抗战时期国民政府侨务委员会公文行政探析

2017-03-09陈国威

五邑大学学报（社会科学版） 2017年4期

关键词：侨务国民政府委员会

陈国威

(岭南师范学院岭南文化研究院，广东湛江 524048)

抗战时期国民政府侨务委员会公文行政探析

陈国威

(岭南师范学院岭南文化研究院，广东湛江 524048)

抗战时期，国民政府侨务委员会的公文行政反映了当时侨务工作的实际情况，但缺乏监督检查制度来完善行政运作，行文对象的不同、利益关系的远近、工作关系的近疏，导致执行结果难免产生差异。公文行政多少反映出政策其实是一种含有价值观念的政治活动。

抗战时期；国民政府；侨务；公文运作

1932年随着国民政府侨委会走上正轨，南京国民政府的侨务体系正式形成。目前学界对于民国时期的侨务工作、侨务政策以及侨务机构，都有相关的研究，但对于侨务运作却并没给予应有的重视①。 “行政的目的在于执行，行政是促进观念形态的决策方案向现实行动转化的政府活动。这种活动非常重要，没有行政，所有的决策都将是一纸空文。”[1]因而，若要全面了解某个时期政府工作情况，除了机构、政策等外，政府运行机制了解是必要的。而侨委会如何在政府运行机制中执行侨务行政，是考察的主旨所在。考虑到当时侨务工作的复杂性②，笔者以侨委会的公文运作作为研究对象，探讨抗战时期的侨务行政情况。

一、侨委会公文行政的性质与功能

有一回忆文章曰：“侨务委员会内挂着‘侨民管理处’和‘侨民教育处’两块招牌，但其管理和教育职能的实现仅限于公文往来传递。”[2]这里提出了公文运作是侨委会工作主要内容。行政机关的公文，是指导、布置和商洽工作等的重要工具。民国时期，侨务为海外侨民及其眷属事务的概括，涵盖的范围是比较广泛的，曾有人喻侨委会为侨民社会的“行政院”③。因而在执行侨务政策时，虽有设置部分下属机构，但面对纷繁复杂的事务，它无法一一具体办理。这样，公文作为治理社会推行政令、具有法定效力的一种行政工具，在行政系统运作上也自然为侨委会所选择。

抗战时期，由于实际环境的需要，国民政府的海外侨务主要是党务系统的海外部来担当④，国内侨务工作归属侨委会管辖。无论是国内保侨、侨生问题，或是介绍华侨技术人员工作，还是沟通侨汇、救济侨眷等方面，侨委会都扮演着重要角色。日常工作中，侨委会往往就是通过各种类型公文与相关机构往来处理。1927年8月南京国民政府即颁布公文条例，规定相关的公文文种以之对应行政管理运作的内容。1928年11月，因国家体制的改变和五院制的设立，南京国民政府又公布了公文程式及其具体用法，借此规范政府机关各司其职。如“训令”，用于“上级机关对于所属下级机关”有所指示；“咨”，则是“同级机关公文往复时用之”；“公函”，是“不相隶属之机关公文往复时用之”等。1942年国民政府针对行政效率不高的弊端，对公文制度进行了改革，要求“对于不是所属机关的行文，应函由该机关所属的主管院转行，如有直接行文的必要，应以函电行文。五院除行政院外，对各省市政府行文时，应函由行政院转行，或直接以函电行文。”“公文文种取消咨、任命状，增加通知、报告，即有：命令、训令、指令、布告、呈或报告、函、通知、批等八种。”[3]正是利用这些国民政府规定的公文程式，侨委会得以在国内推进侨务工作的执行。

二、侨务政策的公文行政分析

延续抗战前的行政手段，侨委会在战时利用各类公文程式积极与各部会、省政府进行沟通，执行侨务政策，处理侨务问题。在处理归侨“庄铭缺被人诬陷贩卖黄金案”中，侨委会函福建省政府予以协助，闽府回函侨委会告之处理结果：“查该庄铭缺供收押金类不讳，除收押部份计金鐲弍件，暂予扣留。咨请财政部核示，应俟复到再行办理外，其余金器查係私人旧存，于法尚无抵触，业经令饬晋江县政府悉数发还。”[4]在侨委会函请闽省救济黄讲和时，该省也给予积极配合。福建省紧急救侨委员会回函言：“关于归侨黄讲和呈请救济一案，嘱查照就近予以救济等由，准办自应照办，除由本会发给救济费一千元汇交龙溪县救侨分会转发该侨民黄讲和且领，并经转请福建省政府准予援照革命人员救济成案予以补助。”[5]又如在侨委会向福建省政府函请处理侨眷 “遭匪杀害案悬未决”案中，要求闽省“按律严惩外并通缉在逃余匪归案究办以弭匪氛而慰侨眷”，该省也是积极给予协助。其属下的晋江县政府回复代电：“侨务委员会……查吴祥坎被匪劫杀案业经缉获匪犯杜赞杜崙杜执杜挺四名讯供明确，判处死刑。电奉驻闽绥靖公署核准执行枪决。”[4]从中可看出，侨委会利用公文程式保护了侨民利益。“省政府与行政院所属各部会署，均为行政院之直属机关，各部会就主管事务，对地方有指示监督之责，各署有指示扶助之责。”[6]实际上按照侨委会的组织法，其并没有对省政府有“指示监督权”更不用说“指挥权”了，但侨委会合理利用公文程式，力尽所能地保护侨民利益。“行政院所设的三个委员会，只有政务委员会在其组织法上与各部相同，有对于各省政府‘指示监督之责’。其他蒙藏委员会或侨务委员会的组织法对此事均无规定。”[6]如套用陈之迈点评卫生署及地政两署的说法，那就应与蒙藏侨务两委员会的行政对象有关：“他们的行政的对象是特殊的，没有对一般省政府指示监督的必要。”[7]事实上同为拥有大量侨胞的省份，广东、福建两省往往在对待侨务事务上给予侨委会积极的关照、配合。如在侨委会要粤省协助调查侨眷徐裕钦、徐裕华、徐裕良被诬控为反动份子、为县政府拘押一案中，粤省政府随即饬令其下属县府处理：“饬东莞县政府查明，依法办理。”[4]又如在接到“暹华侨抗敌会常委吴子辉呈请转函粤省府予以工作以资救济”时，侨委会即函广东省政府要求帮助，后丰顺县政府“接到省府命令”，为之谋一职，惜吴氏以“丰顺县新予位置职低俸薄，无法接受”，令侨委会感到不是很自在：“非常时期度支困难，丰顺县政府既肯畀予工作，已属优待归侨，自应努力供职，以图为国努力。”[8]而对于某些机构就并非如此顺利了，如在马尼拉“陈天扶破坏捐款一案”中，侨委会致函海外部，认为“事关党员藉报纸破坏捐款，应否予以开除党籍之处，相应函请贵部核办见复”，但随后海外部以“查破坏救国捐款，係属行政范围，应由贵会径予核办”，只能是“相应函覆”，最后迫使侨委会致函领事馆“加以劝导纠正，促其自新，如不悔改，再行呈请通缉”，不了了之。[9]

抗战时期，国民政府侨务系统在中央是侨委会，部分地方为侨务处(局)，行政上隶属上下级关系，训令、指令的公文程式常见。1943年归侨陈强书信侨委会：“窃民在美曾习航空数年”，并获美国飞行执照，“前抵港时，已向此地交通部注册备案……抵韶亦已向此地空军招生委员会将情报告，正候派遣工作，惟人地生疏，寄托无门，而侨汇渺渺，不知何时方可接济”，要求侨务机构给予帮助。后侨委会致广东侨务处训令：“会行令仰该处就近酌予招待为要。”[5]在“归侨林金发要求救助”一案中，侨委会要求广东处就近处理：“令仰该处长就近查明设法救济或因其技能，介绍工作。”[5]在接到香港归侨陈鸿程、陈杰臣控告“郑沛霖、黄颜波等在揭重新组织南洋华侨互助社”、以之诈勒归侨案时，侨委会亦训令汕头侨务局查清及核办。[4]在加侨“黄寄生请救济案”中，委员长侍从室第三处给侨委会来笺：“委员长交下加侨黄寄生函呈一件为代表返国出席国民代表大会，现因交通梗阻不克返加，生活困难，乞予接济等情”，要求侨委会给予黄氏接济。侨委会并不是自己处理，而是致函属下辅委会：“令行仰该会径行电汇救济费弍仟元交柳州河南鹤下路二巷三十九号黄代表寄生亲收为要”。[4]

一般来说，“训令”有别于“函”的商洽、询问性质，是在上级对于所属下级机关“有所谕饬”时使用的公文文种，往往是具有命令意味。但据侨委会组织法：“侨务委员会关于主管事项，对于驻外领事得指挥之。”[10]因而在不同行政系统中，侨委会也间或使用。如在接到军委会委员长侍从室要求查清某社团是否合法函时，侨委会不敢怠慢，即致纽约领馆训令：“关于所询各节，本会无案可查，合亟令仰该总领事馆迅即查明呈复，并转知该会迅即办理备案手续为要。此令。”同时侨委会回函侍从室：“……查该会尚未呈报本会备案，关于所询各节致难详悉。除令行驻纽约总领事馆迅即查明呈复。俟复到再行函”。[11]

抗战时期，国民政府侨务行政公文程式不仅存在于中央，地方侨务处局也常运用公文程式来执行侨务政策。我们可通过广东侨务处1942年10月份工作报告[12]了解一二。在该月里，广东侨务处无论是在处理侨民侨眷经济事项、救侨保侨事务，抑或是辅导侨民、登记事务，还是指导侨团、调查统计事项，几乎主要是通过公文程式来运作。不仅广东处如此，其他地区也是如此。“惟以保障业权係属司法范围，经谕饬该侨自行具状开平县法院请求将业权公示保障，并代函知该乡公所布告制止，并指导其进行办法，以安侨业。”[13]“业经查明归侨陈祖庭确与该民权报无相关涉。因据情转函朱副总司令予以交保释放。查该陈祖庭已于本月二十一日交保释出，本案业已解决。”[13]在“办理华侨家属豁免往下派军谷”过程中，汕头侨务局也是“据情函请河源县政府查照办理”。[12]由此可见公文程式在处理国内侨务事务中的重要性。公文制度能够在侨务政策的执行机构里大行其道，这也许与侨务行政机关工作人员的短缺有关。

三、侨务公文行政的缺陷

在一个政府体系内，所要治理的社会事务是纷繁复杂的，涉及到多个部门的运作。在行政运行的过程中，各行政机构在涉及相关业务方面往往具有权力中心的功能，“每一个权力中心，无论是个人还是组织，都有不同的动机和目标”[14]121，也正是“因为各种权力中心有着不同目标，而且对于达到目标的各种可供选择的手段的效应和代价如何也各有自己的判断，政策上的冲突和斗争就由此而生”[14]123。在部分侨委会与各部会往来的公函中，不难发现侨委会在利用公函处理侨务政策的尴尬情况，这既多少反映出国民政府部分机构对待侨务的态度，亦反映公文程式在政策执行中的缺陷。

如侨委会在接到南侨机工星华总领队蔡三如电报称：“第三批由仰光回国服务之华侨司机在四川龙潭之运川湘处抢运军粮，被兵工厂仗势凌辱。昨因上门调戏同仁妻女冲突，被六战区湛谷处拘捕。祈速设法援救。”为了保护归侨以及妥善处理事件，以免影响政府在海外侨社的声誉，侨委会即函军政部，要求妥善处理。后军政部回函却认为，经过兵工厂自身的调查，事情原因是厂内小工与住附近的华侨机工因“言语误会，致生口角。该司机等亦蛮不讲理，集合数十人各持刀子榔头锤子向工友等刺击。内有工友邱炎之一名被伤头部腰部，伤势颇重……当时滞龙潭工友群情洶洶，愤不可忍聀。据报后，除饬医务室将受伤工友邱炎之妥为救治外，并即派沈队附毓莹胡分队长希陶前往镇压，以免扩大事端”，同时拘办华侨机工一人，后“该司机等自愿赔偿法币伍百元以作受伤工友之医药费了结此案。讵料该司机企图报复诬控本厂工友调戏妇女，唅血喷人殊属可恶”。[4]这就是军政部接到侨委会公函后告诉侨委会它对这件事处理的结果。至于真相如何，该如何后续处理，侨委会似乎无能为力。可以讲，面对实际问题，侨委会似乎没有多少办法。在权力结构的链条中，侨委会似乎只是一个象征而已，没有一点实权，单纯靠公文程式实难有效执行政策！对此侨委会亦明白。对于行政实权，侨委会一直在努力：“……派员出国有关侨务，应先呈请行政院交由本会审查，再行呈复核准，以一事权事。窃行政事宜，贵能统一，各部处会，职有专司，苟有参差不齐，不但影响国信，且难收指挥统一之效，本会管理侨务。所有关系侨务一切事项，应得预闻，庶对于行政方面。不致发生抵触。查年来各机关常有派遣人员，分赴海外，而称为‘专员’‘宣慰使’‘侨务视察员’种种名目事先既未通知本会，事后亦不知如何结果，其抵触侨务行政，已属显而易见，为防微杜渐统一事权起见”，要求与侨务相关事务须协商侨委会。战时“各机关团体如巧立名目向海外募捐，虽不派员前往，以书信或托各地侨胞代为征募，亦有流弊，应如何酌加限制之处？”侨委会要有知情权。[10]权力争斗是国民党政治舞台中上较普遍的现象，那么，如何看待侨委会权力的要求？对于权力的争取究竟在公文行政中扮演多重的角色？这还有待我们进一步的研究。

时人陈之迈在评论部与省政府之间行政运作时认为：“各部‘就主管事务对于各高级长官之命令或处分，认为有违背法令或逾越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销之。’由此可见各部是不能直接停止或撤销各省政府的命令或处分的，而且它们所能请求停止或撤销的命令也只以‘违背法令或逾越权限者’为限。换言之，各部对于各省政府实无政策指示之可能。”[7]也就是说公文之执行，还需依行政者之素养高低来区分。从侨委会与同属行政院“第二级主管机关”来往公文中，不难发觉重视侨务者、肯担当者，对公文内容会认真处理；而不重视侨务的部门则敷衍了事，考虑的是自身部门的利益。公文程式行政多少类似程天固回忆录中提及的会议行政：“因地位关系，每星期至少有五次至六次之例会，以国防最高委员会、政治委员会、中央党部执行委员会、行政院各部会、战时资源委员会、商标委员会、本部例会等等会议；平均每日差不多至少有一次开会，每一次，动辄花二、三个钟头的时间……这等会议多是繁文缛节，少有实际效果，一味浪费时间而已。……开会时秩序纷乱，语无伦次者，更比比皆是，令人更感厌闷，不可久耐。……惟细观各人讨论之态度，不无令人嗤笑，或讥诮之处：有起立发言者，先看看主席之面色而后发；有欲向当局表现其演讲特长，而有放厥词者；也有离题万丈，而志在出风头者；种种式式的表演，均属无关宏旨，讨论结果，只由主席点点头便算了局。……这种怪诞无稽之开会情形，只是我国政海中有之，时人所谓‘会而不议，议而不决，决而不行’，即指此也。”[15]如此情形，公文中涉及的不公案件又如何会得到妥善处理呢？因而面对并非令人满意的答复时，侨委会往往只是默默接受。如在“梁启被控勒索”一案中，虽然在紧急救侨这种大形势之下，归侨梁氏也向侨委会详尽其自备车逃难、“按救侨会规定之油价折给”、并没有勒索行为的经过。但面对西南公路运输局一纸回函：“……查该梁启国临时23435号车及国滇3050号车藉运送侨胞为名揽载旅客并索取巨款有据，现正检同供证，呈报军事委员会运输统制局核示中”[4]，侨委会也就无能为力了。案件处理的过程中，侨委会无法参与其中，无法知道事情的真相，处理结果纯粹由对方来决定，也就无法真正履行保护归侨的职责，只是走了一个公文的程序，得到一种“我已为之”的心理安慰而已。又如在“侨民事业辅导委员会专门委员罗文光陈诉横遭畹町警察局长李志正等殴伤”一案中，侨委会在接到下属的报告后，因事关侨务的地位及侨务工作的开展，即紧急致函云南省政府要求处理。后由龙云任省主席的云南省政府回函，认为罗委员：“一则以侨务委员会委员资格不甘下求，一则以主权所在，以不肯轻弃，致互相争执，发生口角者有之。且阅李局长来呈，并未有殴打情事。”且“现在龙陵畹町均作战区，且此案已事过境迁，无从查明孰是孰非”，只能“拟请从宽免议所呈”了。面对云南省政府的答复，毫无实权的侨委会也只好如此答复其下属部门——侨民事业辅导委员会：“……经函准云南省政府函后，以处警务处呈后，以此案本应饬令龙陵县长就近详细查后，以明真象，而便办理。但现在龙陵畹町均作战区，无法查明是非，拟请从宽免议。”[4]因是上下级之间的用文，侨委会用的是指令公文程式，但尴尬、无可奈何之情跃然纸上。

四、余论

政府是国家行政机关的统称，因而我们在考察政府某个政策的时候，不仅需要考察政策的制定、政策的评估、政策的反馈以及组织体制、人员素质等方面的内容，同时也要了解政策的运作、政策的执行过程，这样才能比较完整地了解一个政策。抗战时期的侨务也是如此。不难发现，在抗战时期甚至整个中华民国时期，公文制度缺乏监督检查制度来完善行政运作的情况，行文对象的不同、利益关系的远近、工作关系的近疏，会导致执行结果难免产生差异。大致来说，与侨务关系密切的机构处理结果会令人满意些，而与侨务不是非常关联的机构，或推诿或不了解政策，情况则不尽人意。这多少反映出政策其实是一种含有价值观念的政治活动。侨委会中央用公文制度来指挥地方侨务处局执行侨务政策，而地方侨务处局由于人手、经费等因素，又采用公文制度来与其他部门协调执行，自然对政策执行的效率、效果有所影响。

注释：

① 相关研究如李盈慧：《华侨政策与海外民族主义(1912—1949)》，(台北)“国史馆”，1997年；曾瑞炎：《抗战时期国民政府的侨务工作》，《抗日战争研究》1994年第1期；任贵祥：《抗日战争时期国共两党侨务政策比较研究》，《开放时代》1995年第4期；包爱芹：《1925-1945年国民政府侨务政策及工作述论》，《华侨华人历史研究》2000年第2期；陈国威：《1932—1945年国民政府侨务委员会述论》，《华侨华人历史研究》2010年第4期；冀满红、赵金文：《略论抗战时期的南京国民政府侨务委员会》，《东南亚研究》2014年第3期等，都没有或极少涉及侨委会的运作情况。

② 南京国民政府时期，侨务与众多党政机构都有着很大的关系。据侨务官员李朴生1936年的统计，包括内政部、外交部、实业部、教育部、交通部及中央党部都颁布有与侨务相关的条例法规。可参见李朴生：《华侨问题导论》，独立出版社1945年，第69-76页。

③ 有人言：“侨务行政的内包，非常的广泛，这里面有经济问题，有教育问题，有社会问题，也有其他的种种问题，真可以说外交内政无所不包，亦文亦武无所不具，……侨委会简直可以说是一个无形的海外行政院。”见林庆年：《侨务观感》，《华侨先锋》第10卷第1、2期合刊，第3页。

④ 可参阅陈国威：《1924-1945年国民党海外部与侨务工作考论》，《华侨华人历史研究》2008年第3期。

[1] 张金马.公共政策分析：概念·过程·方法[M].北京：人民出版社，2004：3.

[2] 韩世嘉.抗战时期国民政府侨务委员会[J].武汉文史资料，2001(4)：36.

[3] 李维勇，石巨文.民国时期的几次公文改革[J].秘书之友，1992(6)：43.

[4] 关于各地华侨控诉处理[A].中国第二历史档案馆馆藏侨务委员会档案(简称二档馆侨委会档案)，全宗号二二，案卷号277.

[5] 关于归侨一般救济问题[A].二档馆侨委会档案，全宗号二二，案卷号295.

[6] 中央与地方权责划分纲要[A].中国第二历史档案馆馆藏振济委员会档案，全宗号一一六，案卷号109.

[7] 陈之迈.中国政府：第三册[M].上海：商务印书馆，1946：54.

[8] 1938—1940年各地侨民请求介绍工作[A].二档馆侨委会档案，全宗号二二，案卷号194.

[9] 关于海外党部、侨校、报社控诉处理卷[A].二档馆侨委会档案，全宗号二二，案卷号266.