的国家级森林资源监督体系。省级及以下垂直领导的监督机构,除东北重点林区以外,仅有少数省(区)派驻了监督机构。仅靠这些监督机构，要监督好全国2亿多公顷的森林面积,难度和压力非常大。

2.3监督手段和方法落后

在对各级监督机构的实证调研中,发现很多监督机构仍然停留在一般性意义上的监督上,主要表现为事后监督、被动式监督。在信息来源、监督手段等方面明显缺乏主动性、系统性、稳定性,很多督查案件的线索均来自于社会举报、上级批转或者媒体曝光等“外力”,与森林资源监督工作面临的新形势极不合拍。

2.4技术力量薄弱

随着科技进步,遥感、无人机、云计算等现代技术在森林资源监督、调查、检查中应用越来越广泛。但由于监督机构中缺乏相关的专业人才,新技术、新方法在工作中没有运用起来。

2.5社会保护森林资源意识还需加强

从社会环境来看,一些企业单位、部分群众森林资源保护意识还很淡薄,不惜以破坏森林资源、牺牲生态为代价,来谋求短暂的经济增长。尤其在经济欠发达地区,光伏、风电、土地整理、开山采石和毁林开垦等各类建设项目违法用地高发多发,而且这类违法情况多以企业所占居多,其中还涉及一些央企和地方大型企业。

3 加强我国森林资源监督的对策建议

3.1强化监督工作的法律地位

建议加快《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等有关法律法规的修订进度,明确森林资源监督机构的主要职能、履职方式及相关管理规定。加强立法调研,起草《森林资源监督条例》,积极推动各地出台森林资源监督方面的专项规章,为森林资源监督机构依法开展监督工作提供法律依据。

3.2逐步健全森林资源监督体系

建议在现有基础上,由省级林业主管部门向各林区、市、县逐级派出监督办事处,代表各省行使森林资源执法监督权,人、财、物与同级林业主管部门统一管理,构建立体式、全方位、多层次的垂直监督网络,打好监督“组合拳”,切实提高监督质量[3]。

3.3创新监督工作方式

一是建立森林资源监督与森林资源监测联合工作机制,协调发挥森林资源监督机构和监测机构的作用,加强信息交流。森林资源监测机构向监督机构提供技术支持,监督机构充分运用监测机构的监测成果,有针对性地开展森林资源监督与各项检查,切实增强监督工作的时效性和科学性。

二是建立森林资源监督机构与组织、纪检部门沟通协调机制,监督地方严厉打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为。从督查督办破坏森林资源案件实践来看,行政问责主要靠当地纪检、组织部门落实,林业主管部门在案件督办过程中,起到的作用有限,行政问责难度依然很大。建议自上而下建立森林资源监督部门与组织、纪检部门沟通协调机制,努力打通行政问责“最后一公里”,以提高涉林案件监督效果。

三是建立涉林违法案件通报曝光制度。参照国土部门的做法,建立科学化、规范化的涉林违法案件曝光通报制度,通过网络、电视、报刊等媒介公开典型破坏森林资源案件情况,起到警示震慑效果；对重大和典型案件,在一定范围内公开通报。

3.4加强对监督人员的业务培训

以监督管理业务知识、相关法律法规、遥感、无人机、云计算等现代技术监督信息为重点,通过内部培训、外派学习等方式,多渠道开展业务培训,切实提高监督人员的业务能力。同时,适当引进优秀专业技术人才,为全面做好森林资源监督工作奠定坚实的基础。

3.5强化林业法律宣传

通过电视、网络、报刊、杂志等媒介,积极宣传森林资源相关法律法规和政策制度,切实增强人民群众自觉保护森林资源的意识,形成全社会积极参与森林资源监督管理的良好氛围。

[1] 国家林业局.第八次全国森林资源清查结果(2009—2013年)[EB/OL].中国林业网,(2014-02-25)[2017-09-14].http://www.forestry.gov.cn/main/65/content-659670.html.

[2] 中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见[EB/OL].国务院新闻办公室网站,(2015-06-02)[2017-09-14].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm.

[3] 王亮,王楠.森林资源监督客体缺陷对监督质量的影响浅析[J].内蒙古民族大学学报，2010(6):56-57.

SuggestionsonStrengtheningtheSupervisionofForestResourcesinChina

FENG Lei,LIU Fen,PAN Zili

(Xi′anOfficeofForestResourcesSupervision,StateForestryAdministration,Xi′an710068,China)

From the point of view of the new situation facing the new task of forest resources supervision,this paper raises the main problems of forest resources supervision such as low functional orientation and the lagging system construction,backward supervision methods and lack of talents.It puts forward some specific problem oriented countermeasures and suggestions on strengthening the forest resources supervision mechanism functions,innovating system mechanism,improving the mode of supervision,strengthening the construction of talent team and improving laws and regulations etc..

forest resources,supervision,functional orientation,system mechanism

F326.2

A

1002-6622(2017)05-0001-03

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.05.001

2017-08-31；

2017-09-25

冯磊(1981-),女,陕西旬阳人,硕士,调研员,主要从事森林资源监督工作。Email:351246078@qq.com