论非政府组织的兴起与公共性的扩散

马 全 中

(韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005)

论非政府组织的兴起与公共性的扩散

马 全 中

(韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005)

新公共管理运动在非政府组织的兴起过程中起到重要的促进作用。一方面，西方福利国家危机使非政府组织吸引了更多的注意力；另一方面，新公共管理改革中的私有化改革使非政府组织具有公共性，从而导致了公共性的扩散。非政府组织的公共性不同于政府的公共性，非政府组织的社会公共性有助于公共行政从形式公共性转变为实质公共性。

非政府组织； 新公共管理； 公共性；社会公共性；公共服务

公共行政的本质在于它的公共性追求，正因为此，公共行政的发展史就是一部追求公共性的历史。但在如何追求公共性的问题上，不同学派及学者的观点各异，对于威尔逊、古德诺等西方公共行政的奠基者而言，公共行政的公共性实际上具体表现为它的效率追求，即公共行政的公共性在于它能高效地完成专门的任务。但是，公共行政的效率追求受到了弗雷德里克森等民主行政理论家的批评，弗雷德里克森认为，公共行政的目标和理论基础应该包括社会公平，即公共行政在高效率提供公共服务的同时更应该注重社会公平[1]。显然，民主行政理论的主张在一定程度上改变了公共行政效率中心主义的价值取向，使公共行政向它的公共性目标更近了一步。从表面上看，民主行政的理论主张与传统公共行政观点存在迥然的差异，但实际上二者本质上是相同的，它们的共同点在于均主张通过政府官僚制组织来实现公共行政的公共性。在评价民主行政等参与治理理论时，张康之认为，“在参与治理思维图式中，……较多情况下表现为由政府主导而由各种社会力量参与的治理过程。这一图式所包含的实际上是社会治理体系中的中心——边缘结构”[2]。换言之，政府是实现公共性的唯一或主要主体。但是，以政府为中心的“中心——边缘”结构治理方式在人类社会后工业化的背景下面临着控制失灵的问题，这直接导致了新公共管理运动的产生，也同时打破了政府垄断公共性的局面。新公共管理的服务外包“把原先界限分明的治理主体和客体间关系打乱，使治理者与被治理者之间的边界模糊了”，非政府组织等社会主体也获得了公共性，由此造成了公共性的扩散[3]。公共性的扩散具有极其重要的意义，它预示着政府垄断公共性时代的终结，也预示着一种新的治理模式——合作治理即将诞生。基于此，本文尝试讨论非政府组织的兴起对公共性实现以及社会治理的意义。

一、新公共管理运动与非政府组织的兴起

新公共管理运动有其既定的背景。一方面，新公共管理改革是西方国家为解决政府财政赤字、政府失灵以及各种社会危机而采取的改革措施；另一方面，新公共管理改革实际上则是人类社会后工业化的产物，是政府在新的时代背景下对自身行为方式的调适，以不断适应高度复杂的改革行动。按照胡德(C.Hood)的说法,新公共管理是一种具有明确的责任制结构、重视结果导向以及绩效测量、采用分权化准行政单位、引入市场竞争和私人部门的管理技术、运用合同外包的改革范式[4]。周志忍把新公共管理改革总结为三个特点：一是社会、市场管理以及政府职能的优化；二是公共服务的私有化；三是政府部门管理体制和管理技术的革新[5]。也就是说，新公共管理改革实际上包括两条改革路径：一种是走技术改革的路线，另一种是走公共服务供给主体多元化的改革路线。对于前者而言，新公共管理希冀通过借鉴私人部门的管理方法来改善公共部门的服务供给能力和社会治理能力，对于后者而言，新公共管理则希望通过引入或创造新的公共服务主体来改变政府垄断社会治理而造成的政府失灵困境。对于公共服务供给主体的改革，新公共管理是通过政府服务供给机构的小型化、私有化和直接与非政府组织等社会主体签订合同来承担公共服务这两种方式来实现的。公共服务机构的小型化和私有化在英国撒切尔夫人执政时期的“下一步行动方案”改革中最为典型。在“下一步行动方案”中，英国政府将很多提供公共服务的机构独立出去，取消其原来供给公共服务的垄断地位，使其成为具有独立或半公共性质的服务机构参与公共服务提供权的竞争。新公共管理改革的私有化行动的初衷是提升政府效率和使政府瘦身，但在客观效果上却促进了非政府组织的兴起。非政府组织在提供公共服务的过程中不仅壮大了自己，而且获得参与公共服务供给的机会，更为重要的是，非政府组织在参与公共服务的过程中获得了原来只有政府才具有的公共性。

新公共管理运动在非政府组织的兴起过程中起到重要的促进作用。一方面，西方福利国家危机使非政府组织吸引了更多的注意力。美国著名的非政府组织专家萨拉蒙注意到，非政府组织之所以能引起如此广泛的注意力，主要是因为西方“国家危机”的影响，长期存在的西方国家危机主要表现为那些传统的社会福利政策受到越来越多的质疑和批评，而这些疑问已经把人们的注意力和期望逐渐寄托于这些全球性的非政府组织身上[6]3-4。另一方面，非政府组织在公共服务与社会治理中已经表现出了一定的优势和特点。这些组织通常以规模小、灵活性强为主要特点，同时它们具有能调动起人们主动支持公共目标的能力，非政府组织能促进社会资本的累积，这些组织在寻求介于市场信任与政府信任的中间道路上已经凸显其重要价值和特点[6]5。同时，在新公共管理改革中，非政府组织提供公共服务的优势得以凸显，这进一步促进了非政府组织的发展。也就是说，新公共管理改革运动的改革政策在一定程度上赋予了非政府组织进一步发展的制度空间。萨拉蒙在分析美国里根政府时期预算消减法案对非政府组织的影响时，认为这些以促进非政府组织发展的预算法案在客观上促使这些志愿性组织转变成商业化组织[7]195-199。也就是说，这些意在促进志愿组织发展的政策实际上却起到了相反的作用。由此可见，政府的政策对于非政府组织具有十分重要的作用。对于新公共管理改革而言，改革的初衷只是为了提升政府效率，但私有化的制度设计和改革措施却在一定程度上促进了非政府的、志愿性组织的兴起。

新公共管理改革在促进非政府组织兴起的同时，它的私有化改革也导致了公共性的扩散。“在公共性的分析视角中，当政府与社会建立起契约关系的时候，带来了公共性扩散这样一个意想不到的收获”[3]，即非政府组织在承担公共服务供给责任的时候，其具有了原来只有政府才能具有的公共性。在公共行政的发展历史中，政府始终是公共性的主要承担者。古德诺在其名著《政治与行政》一书中明确指出，在任何一个政治体制里，都具备这样两种重要的政府功能：国家意志的表达和国家意志的执行[8]。政府实际上承担的是国家意志的执行功能，即政府通过供给公共服务来体现它的公共性。只不过在传统公共行政时期，政府的公共性更多地体现在它能高效地提供公共服务方面。正因为此，韦伯的官僚制组织理论强调官僚制组织是政府提供公共服务的主要形式。对此，民主行政理论家们提出了不同于传统公共行政的看法，即公共行政的公共性更应该表现为对社会公平和社会公正的追求。有学者在评论新公共行政理论时认为，新公共行政更主张广泛的公众参与和员工参与，它意在拓展行政决策和行政管理参与人员范围；新公共行政重视公众以任何形式的参与以促使公共行政更反映民意[9]。显然，新公共行政等民主行政理论在价值主张上与传统公共行政存在显著的差异，但是二者也存在着共同特点，即他们都主张以政府官僚制组织为公共服务和社会治理的唯一和主要主体，换言之，政府是实现公共性的唯一主体。但是，伴随着新公共管理私有化改革，政府作为公共服务和社会治理主体的垄断地位被打破，非政府组织等社会主体也获得了原来只有政府才具有的公共性，由此造成了公共性的扩散，公共性从原来公共领域中的政府扩展到私人领域中的非政府组织身上，即非政府组织由于能够承担公共服务供给的责任而具有了公共性。

二、非政府组织的社会公共性

非政府组织的公共性在本质上是一种社会公共性[3]。非政府组织的社会公共性与政府的公共性既有联系也有区别。非政府组织在组织价值定位上与政府具有一定的相似性，非政府组织的社会公共性来自于其组织目标。与政府组织类似，非政府组织不把营利作为主要目的，即非政府组织不以追求自身利益为目的，即使非政府组织能够营利，其利润也不能在组织成员间进行利益分配。萨拉蒙总结了非营利组织的六大特征，其中就把非政府性作为非政府组织的一个重要特征[6]3。实际上，非政府组织不但是非营利的，而且很多非政府组织把公益目标作为自身的组织目标。正是这一点，使非政府组织成为提供公共服务的重要供给主体之一，因而获得了公共性。

当然，非政府组织的社会公共性与政府的公共性有较为显著的不同。政府的公共性是法律所赋予的，是现代民主政治体制所决定的，现代民主政治决定了政府必须反映人民的意志，为公共利益进行行政管理和社会治理。因此，政府的公共性是一种以国家强制力为基础的、以公共财政税收资源为保障的、以行政人员为实现主体的公共性类型。非政府组织的社会公共性显然与政府的公共性存在明显的不同，它更具有社会性和自愿性等特征。具体而言，非政府组织的社会公共性特征主要体现在以下几个方面：

第一，非政府组织的社会公共性表现在它在行使公共权力时并不具有强制性。政府是行使公共权力的天然主体，而且政府在运用公共权力时具有强制性。政府行使权力的强制性特征虽然能够帮助政府实现其相关职能，但是，这种强制性特征也使政府在一定程度上流失了它的合法性基础。非政府组织在供给公共服务进行社会治理时也拥有一定的公共权力，与政府组织不同的是，非政府组织行使公共权力和履行社会治理职能时并不具有强制性。之所以如此，是因为非政府组织本身属于市民社会的一部分，非政府组织供给公共服务实际上是市民社会的自我治理和自我服务。另外，非政府组织的社会公共性与政府公共性的区别还在于它们在组织类型上存在本质的差别。政府组织在本质上是官僚制组织，官僚制组织具有控制导向的特征，而非政府组织在组织生成方式上有别于官僚制组织，其生成方式的志愿性和自发性特征使非政府组织在组织类型上不同于官僚制组织，这使非政府组织具有非强制性特点。也就是说，正是非政府组织的非强制性特征使非政府组织的社会公共性有别于政府的公共性。同时，非政府组织所拥有的社会治理权力实际上来源于政府的让渡和授予，这也弱化了非政府组织权力的强制性色彩。在新公共管理运动中，非政府组织之所以能够参与公共服务供给，主要是因为政府瘦身和提高公共服务供给效率的需要。从表面上看，非政府组织权力的非强制性是由于权力授予性质决定的，但实际上，非政府组织供给公共服务和进行社会治理实质上是一种社会自我治理，这种自我治理在本质上与他治存在根本区别的，他治容易导致强制性，而自治则一定是非强制性。正是基于此，非政府组织的社会公共性表现在它在权力的运行方式上具有更多的非强制色彩。

第二，非政府组织的社会公共性还表现在非政府组织能够反映市民社会的需求。在现代民主政治中，政治家负责民意表达和政治决策，而政府则负责执行相关政策和决议。但实际上，现代民主政治并不能有效地反映市民社会的需求，政府也并不能有效满足以及回应市民社会的需求。公共选择理论认为，政府组织由于其自利的特性而容易导致政府失灵，由此导致政府供给公共服务无效率。西方民主政治的制度设计容易造成这样一种局面，政府公共服务供给总是偏向于中位选民的需求，因为中位选民往往成为左右选举的关键因素。在这种情况下，其他选民的需求则无法得到满足，而多样化和数目众多的非政府组织往往成为人们满足服务需要的重要选择之一[10]。实际上，政府无法有效满足市民社会需求的主要原因在于其控制导向的管理型政府模式。管理型政府是一种以自我为中心的政府模式，其政府行为的出发点是为了获得一种管理的秩序，而非为了公共利益，正因为此，管理型政府并不能实现真正的公共性。非政府组织是一种社会自治组织，它来自于社会，它往往更能够反映市民社会的需求。从这一点来讲，非政府组织的社会公共性能够弥补政府公共性的不足，它能够促使公共行政更好地实现公共利益和满足市民社会的需求。

第三，非政府组织的社会公共性还表现在它的财政来源并不主要依靠公共财政。政府公共性的主要特征之一是政府主要依靠公共财政资源来提供公共服务和进行社会治理。与政府组织不同，非政府组织的资金来源并不主要来源于政府。非政府组织并不是通过税收的方式从社会获得资金来源，非政府组织获得资金来源的主要方式是社会的捐赠、会费以及其他收入，也就是说，非政府组织资金来源并不具有强制性。非政府组织资金来源于社会的志愿捐赠意味着非政府组织具有一定的社会支持，同时也表示非政府组织的目标获得了一定的社会认可，这也是非政府组织能够受到欢迎的一个主要原因。值得提出的是，伴随着政府向社会组织购买服务，政府资金占非政府组织运营资金的比例在逐年增加。在一些西方国家，政府向非政府组织提供的资金在有些时候超过志愿捐赠的资金。萨拉蒙曾经指出，传统观念往往认为个人捐赠会是非政府组织的最大收入来源，但实际上，相当比例的非营利服务机构的收入来源是政府而非个人捐赠[7]67。虽然有时候政府财政资金在非政府组织中占有较高的比例，但这仍然改变不了非政府组织资金来源的性质。因为非政府组织能够吸引政府资金投入主要是因为它服务供给能力的优势，而不是像政府组织那样能够法定地获得公共财政支持。概言之，社会性是非政府组织资源供给的主要特点。

第四，非政府组织的社会公共性还表现在它的组织成员来源于市民社会。非政府组织作为一种新的社会治理主体，其组织成员主要来源于市民社会。非政府组织一般是市民自主成立的社会组织，它具有一定的自主性。王绍光在论述非政府组织特点时认为，非政府组织重要特质之一是它具有一定的自主性，他还指出，人们把非政府组织称为第三部门就是因为人们相信它们能够在不受政府支配的情况下完成自己的计划和使命[11]。也就是说，非政府组织在生成机制上的自主性和社会性赋予了非政府组织社会公共性的特质。非政府组织的社会公共性具有丰富的内涵，它标志着公共性从以前的政府向非政府组织、社区自治组织等社会主体扩散。公共性的扩散的重要意义还在于它有助于实质公共性的实现。

三、非政府组织促进实质公共性的实现

在政府作为公共性唯一实现主体的情况下，公共行政本质上追求的是一种形式公共性。张康之认为，虽然管理行政已经具有公共性的属性和特征，但是，管理行政的公共性在本质上属于形式公共性，它在实质公共性方面则显得较为薄弱[12]。管理行政之所以只是一种具有“形式公共性”的行政类型，关键在于它无法真正实现公共利益，无法正确处理个人利益与集体利益之间的矛盾，也在于管理行政的技术主义取向以及工具理性至上的价值理念[13]。也就是说，管理行政之所以是一种形式公共性，主要在于它无法真正实现公共利益，管理行政无法实现公共利益的原因则在于它是一种单中心的行政类型。但是，当非政府组织等多元社会主体兴起之后，非政府组织不但促进了公共性的扩散，而且在一定程度上，非政府组织也促进了实质公共性的实现。

第一，非政府组织提供公共服务，能够更好实现公共利益和满足人们多样化的公共服务需求。现代政治是一种选举政治，在这种选举政治中，中位选民的偏好往往成为政府关注的焦点，所以，在政府作为公共服务唯一主体的治理模式中，公共物品往往只能满足某一部分群体的需求，而大量多样化的需求却未能得到满足。另外，由于官僚制自身的缺陷，导致以官僚制为主要组织形式的政府在提供公共物品时存在质量低下、效率不高等问题。概言之，以政府为唯一主体的社会治理模式无法满足人们多样化的公共服务需求。与政府相比，非政府组织提供公共服务，则具有较大的优越性。首先，非政府组织来自于多个领域，这使非政府组织适合提供多种多样的服务，从而更能满足人们多样化的需求。根据萨拉蒙的研究，非政府组织分布的领域非常广泛，几乎遍及社会生活的各大领域。当然，不同国家非政府组织分布情况有所不同，比如，比利时和爱尔兰是以教育类为主，而法国、德国和西班牙则以提供社会服务类为主[6]17-19。非政府组织类型的多样化为非政府组织提供多样化和个性化的服务创造了极大的方便。其次，非政府组织能够提供适合公众需求的服务。由于非政府组织来自于社会，具有草根性的特点，所以非政府组织往往更能捕捉到社会的需求，从而能够提供更加个性化和多样化的公共服务。同时，非政府组织能够弥补政府资源的不足。虽然有调查资料表明，政府有时仍然是非政府组织资金的最大来源，但是，非政府组织毕竟能够吸引相当一部分社会资金，这在一定程度上能够弥补政府公共服务资源的不足。在现代选举制度下，增税的困难和公民公共服务需求的不断扩张，使非政府组织的资源吸纳功能显得尤为重要。非政府组织的这些特点，使它在提供公共服务时显示出了不同于政府的优势。正是非政府组织与政府合作进行公共服务供给和社会治理，才能够使公众的公共服务需求得到更好的满足，使不同层次、不同偏好群体的需求都能较好地得到满足。也就是说，非政府组织参与公共服务提供，能更好地满足公众的需求和实现公共利益，能更好地实现公共性。在新公共行政和新公共服务等民主行政理论的公共性追求中，社会公平是其公共性追求的重点，但是，由于新公共行政和新公共服务理论将社会公平的实现寄托在政府官僚制组织身上，而政府作为单一主体提供公共服务存在很多问题，所以，民主行政理论根本无法实现社会公平的目标。当非政府组织成为社会治理主体之后，其在社会治理方面所表现出来的优越性，使社会公平和公正的实现成为可能。

第二，非政府组织参与社会治理促进了公共行政的公开性。张康之认为，人类从中世纪后期开始，政治发展便出现了向现代性的转型，政治的现代性转型实际上是一个它得到普遍性的过程，政治获得普遍性和现代性有两个基本途径，即开放性和公开性。政治的普遍性在行政这里主要表现为公共性，行政公共性的获得需要以行政的公开性为主要途径，行政的公开性不足，就会造成公众对政府的质疑和不满[14]。就公共行政来说，公共性与行政公开性具有密切关系。对于行政公开性，协商民主理论认为，应该以加强行政过程中的公民参与来解决，以此实现公共行政的公开性。协商民主理论是人们基于对自由民主弊端的反思而兴起的一种理论，该理论认为，自由主义民主虽然能够对个体的权利进行有效的保护，但也造成了社会责任的缺失等问题。协商民主也是基于对代议制民主的批判所产生的一种理论。巴伯认为，现代代议制民主是一种漠视参与权的民主，因而是一种弱势民主，代议制民主不承认参与的价值，也不主张公民交往的意义，既不认可连续政治活动中的自主性，也不承认能够扩大共同协商和选择这些公民之间所共享的价值[15]。而实际上，公民并不像代议制民主理论所认为的那样对政治冷漠，在较为成熟的民主制度中，公民发挥着重要的作用，公民既可以充当裁判者，也可以充当参与者，而精英民主政治主要强调了公民作为选民的选择权和裁判权，而忽视了参与权[16]。因此，协商民主强调加强对话，促进从以投票为中心的民主向以协商对话为中心的协商民主的转变，即公众的参与不仅仅体现在投票上，而且应该表现在公众在决策中的参与权以及对相关信息的了解权和建议权等方面。协商民主在公共行政中表现为公众对行政决策和行政过程的参与，以及加强对话和合作在公共行政中的作用，以此增加公共行政的合法性和公共性。显然，协商民主意图通过增加行政过程中的公众参与来提高公共行政的公开性，以便增加公共行政的公共性。但是，通过在公共行政中增加公民参与环节来促进公共行政的公开性是可疑的。“因为政府任何时候也不可能被改变成一个类似政治舞台那样的‘议论’场所，而且公众参与能否不受来自于权力的控制和操纵，也是一个永远无法解决的问题，即不可能像政治那样在政府中确立起多元代表性机构来保证公众参与不受操纵”[14]。也就是说，通过公众参与的方式并不能完全解决行政过程中的公开性问题。那么，如何解决行政的公开性问题呢？张康之认为，行政的公开性问题只能在政府外部来解决，应该把行政的问题当作政治系统中构成部分来考虑，也就是需要把它置于政治部门与非政府组织的互动中来破解行政的问题[14]。从张康之的论述可以看出，行政的公开性不在于其公众参与的力度与广度，而在于其向政治部门、非政府组织以及社会公开的程度。非政府组织由于提供公共服务而成为社会治理的主体，这就要求政府为非政府组织提供公共服务方面的信息。政府如何提供公共服务和进行社会治理，都需要向非政府组织等社会领域公开。政府向非政府组织等社会主体公开的程度，势必影响非政府组织提供公共服务的质量。在人类社会从工业社会向后工业社会迈进之际，社会的复杂性导致政府无法独自应对社会治理的新挑战，在这种情况下，政府必须与非政府组织合作，以应对高度不确定的社会现实。也就是说，加强行政的公开性是政府应对复杂社会现实的需要，也是满足公众日益增长的社会需求的需要。非政府组织参与社会治理提供公共服务，客观上促进了政府信息的公开。非政府组织在提供公共服务的过程中，需要从政府那里获取相关信息，而政府只有将相关信息予以公开，才能保证非政府组织能够较好地提供公共服务。就非政府组织而言，其提供公共服务和参与社会治理也必须遵循公开的原则，即将提供公共服务的过程、目的和效果向公众公开，这是非政府组织作为社会治理主体在社会治理中必须遵循的准则。总之，在非政府组织与政府的互动中，非政府组织促进了政府的公开性，从而使政府更具有公共性，同时促使公共行政从形式公共性向实质公共性转变。

第三，非政府组织促进了社会资本的生成，为实质公共性的实现提供了和谐的社会基础。非政府组织作为一种社会组织，它能够促进社会资本的生成。社会资本最早是由法国社会学家布尔迪厄所提出的。社会资本是有助于人们之间合作的、可以运用事实解释的非正式规范[17]。帕特南在其名著《使民主运转起来》一书中指出，“与物质资本和人力资本相比，社会资本是指社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调行动来提高社会效率”[18]。从帕特南对社会资本的论述可以看出，社会资本对社会共同利益的形成以及政府与社会信任关系的构建具有重要作用。实际上，非政府组织作为一种公民自治组织，它能够生成社会资本，能够形成社会信任和社会规范，从而有助于公共性的实现。第一，非政府组织能够促进社会信任的形成。新公共管理之所以在全球形成气候，一个重要的原因是公民对政府的不信任。政府和公民之间疏离感的增加和信任的缺乏是管理行政的一个重要特征，也正是社会信任的缺乏导致了管理行政在高度复杂和高度不确定的风险社会出现失灵的状况。而非政府组织所产生的社会资本能够促进公民之间、公民与政府之间信任关系的确立，非政府组织所产生的社会信任能够克服集体行动的困境。由于公民与政府之间信任的增加从而能够促进政府与社会以及社会之间的合作，并因此而提高社会的整合能力。第二，非政府组织所产生的社会资本能够促进公民参与网络的形成。一方面，非政府组织能够促进人们之间参与网络的形成，另一方面，公民参与网络的形成能够促进政府与公民的良性互动，从而形成政府与社会和谐共处的局面。当政府与社会能够达到良性互动的时候，政府与社会之间便能够较好地互通信息。对于社会而言，社会能够较为准确地将市民社会的意见反馈给政府，而对于政府而言，政府的决策也能更好地反映公众意见和得到社会的认可。第三，非政府组织产生的社会资本能够优化政府的行为。社会资本的作用不但在于增加社会信任，而且，它在一定程度上能够促使政府更具有决策力和富有效率。

非政府组织促进公共性扩散具有重要的意义。首先，这种现象预示着社会治理主体的多元化。在非政府组织等社会主体兴起之后，社会治理主体呈现了多元化的趋势。由于非政府、非营利组织等社会主体在公共服务供给和社会治理中有其自身的特点和优势，它们在一定程度上对政府的社会治理具有一些弥补作用。其次，非政府组织的兴起也预示着一种新的社会治理模式——合作治理模式的兴起。在工业社会管理行政模式之下，社会治理呈现一种单中心治理模式特点，这种模式在后工业化高度复杂态的社会背景下呈现出治理失灵的问题。非政府组织等社会主体的兴起为克服政府失灵创造了条件，这预示着合作治理模式即服务型社会治理模式即将诞生。

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[责任编辑 勇 慧]

2016-10-08

国家社会科学基金项目(编号：13BZZ045)；江苏省社会科学基金项目(编号：13WTB030)；广东省韶关市哲学科学规划项目(编号：Z2015014)；理论粤军·广东实践科学发展观研究基地建设资助项目及韶关市哲学社会科学规划课题(编号：J2016002).

马全中，韶关学院政治与公共事务管理学院副教授，博士，主要从事服务型政府和社会组织研究.

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.01.008