对设置最低投标限价的思考

李 伟

成都广播电视大学

对设置最低投标限价的思考

李 伟

成都广播电视大学

本文针对在招投标实践活动中通过“设置最低限价”，采用“经评审的最低投标价法”评审方法的可行性、科学性进行分析，从理论和实践两个层面揭示这种方法的缺陷。进一步探讨了在“不设置最低限价”的前提下，克服“低于成本价中标”的主要策略。

最低投标限价；经评审的最低投标价法；恶意低价中标

1 前言

在招投标过程中，滥用、不当使用“经评审的最低投标价法”，投标人低于成本价中标，违背价值规律，诱发恶性竞争，造成一系列不良后果。这一乱象，既为社会诟病，也日益为业界重视。近一个时期以来，在招投标实践中，招标人为了避免投标人低于成本价中标，采用“设置最低投标限价的经评审的最低投标价法”，寄望通过设置“最低投标限价”，抑制恶性竞争，正本清源、肃清行业乱象。本文旨在从理论层面探讨设置“最低投标限价”是否合理合法，招投标实践中“最低投标限价”设置存在的问题以及如何避免“低于成本价中标”的办法。

2“最低投标限价”设置与现行法规冲突

“经评审的最低投标价法”是我国招标投标法规定的一种重要评标方法，也是国际通行做法。招投标过程中滥用、不当使用“经评审的最低投标价法”时有发生，投标人恶意低于成本价中标，通过弄虚作假、偷工减料降低成本；通过设计变更，补签合同、追加项目投资；更有甚者以延长工期、高价索赔、用所谓的“半拉子工程”等方式，迫使建设单位就范，从而获取利益。

近一个时期以来，为了防范投标人恶意以低于成本价格投标，目前有招标人采用所谓“设置最低投标限价的经评审的最低投标价法”评标方法。在招标文件中明确设置投标人的最低报价，投标价低于该最低报价的投标文件将被否决。其设置逻辑是，把“最低投标限价”作为“最低成本价”，低于该价格的投标报价视为低于成本，恶意竞争，从而被否决投标。

“最低投标限价”能否作为“最低成本价”？能否准确确定？《招标投标法实施条例释义》中有明确和清晰的解释。“这里的‘成本’是指投标人的个别成本，而不是社会平均成本，也不是行业平均成本。投标人以低于社会平均成本但不低于其个别成本的价格投标，是应该允许和鼓励的，有利于促使投标人挖掘内部潜力，改善经营管理，提高管理水平”[2]。正是因为投标人个别成本无法准确确定，而社会平均成本又因为现行定额落后，市场材料价格波动大、编制人员水平等因素难以确定，所以《招标投标法实施条例》第二十七条明确规定招标人不得规定最低投标限价。

3“最低投标限价”设置在招投标实践中不可行

3.1 “最低投标限价”的设置容易导致投标人投标价格趋同“最低投标限价”

招投标实践中，采用“经评审最低投标价法”评标方法的项目，鼓励低价中标。投标人不知道其他众多投标人的投标报价是多少，往往是分析自己的成本价，然后尽可能合理设置利润空间，以较低报价谋求低价竞争优势。而一旦设置“最低投标限价”后，投标人的博弈心理是：投标人分析自己成本价，当成本价低于或者等于最低投标限价，报最低投标限价；当成本高于最低投标限价时，投标人有两种选择，一部分遵纪守法信誉良好的投标人因为报高价无法中标而选择不参与该项目投标，另一部分投标人会铤而走险报最低投标限价，以低于自己的成本价投标，寄望中标之后再寻“良策”。

理论上来说，在投标人均为理性投标人的前提下，设置最低投标限价的项目，其中标价就是该最低投标限价。实践中，采用“经评审最低投标价法”评标方法，投标人依据自己的企业定额及采取的施工方案报价，报价相同的几率很小。而设置最低投标限价的项目不可避免会出现几个相同最低报价，即最低投标限价。这种情况下只有采用抽签的方式确定中标候选人。

由此，设置最低投标限价在招投标实践中确实容易诱发“劣币驱逐良币”的现象。

3.2 “最低投标限价”的设置容易导致投标人之间合谋串通投标

目前最常用的经评审最低投标价法商务标评标模型是通过计算投标人投标报价是否“双低”（低于招标控制价相应价格的90%且低于所有投标人评标价算术平均值的95%）来判定评标价是否低于成本价。设置了最低投标限价，投标人报价往往趋同于最低投标限价，这就导致在招投标实践中出现这样的可能性：投标人与其他投标人合谋，以仅次于最高限价的报价来拉高所有投标人评标价的算数平均值，使报最低投标限价的投标人因“双低”被判定低于成本价而被否决投标，从而达到合谋成员以次低价中标的目。

在招投标实践中，甚至出现合谋串通者众多，使得招投标过程倡导的公平竞争演变异化成为一种无序竞争，违背了招投标公开、公平、公正和诚实信用的原则，扰乱了正常的招标、投标市场秩序。

4 如何有效避免“低于成本价中标”

设置“最低投标限价”旨在避免“低于成本价中标”，但从理论上说，于法不周延，从实践中看，事倍功半，甚或滋生更多的乱象。克服“低于成本价中标”，或可综合采用以下一些措施。

4.1 严格限定“经评审的最低投标价法”的适用范围

依据《评标委员会和评标方法暂行规定》的规定，经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。换言之就是技术、性能标准明确的项目或者设备的采购，投标人报价有依据，能够测算合理成本，这种情况下才能使用“经评审的最低投标价法”。还没有通用技术、性能标准，技术、性能标准不明确的项目，应当采用“综合评估法”。

4.2 推行电子辅助评标

电子辅助评标是一种有效的技术方法，计算机硬件的可识别性，能在一定程度上杜绝投标人合谋串通投标。能够准确识别每个投标文件编制电脑的机器码、加密锁锁号、上传投标文件的电脑ip地址是否相同等，判定标书是否独立编制，投标人之间有无串通投标；还能够快速、准确地分析投标价格组成，快速横向比较不同投标人的综合单价，分析不平衡报价幅度，从源头防止低于成本中标。

4.3 防范严重不平衡报价

减少工程变更，要求设计单位提高设计水平，提高施工图设计的质量和深度，杜绝出现“边设计，边招标”的情况，从设计单位角度上减少工程变更的出现。

严格审查不平衡报价。由于目前都是工程量清单报价，多数项目招标允许不平衡报价，适当的不平衡报价可以增加投标人经济效益，提高投标人项目管理水平，但是不平衡报价超过一定幅度，会明显增加招标人的工程成本。因此需要从评标方法入手对不平衡报价项目金额超过招标控制价的幅度进行限定，借助电子评标判定是否超过限定幅度，超过限定幅度评审委员会否决其投标。

完善合同中防范不平衡报价的条款。施工过程出现某些分项工程量变更过大，会给招标人的投资控制带来风险，因此，要在招标文件中“合同主要条款”一章制定相应的防范条款以回避可能出现的风险。一方面规定清单中的分项工程变更超过一定的幅度时，对该分项工程的综合单价进行重新组价，同时明确规定相应的组价方法；另一方面根据中标人不平衡报价的程度而增加其风险保证金的额度。

4.4 完善招标投标管理制度

强化对招投标市场的监管，政府相关部门进一步完善招标投标管理制度，建立适应市场经济发展的市场监管体系，主要包括企业诚信体系和失信惩罚机制、工程保证担保制度、建设工程价格信息及指数的定期采集发布制度、从业人员数据库入库制度等相关的制度或办法。招投标监督管理部门要加大监管力度，对扰乱招投标市场的企业或个人进行严肃处理。加大对恶意低价中标者处罚力度，将其纳入工程建设领域黑名单，禁止一定年限内参与政府投资项目的投标活动。并且严格质量监管，落实质量终身负责制。将质量不合格者纳入失信名单，实行共同联合惩戒，加大企业违法成本。

[1]发改委主任何立峰详解“低价中标”现象成因〔DB/OL〕.http://www.zybtp.com/zbzx/24027.jhtml，2017-6-28/2017-8-03

[2]国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司.中华人民共和国招标投标法实施条例释义[M].北京:中国计划出版社,2012年6月第1版.

[3]李耀亭.经评审的最低投标价评标办法研究[J].建筑经济,2011(1).

[4]王比尔.质量应是企业立身之本[N].北京:人民日报,2017-5-31.

[5]陆娅楠,白天亮等.最低价中标该改改了[N].北京:人民日报,2017-6-26.

作者介绍：李伟，1978.10，女，汉，山东临邑，成都广播电视大学，工程硕士，副教授，注册造价工程师，注册咨询工程师，注册监理工程师，四川省评标专家库评标专家，研究方向：工程招投标、造价管理。