云南省林业碳汇项目发展的路径与政策建议

倪诚蔚，冯 欣，陈 哲，王小李

(1.云南省科学技术情报研究院，云南 昆明 650051；2.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

云南省林业碳汇项目发展的路径与政策建议

倪诚蔚1，冯 欣1，陈 哲2，王小李1

(1.云南省科学技术情报研究院，云南 昆明 650051；2.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051)

开发林业碳汇项目不但可以促进云南生态文明建设，实现经济社会可持续发展，还可以抵消温室气体排放量，降低工业碳减排成本，加快云南落实和推进全国统一碳排放权交易市场的建设步伐。文章阐述云南省林业碳汇项目发展的现状和趋势，分析林业碳汇项目发展中存在的林业碳汇家底不清，技术力量不强，政策机制引导不够，社会认知度不高等问题，提出林业碳汇项目的发展路径和政策建议。

林业碳汇项目；温室气体自愿减排；碳排放权交易市场；发展路径；政策建议；云南省

1 林业碳汇发展概况

1.1 林业碳汇发展情况

碳汇项目来源于1997年签署的《京都议定书》(以下简称《议定书》)中提出的清洁发展机制(CDM，Clean Development Mechanism)。清洁发展机制就是指发达国家可购买在发展中国家实施的温室气体减排项目所产生的核证减排量(CER，Certified Emission Reduction)，来抵消发达国家的温室气体排放量。2001年《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》规定，将造林、再造林活动作为《议定书》第一承诺期(2008—2012年)认可的项目类型，自此林业碳汇项目正式成为了清洁发展机制下一种重要的减排项目类型。在《议定书》的法律保障下，林业碳汇项目在全球得到了初步发展。但《议定书》第一承诺期于2012年到期后，由于发达国家意愿不强，后续谈判持续不前。除《议定书》框架下的“京都”市场外，国际上还有自愿核证减排量(VERs，Voluntary Emission Reductions)、自愿碳标准(VCS，Voluntary Carbon Standard)、黄金标准(GS，Gold Standard)、自愿碳抵消标准(VOS，The Voluntary Offset Standard)等多种自愿减排机制均可进行林业碳汇项目的减排量交易，这些自愿市场可统称为“非京都”市场。“非京都”市场的碳汇交易多出于自愿性质，缺少相应的强制机制和法律保障，难以保证项目业主利益，未得到大规模发展。

1.2 林业碳汇发展趋势

《京都议定书》到期后，后续谈判至今没有定论，以清洁发展机制为代表的国际碳汇项目交易机制几乎处于停滞状态。根据预测，中国的碳市场将是全世界最大的碳市场，不仅可以服务于中国，也可以服务于亚太和全世界。这一市场的建立毫无疑问将成为亚洲太平洋地区主要碳交易结算货币和计价货币，这对于人民币全球化将是一个巨大的机遇。国家发展改革委于2016年10月开始启动配额分配工作，2017年一季度完成分配，然后即可交易。全国统一碳市场开启后，配额总量将是7个试点2014年度配额总量的4倍。按现有的价格和换手率(约3%)估算，全国统一碳市场配额现货交易规模将达40亿元，衍生品市场交易规模大概是现货规模的50倍。以此推算，国内碳交易衍生品市场规模有望达 2 000 亿元。

林业碳汇项目作为《京都议定书》体系内的一个重要项目类型，已被纳入中国核证温室气体自愿减排量(CCER)机制，成为我国北、上、深、广、津、渝、鄂7个碳交易试点省市普遍接受的碳抵消项目类型以及国家温室气体自愿减排量项目的16个专业领域之一，也将是2017年后全国统一碳交易市场积极鼓励和重点支持的项目类型之一。从林业碳汇项目的基本定义以及近些年来世界各国尤其是我国积极推进林业碳汇的理论研究与实践探索来看，林业碳汇项目的开发是落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的绿色富民工程，是节能减排、缓解温室效应的绿色生态工程，是提高森林生态效益的服务价值、为民扶贫的绿色扶贫工程，获得了社会各界的广泛认同与认可。尽管林业碳汇项目存在申报成本偏高、申报程序复杂且准入“门槛”限制较多等这样那样的困难，在CCER开展前期也确实发展缓慢。但是，这些问题丝毫没有影响林业碳汇交易的市场活跃度、需求度和推进力度，反而越来越受到各方的高度关注和积极参与，项目储备与开发正在日益增多、越来越火。这种局面集中体现在2016年全年中国自愿减排交易信息平台上发布的提交审定的林业碳汇CCER项目数量呈急剧上升趋势，目前已有81个项目挂网公示。

随着全国统一碳排放权交易市场的建立和完善，市场对高质量林业碳汇项目的需求必将快速增长，林业碳汇项目开发也将更加成熟，林业碳汇项目将迎来快速发展期。

2 云南省林业碳汇项目发展存在的问题

2.1 林业碳汇家底不清

目前，对云南省各县区现有宜林荒山荒地、中幼林、低产低效林等的具体情况尚未得到具体统计，云南省的森林碳汇潜力并未摸清。截至2015年，我国已开展了8次森林资源清查，清查体系较为完善，成果实用性很强，特别是乔木碳汇计量基本可以服务于林业碳汇工作。但是，森林资源调查在与林业碳汇计量的结合上仍有不足的地方，例如土壤调查不能完全满足碳计量精度要求、欠缺森林经营信息和分层信息等的调查、物种记载不够详细和明确等问题，森林碳汇家底依然不清。林业碳汇资源的情况要在森林碳汇家底的基础上，根据林业碳汇项目方法学的要求筛选符合条件的林业资源，云南省对此还没有进行梳理，林业碳汇家底不清。此外，项目开发方法学中所提供的生物量计算方程仅有61个，无法满足项目开发中事前减排量预估和实际减排量计算工作，主要造林乔木树种的生物量模型亟待研究补充。

2.2 技术力量有待加强

林业碳汇项目具有开发程序复杂、不可控因素较多、项目周期长、前期收益较低的特点，从项目识别到减排量核证签发的每一个步骤都需要林业碳汇项目专业人才。开发林业碳汇项目需要具有营造林、林业经济、经营管理、碳汇计量与监测、碳汇交易等知识交叉的复合型人才。但专业人才的培养需要经过大量的理论知识培训和项目实战训练，而不是短时间可以速成的，所以目前林业碳汇人才仍有大量缺口。碳排放权交易市场的第三方机构主要包括咨询机构、交易所、审核认证机构和碳资产管理机构等。云南省不属于国家碳交易试点省份，在碳排放权交易第三方机构建设上落后于其他地区，至今省内没有专门的林业碳汇交易所和国家备案的林业碳汇审定核证机构。要大力发展林业碳汇项目、打造林业碳汇强省，就需要培育自己的林业碳汇咨询服务体系。国家林业局《造林项目碳汇计量与监测指南》对项目监测的技术环节要求严格，目前云南省项目业主在计量监测方面的专业人才大多水平有限，如果项目业主在数据记录过程中不能把握技术要领，就会导致计量监测基础数据偏差，影响结果的准确性，同时还会造成监测成本增加，降低林业碳汇项目的经济效益，甚至因为监测基础数据的偏差，造成项目开发失败，增加整个项目开发风险，所以急需提高项目业主的林业碳汇技术。

2.3 政策机制引导不够

林业碳汇政策包括财政政策、环境政策以及金融政策的相关具体意见、建议、决定和管理办法等，出台林业碳汇政策涉及诸多部门，需要各厅局通力合作才能制定出完整有效的政策。但是，云南省目前的情况是发改部门、林业部门和财政部门等各自有与林业碳汇相关的政策，却没有各部门联动合作研究制定的林业碳汇政策，缺乏政策的协调统一性，没有形部门间联动机制。

云南省林业碳汇政策主要以落实国家政策为主，虽然在云南省应对气候变化、生态文明等政策中对林业碳汇的发展都有所提及，但没有出台一个专项政策来支持全省林业碳汇项目，不利于林业碳汇项目的健康良性发展。现有林业碳汇政策仍有不足的地方，例如与林权改革不协调。现阶段我国已经基本完成“明晰产权”的林权改革，但是林业碳汇是新生事物，在林权政策上对林业碳汇产品产权归属、碳汇利益分配、碳汇流转方式等问题上还未形成相关规定。目前由于林业碳汇项目数量有限，每个林业碳汇项目的交易协定表现出个性化的内容，长此以往，林业碳汇发展与林权改革不协调的矛盾将日益突出，阻碍林业碳汇发展。

2.4 项目开发积极性不高

全国有9个省市的碳排放权交易试点，林业碳汇的交易模式大多以业主企业出资开发项目，成功开发后在碳排放权交易所挂牌售卖，由于林业碳汇项目周期长(20～60 a)、不可控因素较多(森林火灾、病虫害等)、项目收益见效慢(每一次监测期产生一次经济效益)、项目开发和运营维护投入较大等特点，交易价格一般高于其他类型项目，如果没有政府的推动、企业自身对林业碳汇的理解和强烈的社会责任心，林业碳汇项目就很难成功交易，所以项目业主对开发林业碳汇项目保持谨慎态度。重点排放单位每年的二氧化碳排放量实行配额制管理，如果所拥有的配额无法满足自己的排放需求，就需要购买一定比例的项目减排量对碳排放进行抵消，购买林业碳汇正是抵消途径之一。从9个试点省市来看，目前自愿减排量项目的抵消比例在5%～10%，对林业碳汇项目没有明确的抵消比例规定，加上云南省工业控排较少，虽然林业碳汇项目具有较好的环境经济价值，但是林业碳汇减排量的购买需求量形势不明，严重影响林业碳汇项目开发积极性。

2.5 社会认知度不高

虽然随着林权制度的改革，已经产生了大量具备碳汇潜力的项目业主，但是由于宣传普及工作不够，林业企业对林业碳汇认知度不高。大多数项目业主不了解林业碳汇的价值，对此新鲜事物的接纳也需要一定的时间，所以对开发林业碳汇项目认知度不高。讲到节能降碳人们主要会想到工业领域，还没有认识到林业碳汇功能。人们对植树造林的价值认识还只停留在改善环境方面，对森林的生态服务价值尤其是碳汇功能知之甚少。

3 云南省林业碳汇项目发展的路径

3.1 摸清森林碳汇家底

摸清森林碳汇家底是大规模发展林业碳汇项目、制定林业碳汇项目发展促进政策的基础。首先，需要摸清云南省森林碳汇发展潜力地块和潜力工程。在云南省森林资源调查数据的基础上，梳理各县(区)现有宜林荒山荒地、中幼林、低产低效林等的权属、面积、发展规划等信息，摸清云南省森林碳汇发展潜力地块。重点调查2013—2016年和“十三五”时期全省造林再造林、森林经营、竹子造林和竹林经营工程的具体情况，摸清云南省森林碳汇潜力工程，这些工程主要包含在天然林资源保护工程、退耕还林工程、森林经营工程和各林业企业营造林工程等重大林业工程中。此外，研究林业调查和碳计量的结合，在原来林业调查的基础上，针对碳计量的要求改良调查方法和增加调查内容，对原来的林业调查进行优化，使其能更好地服务于碳计量。

3.2 开展基础研究，建立碳汇项目库

1)开展基础研究

以林业碳汇项目的实际开发经验为基础，对比研究中国自愿减排交易信息平台上挂网公示的81个林业碳汇项目设计文件后发现，方法学附件中给出的61个树种生物量方程远远无法满足大规模发展林业碳汇项目的需求。例如：由于方法学中没有给出思茅松生长模型、生物量模型、材积公式和碳计量参数，云南云景林业开发有限公司碳汇造林项目(已备案)、云南普洱科茂林化有限公司碳汇造林项目(未备案)和云南景谷长生林碳汇造林项目(未备案)等3个以思茅松为基础树种的项目分别采用了3种不同模型计算项目中思茅松的碳减排量，不同计算模型可能对项目的公信力和可信度造成一定影响。为了提高云南省林业碳汇项目开发中碳减排量计算的准确性和可信度，需要安排专项资金，组织有实力、有条件的科研单位和高校，开展云南省主要造林乔木树种生长模型、生物量模型和碳计量参数研究，并建立相关数据库。同时积极鼓励有条件的州市开展州市级树种生长模型和生物量模型研究，建立州市级相关数据库。

林业碳汇项目能否顺利实现既定的生态和经济效益，关键在于项目产生核证碳减排量的多少，为提高林业碳汇项目的核证碳减排量，需要加强对云南省主要造林乔木树种的造林增汇技术、营林增汇技术、混交增汇技术、丰产速生技术和病虫害防治技术等技术的研究和推广运用，提高林业碳汇项目开发质量。

林业碳汇项目要实现经济效益，目前只有通过项目减排量交易这一途径，未能最大限度地发挥林业碳汇项目的综合效益。为充分实现林业碳汇项目的综合效益，可积极探索新的生态补偿机制，研究利用天保工程补偿金、退耕还林补偿款等资金作为引导资金开发林业碳汇项目；积极探索林业碳汇项目与林下经济、林下牧业和生态旅游的协同发展模式，重点研究协同发展过程中碳泄漏问题的解决方法；积极探索林业碳汇项目与国有林区、国有林场、集体林区的协同发展，利用林业碳汇项目收益促进森林管护基础设施建设，促进森林保护队伍能力建设。

2)建立林业碳汇项目库

通过摸清森林碳汇家底和建立森林碳汇工程数据库，云南省林业碳汇项目开发的潜力已经基本明晰。但不是所有的森林碳汇工程均可转化为林业碳汇项目，要将森林碳汇工程开发为林业碳汇项目，必须严格按照在国家发展改革委备案的林业碳汇项目开发方法学进行，同时还必须符合《温室气体自愿减排管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对项目开发条件的规定。因此，需要按照方法学和《暂行办法》中规定的项目识别和开发条件，从云南省森林碳汇工程数据库中筛选能够开发为林业类中国核证自愿减排量项目的森林碳汇工程，建立林业碳汇项目库。具体筛选条件包括项目业主性质、项目类型、造林树种、造林时间、地块面积、土地权属(国有、集体、个人)、是否有土地权属证书、地理边界(含GIS图)、2013年以来的土地利用类型(《按国家森林资源连续清查技术规定》(2014)的地类规定，细化到三级地类)、植被类型(针叶林、针阔混交林、常绿阔叶林等)、是否有人为干扰(薪材采集、放牧、开垦等)、是否有珍稀物种、林地清理和整地方式、是否有农事活动等条件进行筛选。林业碳汇项目库需包含滚动更新机制，对每年纳入云南省森林碳汇工程数据库的林业工程进行入库筛选。

林业碳汇项目库可根据不同项目类型分为造林再造林类项目库、森林经营类项目库、竹子造林类项目库和竹林经营类项目库。项目库的建立有助于各类林业碳汇项目的大规模发展，有助于林业碳汇项目发展的重点地区、重点项目类型和重点扶持方向的确定，为林业碳汇项目发展促进政策的制定和实施提供依据。

3)开发林业碳汇示范项目

在中国核证自愿减排量交易体系下，云南省林业碳汇项目虽然得到一定发展，但高质量、可持续、示范性较强的项目仍然较少。“十三五”期间可在《云南省林业发展“十三五”规划》所规划的6.67万 hm2碳汇造林示范林和10个碳汇造林示范基地的基础上，重点开发一批高质量、可持续的林业碳汇示范项目，带动林业碳汇项目在全国碳排放权交易市场成熟后大规模发展。

课题组在对国内多个项目开发咨询机构、审定核证机构和交易机构开展调研后，结合自身林业碳汇项目的实际开发经验，得出如下结论：拟议的林业碳汇项目其面积最好大于4 000 hm2，年均减排量最好小于6万 t二氧化碳当量。这样，项目的投入产出较为合理，项目发展的可持续性较强，能够起到较好的示范和带动作用。

4 对林业碳汇项目发展的政策建议

4.1 加强组织领导

建议由云南省发展和改革委员会牵头，协同工信委、国资委、林业厅、财政厅、水利厅和金融办等共同管理林业碳汇项目工作。工作主要内容包括林业碳汇项目管理，林业碳汇项目政策的制定和执行，规划和指导林业碳汇项目的发展与保护，搜集、追踪国内外林业碳汇相关的信息动态，林业碳汇项目的交易等。各部门要明确责任、各尽其职、密切配合、通力合作，形成分工明确、协调推进、良性互动的工作机制，同时引入监督考核机制，对林业碳汇工作实施进度、情况进行检查考核，做好制定林业碳汇相关政策的保障工作。

4.2 加大政策支持

1)林权方面

建议规范林业碳汇项目利益相关者的合作关系，引导参与项目的各方主体通过订立合同明确权责。在缺乏明确制度和规则约束的情况下，政府部门应根据实践经验和问题的总结分析，适时推出与林业碳汇项目经营和碳汇交易相关的合同示范文本。引导碳汇项目各方参与者进行充分沟通和协商，以书面合同的形式对权利义务、风险和责任分配、利益分配等进行明确约定，调动项目业主的积极性。

2)财政方面

加大财政支持力度，设立云南省林业碳汇项目发展基金。①从省财政现有生态文明建设、低碳发展、节能减排等相关专项资金中拿出一部分作为基金的启动资金。②以配额有偿分配收入和基金运作收益作为基金持续来源，争取国家林业生态补偿资金和国内外社会捐赠作为补充资金。基金用途主要分为无偿和有偿2个方面。无偿资金主要用于应对气候变化能力建设，重点支持林业碳汇示范项目开发和推广、林业碳汇基础研究，对开展碳汇项目的企业贷款贴息补助等。有偿资金主要用于基金运作。重点支持碳配额和CCER减排量收储，碳减排项目开发企业和碳市场交易金融机构的贷款。基金管理模式是通过公开招标引入国内有经验的基金管理公司进行委托管理。

3)税收方面

对林业碳汇项目业主、中介机构、购买林业碳汇指标企业实行退税或税收减免政策。研究林业碳汇项目开发业主的退税比例，中介机构技术服务收入税收减免比例，购买林业碳汇项目减排量的购买企业所得税的减免比例。

4)金融方面

通过云南省林业碳汇项目发展基金对金融机构的贷款贴息和税收减免政策的引导，吸引大量社会资本对林业碳汇项目投资，金融机构积极参与碳市场资本投入，扩大投融资规模。参照证券市场等资本市场的特点，引导金融机构推进以林业碳汇项目碳减排量作为抵押物提供抵押贷款，解决资金不足的问题。

5)市场方面

建议鼓励重点排放单位通过林业碳汇交易取得碳信用指标，推动买方市场。鼓励重点排放单位通过林业碳汇交易实现减排目标，可以促进企业树立管理道德和社会责任意识，提升企业形象，满足国际和国内商品交易、融资活动对绿色发展日益增长的要求。探索提高林业碳汇在配额抵扣中抵消的比例。实施林业碳汇项目并完成交易，不单表明减少了二氧化碳的排放量，还有增加农民收入、改善生态环境、保护生物多样性等多重效应。目前9个碳交易试点中，交易的大部分都是碳配额和其他自愿减排的CCER，这些CCER大多都来自工业减排项目。林业碳汇属于自愿减排碳项目，CCER所占比例也只在5%～10%，积极探索云南省在未来碳市场配额中提高自愿减排项目中的林业碳汇项目比例，加快云南林业碳汇项目的发展能起到非常重要的作用。鼓励“碳中和”活动，利用碳汇中和碳排放的机制，计算会议和个人在一定时间内直接或者间接产生的温室气体排放总量，通过购买“碳减排量”及排放者出资开展造林活动的方式，抵消其排放量，从而达到减少大气中温室气体浓度的目的。鼓励全省大型会议活动、社会组织机构和个人积极购买林业CCER减排量，实现大型会议活动、社会组织机构活动和个人活动的“碳中和”，不断创新云南省林业碳汇项目减排量的消纳模式。

6)人才培育方面

建议建立林业碳汇人才库。每年从林业碳汇项目咨询机构、交易机构和碳资产管理的人员中遴选优秀人才进行重点培育，逐年增加，壮大林业碳汇人才队伍，同时，培养期间由财政给予一定的项目工作经费支持。建议对突出人才进行表彰，对在林业碳汇工作中完成重点技术突破、带动产业发展的特殊团队和个人给予表彰奖励。

7)宣传方面

建议在“全国低碳日”中加入林业碳汇项目的主题，大力宣传林业碳汇相关知识，提高全社会对应对气候变化的整体认识，提高民众对发展林业碳汇项目意义的认识，促进云南省林业碳汇项目的发展。

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Path and Policy Suggestion of Forestry Carbon Sequestration Development in Yunnan Province

NI Chengwei1, FENG Xin1, CHEN Zhe2, WANG Xiaoli1

(1.Yunnan Academy of Scientific&Technical Information, Kunming 650051,China; 2.Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051, China)

The development of forestry carbon sequestration project can not only promote the construction of ecological civilization and realize the sustainable development of economy and society, but also offset the greenhouse gas emission and cut the cost of industrial carbon reduction, which accelerates Yunnan to implement the national unified carbon emissions trading market construction. This paper analyzed the present status and development tendency of forestry carbon sequestration in Yunnan, pointed out the problems of lacking defined cognition on resource condition, qualified technology, incentive policy mechanism and high social awareness, as well as put forward the path and policy suggestions for the development of forestry carbon sequestration in Yunnan Province.

forestry carbon sequestration; voluntary GHG emission reduction; carbon emissions trading market; development path; policy suggestion; Yunnan Province

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.04.023

S718.5；P461.7；F316.23

A

1671-3168(2017)04-0103-05

2017-03-29；

2017-04-10.

基于项目的林业碳汇路径与政策研究(项目编号：140101).

倪诚蔚(1983-)，女，云南昆明人，硕士研究生，助理研究员.从事工作和研究方向：林业碳汇、应对气候变化.Email：winnyni0706@hotmail.com