河长制：河湖管理的创新模式

◎谢永明

河长制：河湖管理的创新模式

◎谢永明

2016年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，对我国河湖管理与污染控制提出了新的要求。本文从我国的河湖管理和水污染现状，分析总结了我国河湖水资源管理和污染控制存在的问题，解读了一些地方“河长制”管理经验和实践，结合“河长制”管理新模式，对我国河湖管理进行了有益的探讨，并提出了相关政策建议，值得参考。

一、前言

环境保护部发布的2015年度环境状况公报指出，在全国423条主要河流、62座重点湖泊（水库）的967个国控地表水监测断面（点位）开展的水质监测中，Ⅰ–Ⅲ类、Ⅳ–Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%、8.8%。以地下水含水系统为单元，潜水为主的浅层地下水和以承压水为主的中深层地下水为监测对象的5118个地下水水质监测点中，水质为优良的监测点比例为9.1%，良好的为25.0%，较好的为4.6%，较差的为42.5%，极差的为18.8%。338个地级以上城市开展了集中式饮用水水源地水质监测，取水总量为355.43亿吨，达标取水量为345.06亿吨，占97.1%1。

2007年太湖蓝藻事件，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，这份文件的出台，被认为是推行“河长制”的起源2。2008年6月，江苏省决定在太湖流域全面推广“河长制”，对15条入湖河流实行“双河长制”管理，取得显著成效，这一制度近年来得到了推广。2013年11月，浙江省委、省政府印发了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，在全省范围内全面建立“河长制”，强化责任制，推进水环境整治和长效管理3。“河长制”是推动地方党政领导落实河湖水资源管理和包括污染在内的整治责任的创新制度，江苏、浙江的“河长制”实践开启了我国河湖水资源管理和水污染防治新模式，为全面推行“河长制”积累了经验，打下了基础。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月11日印发的《关于全面推行河长制的意见》（以下简称“意见”）4指出，河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。近年来，一些地区积极探索河长制，由党政领导担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调整合各方力量，有力促进了水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制，全面推行河长制，《意见》要求将各级党政主要领导负责的“河长制”在全国推行，到2018年底前全面建立“河长制”。

二、我国河湖管理现状

“部门负责”是我国现有河湖管理及保护形式，各部门出台各自的政策法规，出现了多头管理的局面：河湖管理体制基本上是“以河管河，以湖管湖”，1988年国务院令第3号《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称“条例”）明确河道管理原则：“长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，……5”。

该条例是“为加强河道管理，保障防洪安全，发挥江河湖泊的综合效益”而制定的。各大河流相继成立的“委员会”，都是以“防洪”为主要职能，缺乏水体污染防治、面源污染控制、流域生态环境保护等职能。这种管理体制、法规体系和河湖管理模式，无论从经济社会的快速发展，还是行政区域、部门负责制、水资源与生态环境以及水污染防治等方面看，都不能满足需要，因此，急需积极探索河湖管理模式，改革创新以适应小康社会建设。

江苏率先提出“河长制”以来，浙江、天津、云南、江西、湖北等省份相继实施了“河长制”（湖长制、库长制）管理模式。2013年 11月 15日，浙江出台《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，正式开始了“五水共治”。2015年5月，浙江省委办公厅下发《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》，进一步明确了“河长制”的组织架构、河长牌的设置、河长巡查制度等6。

由于实行了“河长制”，浙江全省地表水总体水质为良，钱塘江总体水质为优，到2016年11月底，浙江省221个省控断面水质，Ⅲ类以上占76.9%，比2013年提高了13.1%；劣Ⅴ类占2.7%，减少了9.5%。浙江省已形成了强大的五级联动“河长制”体系，6名省级河长、199名市级河长、2,688名县级河长、16,417名乡镇级河长和村级河长42,120名，还配备了河道警长、民间河长。全省共消除了6,500公里垃圾河，整治“黑臭河”超过5,100公里，城乡水环境明显改善7。“河长制”是杭州科学管理江河水系的一个缩影，也是全面推行“河长制”和贯彻《意见》的范例。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》目的是针对水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象提出的创新管理模式。2016年12月13日，水利部、环境保护部、发展改革委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部、卫生计生委、林业局联合召开视频会议8，要求各地要结合本地实际，深入落实《意见》确定的加强水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和涉河湖执法监管等六大任务，扎实做好全面推行“河长制”各项工作。

会议确定，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等已在全省（直辖市）范围内实施河长制的地区，要尽快按《意见》要求修订完善工作方案，2017年6月底前出台省级工作方案，力争2017年年底前制定出台相关制度及考核办法，全面建立河长制。其他省（自治区、直辖市）也要在2017年年底前出台省级工作方案。

三、“河长制”进展及其特点

“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度，目的是为了保证河流保持河清水洁、沿岸绿色，水中鱼儿遨游的良好生态环境。《意见》明确“河长制”的基本原则：坚持生态优先、绿色发展；坚持党政领导、部门联动；坚持问题导向、因地制宜；坚持强化监督、严格考核。“河长制”管理模式体现了各级党政主要负责人担任"河长"，负责辖区内河流的水资源保护与水污染治理基本精神。通过“河长制”,本来无人愿管、无人能管、被肆意污染的河流,转变成为地方党政领导政绩展示的平台，实现河道水质与环境的持续改善。

(一)“河长制”进展

“河长制”的核心是党政首长负责制，破除了原有“以河管河，以湖管湖”治标不治本的体制形式，强化了党政领导责任意识，改变了多头管理的“部门负责”现状。“河长制”规定，跨省市的界河由省市两级领导共同担任“河长”，属地范围内的河流由属地党政领导担任“河长”，明确各级党政主要负责人是河流管护第一责任人，实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。

江苏省和宜兴市两级“河长”联合实地督查污染源、排污口，制定河流管理措施，河流水质和沿河生态环境得到较大恢复。2011年至2016年，79个“河长制”管理断面水质综合判定达标率基本维持在70%以上9。

杭州于2014年初发布了《杭州市河长制实施方案》，三年多总投资达2000亿元人民币。与全国的四级河长体系相比，浙江实行的是省、市、区县、乡镇、村级五级河长体系。此外，“河道警长”是浙江河长制体系中设置的亮点，杭州市除了“官方”河长，还有582名民间“河长”、700多名农民监理员，5000多名巡河志愿者、5800多名河道保洁信息员活跃在治水一线10。

温州通过3年的治理，全面消灭666公里垃圾河、基本消除627公里黑臭河，削减16个市控以上劣Ⅴ类水质站位，平原河网水质逐年好转，主要污染物浓度指标比2013年平均下降约30%11。“河长制”实施后，偷倒垃圾、私排污水等现象明显减少。实践表明，实行“河长制”，水环境质量持续好转，很多水域的水质提高了档次，成效显著。

(二)“河长制”特点

《意见》明确了“河长制”管理模式，对组织形式、工作职责、主要任务和保障措施都做了明确的规定。各级“河长”对负责的河流进行会诊，掌握管辖河流的整体情况，分析污染症状，制定出河道管理规划、水环境保护和综合整治方案，以及相应措施，较好地解决了各部门互相缺乏沟通、多头管理成为无人管理的局面。与原有的体制和管理模式相比，“河长制”提高了党政领导的主动性，“一河一策”授权于河长统一协调问题和各方意见,同时调度力量，统一监管，从而有效地调动地方政府履行环境监管职责的执政能力，有利于各级地方领导进行环保决策和管理。

浙江省实行“河长制”的实践经验告诉我们，这一制度具有四个鲜明特征：一是明确目标，健全组织机构。减少主要水污染物排放总量，改善地表水环境质量，促进生态环境可持续发展；设立协调机构，党政领导担任直接责任人。二是制定“一河一策”治理方案。明确治理目标，敲定治理项目，分解治理任务，落实治理责任和时间节点。三是细化职责分工，制定各项制度。落实“河长制”，明确治水责任，完善江河管理长效机制，建立河长巡查制度，投诉举报制度，重点项目协调推进制度，督查指导制度，例会报告制度和完善信息化管理等“六个制度”。四是以“五水共治”为载体，落实河长责任。建立“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”为一体的“五水共治”机制12。

治水不是一蹴而就的事，河流管理也不例外，是一个循序渐进、坚持不懈、逐步提高的过程。环境保护工作和水污染控制绝非易事，河流湖泊水环境优劣，其表象在水里，实际上根源在岸上。因此，在实施“河长制”过程中还有很多工作需要完善，如何制定管理指标体系，河流水质和生态环境质量改善的标准，奖惩制度，问责制验收与评估，考核体系等。目前，一些地方实施的“河长制”还存在着行政权利与责任上的不对等、问责机制流于形式的现象，“河长制”管理制度的长效性和社会性还值得研究与探讨。

四、政策建议与结论

（一） 政策建议

一是科学地制定规范的实施方案是做好“河长制”管理工作的保障，同时要完善的实施细则，确保“河长制”顺利实施。

二是为保证“河长制”管理工作，尽快制定科学的指标体系，对纳入“河长制”的河流，将河段的管理和治理责任明确到责任人，尤其是跨界河流。

三是在指标体系的基础上，对“河长制”责任人进行必要的问责、验收与评估，完善考核制度,有利于改进“河长制”管理工作。

四是建立“河长制”信息平台,及时发布与河流管理相关的信息，对于提高公众的河流意识、充分发挥公众的参与作用十分重要，能够有效的提高其社会性和公众参与度。

五是行政区域内的河湖实行“河长制”能“一键”解决管理问题，而对于跨界河湖，实施“河长制”与生态补偿政策相结合的机制则可解决跨行政区域（跨界）的协调问题，真正实现“一河一策”。

六是把责任与奖惩有机结合，合理的奖惩制度是激发“河长制”管理责任人积极性的重要手段。

七是任何一项创新管理模式仅仅靠单项制度是不够的，需要其他相关政策法规的支持。因此，加强与相关制度的衔接，有利于“河长制”的顺利推进。

（二）结论

2017年3月9日，十二届全国人大五次会议新闻中心举行记者会，环境保护部部长陈吉宁就“加强生态环境保护”的相关问题，回答了中外记者的提问。在谈到水治理问题时,他提到：“要建立环境承载力监测评价预警、河长制和领导干部自然资源资产离任审计制度的落地。”“严格执法监管，强化监督考核责任落实，推动落实河长制，结合排污许可证，推动企业的达标排放。”从中可以看出，实施“河长制”势在必行，以及国家治理河流的决心。

而近年来，国家为推动“河长制”也作出了努力，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》为我国全面实施“河长制”提供了保证，推动我国河湖向规范化、常态化管理迈进。“河长制”管理模式强化了党政领导责任意识，破除了原有的“九龙治水”体制形式；实践证明，“河长制”是切实可行的河流管理方式，是控制河流污染的有效手段，在不同程度上提高了河流的水质；同时改善了河流及河岸、河流流域的生态环境。

同时在治理过程中坚持问题导向，因河施策，因地制宜实施“河长制”，不同河湖采取不同的管理思路；统筹考虑上下游、沿河两岸具体情况；对跨界河流湖泊统一对策尤为重要。“河长制”具有目标与责任明确、信息公开、主动接受公众与社会监督、在“政府河长”责任制下发挥“民间河长”、“企业河长”、“百姓河长”、“河道警长”作用等特点。认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅的“意见”精神，全面落实“河长制”各项任务，努力开创河湖管理工作新局面，实现我国河湖规范化、常态化管理。

[1]《2015中国环境状况公报》，环境保护部官方网站，2016年06月02日。

[2]河长制，360百科。

[3]江帆，“省长村长当河长如今全国将推广-河长制，先行先试的浙江经验”，2016-12-14浙江在线。

[4]中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，新华社北京12月11日电。

[5]中国政府门户网站www.gov.cn, 《中华人民共和国河道管理条例》 (1988年 6 月10 日国务院令第 3 号发布施行) 。

[6]浙江省环境保护厅文件《关于印发浙江省治污水实施方案（2014-2017年）的通知，浙环函〔2014〕183号》，2014年4月30日。

[7]江帆，“省长村长当河长如今全国将推广-河长制，先行先试的浙江经验”，2016-12-14浙江在线。

[8]十部委联合召开视频会议 动员部署全面推行河长制工作，2016-12-14，水利部网站。

[9] “2018年推行河长制 保障了水生态安全”，TOM首页，2016-12-14。

[10]汪玲，“杭州成效显著的“河长制”正在全国推广” 杭州日报，2016-12-16。

[11]叶小西，“打响治水转型攻坚战 温州百位好河长获点赞”， 2016-12-07浙江在线。

[12]浙江省水利厅，《浙江省实施河长制工作报告》，新华网新闻，2016-12-14。

（责任编辑 陈莹）

● 谢永明，环境保护部环境保护对外合作中心研究员。