辽宁省创建国家农产品质量安全县的实践与思考

李晓磊

摘要：创建国家农产品质量安全县是促进农产品质量安全水平提升和农产品质量全程监管健全完善的重要举措。介绍辽宁省创建国家农产品质量安全县的实践经验与取得成效，分析创建工作中存在的问题，为今后进一步开展工作提供参考。

关键词：农产品；质量安全；创建；实践；成效；问题

中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2016）08-0079-04

2014年农业部在全国范围内开展了国家农产品质量安全县创建活动，首批在107个“菜篮子”主产县市开展了试点创建活动。辽宁省法库县、东港市、朝阳县、大洼区及瓦房店市5个县（市、区）被认定为首批国家农产品质量安全县试点单位。通过2 a的努力创建，各地在农产品质量安全监管、检测、執法、标准化生产等方面的工作机制不断健全完善，在实践中探索建立了一套有效管用、可复制的监管模式，成为全省标准化生产和依法监管的样板区，对全省农产品质量安全水平及监管能力的整体提升起到了促进作用，创建工作成效显著。

1 国家农产品质量安全县创建实践

国家农产品质量安全县创建活动采取农业部统一制定考核办法并命名发牌、县市开展创建、省级负责日常管理和考评的组织管理方式。由于辽宁省级农业、畜牧、渔业部门分设机构，因此由农业部门牵头，负责组织开展安全县的创建活动。省、市、县三级农业、畜牧、渔业部门在2 a的创建工作中经过不断摸索、创新与求证，结合辽宁实际情况，总结出了“坚持六个原则，落实三个责任，实现三个全程”的工作模式，为今后的创建活动以及农产品质量安全工作的开展提供了经验、奠定了基础。

1.1 坚持统一领导，落实管理责任

1） 强化组织领导。省农委牵头，联合省海洋渔业厅、省畜牧兽医局成立了创建国家农产品质量安全县工作领导小组。为统一思想、统一标准，省市县三级、三部门紧密配合，联合制定实施方案，定期召开协调会议，层层明确责任与分工，将考核指标逐一进行分配到各部门，确保创建任务的落实。

2） 强化遴选考核。以坚持质量过硬、宁缺毋滥为原则，组织符合条件的县（市、区）开展推荐和申报工作。从强化组织领导和严格遴选程序两方面入手，对提出申请的单位开展了工作考核、质量安全水平监测及群众满意度调查3项工作，确保了遴选考核工作的科学、有序、严谨，公平、公正、公开。最终根据3项工作综合得分排序，择优推荐法库县、东港市、朝阳县、大洼区4个县（市、区）为国家农产品质量安全县。

3） 强化日常管理。为做好安全县的日常管理工作，加强了对安全县的督导检查，将元旦春节、中秋国庆、五一等重大节日检查地点安排在安全县，增加执法检查频次和产品抽检数量，省级三部门联合开展创建活动中期督导检查。此外，实行信息报告制度，每个创建县确立了一名信息员，定期向工作组报告创建工作进展。工作组根据日常监管、督导检查以及各地上报信息情况，有针对性地开展督办，及时解决创建过程存在的问题。省、市、县三级形成良好互动，做到有困难及时解决、有经验及时总结、有成果及时推广。

4） 强化宣传培训。制定了农产品质量安全县典型经验交流学习活动方案，一方面组织沈阳、朝阳、鞍山、铁岭、本溪5市15县赴四川、山东、广东、浙江等9个省考察学习农产品质量安全市、县创建活动典型经验和做法。并形成考察报告，在全省进行宣传、推广。同时，组织4个创先县开展现场经验交流会，促进相互学习交流、取长补短。此外，各创建县也积极开展多种形式的宣传活动，有力地发挥了农产品质量安全县的功能和作用，对整体提升全省农产品质量安全监管能力和水平起到了强有力的推动作用。例如：朝阳县在辽宁日报、朝阳日报上刊登创建宣传材料，建立公众微信号，开展进村入户宣传，朝阳县农经局与市场秩序管理局、畜牧兽医局等合作开展安全县大型专题活动4场，在县域内悬挂安全县条幅近千条，树立各类标识牌120块，发放宣传手册20 000册，通过宣传、与群众交流、听取群众建议和诉求，使得群众参与度和满意度大幅度提高；东港市在东港电视台、东港通讯、广播等媒体开设安全县专栏，开展送法下乡活动，有效增强公众对创建活动及农产品质量安全的认知度。

1.2 坚持属地化管理，落实政府责任

1） 将农产品质量安全工作纳入政府绩效考核体系。辽宁省政府将农产品乡镇监管站建设、农业标准化生产面积、检测数量及能力建设、农药经营条件审查达标率、不发生重大农产品质量安全事件等5项指标列入省政府对市政府绩效考核指标，市、县政府也将相应指标层层纳入政府绩效考核体系，推进各级政府参与农产品质量安全监管工作，落实政府责任。

2） 县级地方政府依法履行责任。4个创建县人民政府高度重视国家农产品质量安全县工作，分别成立了由县领导任组长的组织管理机构，制定实施方案，将农产品质量安全工作纳入本级政府经济社会发展规划。大洼区为便于政府对安全县工作的统一领导和协调，将农业、水产、畜牧、粮食、工商、食药、质监、环保、农财等于创建工作有关的8个部门，由原来的多名领导分管调整为一名副区长统一分管；东港市将农业、渔业、畜牧、粮食四部门的检测机构进行有效整合，投资500万元，成立了东港市农产品质量安全检测中心；法库县政府一次性投入1 300万元用于农产品质量安全监管体系建设，包括改善办公建筑、建设监管服务平台、购置检测设备等；朝阳县政府统一领导农畜水、财政、发改、食药、案件、公安等8个部门，共同开展安全县创建，定期组织召开调度会议，听取阶段性工作进展，确保安全县创建工作持续、高效开展。

1.3 坚持严管与严罚，落实主体责任

1） 实行监管名录和黑名单制度。安全县严格落实农产品生产企业、农民专业合作社、收储运单位和个人主体名录制度，登记造册，建立主体档案，实行“黑名单”和“红黑榜”制度，依法公开生产经营主体违法信息。

2） 实行“一状两书”制度。安全县在县域内针对农产品及农业投入品生产经营主体建立了《农产品质量安全生产责任状》《农产品质量安全生产承诺书》《农产品质量安全告知书》，有力地强化了主体责任意识和主体责任的落实。

3） 开展培训。各安全县对纳入辖区内监管名录的主体责任告知率、培训率均达到100%。

4） 过程控制。监督指导生产经营单位执行质量承若制、生产记录制、安全间隔期规定等。

5） 严厉处罚，对违法违规行为的查处率达到100%，案件移送率达到100%。

1.4 坚持服务与扶持并举，实现全程标准化

1） 提高标准操作性和入户率，服务于生产。支持和鼓励市、县农业部门在省级地方标准基础上，配套制定保障农产品质量安全的质量控制规范和技术规程，及时将相关标准规范转化成符合生产实际的简明操作手册、模式图和明白纸，提高标准的可操作性，保证标准的入户率。例如：法库县围绕树莓、辣椒、寒富苹果、西红柿等重点行业，编制了《法库县农业标准化行动方案》，制定全县优势农作物“一图、一册”农业标准技术库，印制并发放标准化栽培技术模式图

10 000张，做到家喻户晓、一看就懂、一学就会。

2） 扶持各类规模主体，推进示范创建和品牌认证。鼓励扶持联户经营、专业大户、家庭农场，大力支持发展农事企业、农民合作社，提高农产品生产组织化程度，在示范创建和品牌培育方面，各地政府、农业部门均出台了补贴政策，建立奖励机制。法库县、东港市、朝阳县、大洼区4个安全县的扶持力度尤为突出，标准化生产推進效果显著；其所属辖区内规模化生产主体100%实行标准化生产，“三品一标”等认证产品数量持续增长、生产面积占当地农业生产面积的比重分别达到77.0%、83.3%、91.0%、80.0%。

3） 创建质量安全监控溯源模式，实现全程标准化。按照农产品质量安全一手抓生产，一手抓监管的工作思路，结合当前全省设施农业及农产品质量安全的发展形势，通过信息化技术的应用，将生产技术与监管手段有机结合，创建了设施农产品质量安全监控溯源模式，即在设施生产基地整体应用四项技术，包括：投入品监控溯源技术、农产品质量安全追溯技术、设施农产品安全生产技术、“三品一标”生产技术。真正实现了农药经营标准化、农产品生产过程标准化、质量追溯及农残溯源标准化、农药、农产品贴码标准化、产品认证标准化的全程标准化。连续3 a投入农业科技推广资金595万元，用于模式的推广，并将该模式重点在4个安全县内应用，进一步整合技术和资金优势，推动了安全县标准化生产水平和科技含量的提升。

1.5 坚持源头与环节共治，实现全程可监管

1） 开展农产品产地环境质量例行监测、产地环境污染普查。省政府出台关于加强粮食重金属污染治理的实施意见，与部、省两级科研单位联合开展土壤重金属残留与农产品重金属残留相关性研究。

2） 强化投入品管理。全省设立高度农药定点经营单位789家；2015年全省共规范审查农药经营单位9 776家，审查合格并颁发审查合格证的有5 346家（占总数60%），提出整改的有3 329家，清理农药经营单位1 101家；在农药产品备案及二维码标识管理工作中，年贴码上市产品达20余万个，有效阻止30%左右的不合格农药流入市场。上述制度在4个安全县创建过程中得到率先实施。

3） 加强对生产环节和收储运环节的监管。加大执法检查和监督抽查力度，开展生产记录专项整治，与食药部门建立了产地准出、市场准入及质量追溯衔接机制，在4个安全县全面实施。

4） 引导鼓励公众参与监管。开通12316投诉举报热线、网站及微信公众号，每年受理各类诉求事项千余条。

1.6 坚持企业与政府共建，实现全程可追溯

辽宁省目前已搭建的省、市、县三级平台，均采取了政府监管部门、软件研发企业与农产品生产经营企业三方共建的模式，有效解决了监管部门资金与技术力量不足的问题，提高了企业的参与度与开展自身质量追溯的积极性。追溯体系和追溯平台建成后，全省统一农产品质量安全追溯二维码，优先将生猪和获得“三品一标”认证登记的农产品以及农业产业化龙头企业生产的农产品纳入追溯范围。推动农产品生产企业、专业合作社、重点农产品批发市场、家庭农场、种养大户等规模化生产经营主体开展追溯试点，以点带面，逐步实现农产品生产、收购、贮藏、运输、销售全环节可追溯。目前全省列入追溯试点农产品生产面积已达到25.3万hm2（380万亩）。

2 国家农产品质量安全县创建取得的成效

2.1 农产品质量安全水平明显提升

创建以来，法库县、东港市、朝阳县、大洼区4个县（区）农产品（种植业）质量安全合格率分别达到99.9%、100.0%、99.7%、99.3%，禁用农药检测合格率100.0%，“三品一标”产品检测合格率为100.0%，从检测结果看，各地产品检测合格率均高于全省平均合格率，达到较高水平。安全县的创建带动了全省农产品质量安全水平的提升，2015年全省共开展各类监测工作33次，抽检蔬菜、水果、食用菌等样品21万个，定量检测达1万余个，总体合格率98.5%。全省开展速测、定量检测农产品的数量已达到“十一五”初期的10倍。

2.2 农产品质量全程监管机制日趋完善

一是在源头治理方面，建立了农产品产地环境安全监测评价、高度农药定点经营、农药经营条件审查、农业投入品备案及二维码标识管理等制度；二是在生产管理方面，建立了产地准出与质量追溯制度并开展试点工作，重点产品、重大节日、重点地区、重点环节农产品质量安全专项整治活动形成长效机制；三是在收储运监管方面，建立了收储运主体名录制度；四是在应急管理方面，完善了风险监测、风险评估及应急预警机制；五是在社会监督方面，建立投诉举报奖励制度，开通12316投诉举报热线及微信公众号。

2.3 农产品质量安全监管能力显著增强

4个安全县均建立了完善的农产品质量安全行政监管、综合执法、检验检测体系，乡镇监管站建设完备，村级设立协管员或联络员。全省14个市全部建立了农产品质量安全管理机构，44个农业县70%以上成立了专职监管机构。1 072个涉农乡镇全部建立农产品质量安全监管站，2015年省、市、县三级新增

3 000余萬元建设经费用于乡镇监管站能力建设。聘请村级监管员17 000余人，将监管触角延伸至最基层。

2.4 农产品质量安全群众满意度进一步提高

省农委建立了辽宁省农产品质量安全监管服务平台，包含农资备案、农产品追溯、检测数据管理、舆情监测、投诉举报、收贮运管理、标准化技术7个子系统。各地建立分平台20余个，其中4个安全县的分平台规模大、功能全、运行好，建设水平位于全省前列。各级平台无偿为各类生产经营主体服务，并面向百姓开放，大大提升了农产品质量安全的公众服务水平，群众满意度得到提高。

3 创建工作存在的问题

3.1 农业标准化推广应用制约因素较多

从发展农业标准化至今，可以明显看出，标准的推广和应用水平已经落后于标准化的体系建设。换言之，即农业标准化与农业生产不相适应。其中，小规模种植是制约农业标准化生产的主要因素之一。由于一家一户零散的传统农业生产方式仍占主导地位，即使农业专业合作组织和龙头企业带动生产，其大多数也以松散个体方式进行，组织化程度低，使得推行农业标准化生产难度大大增加。此外，农产品生产者普遍文化素质较低，思想观念落后，对产品质量无诚信和责任观念；标准对农业生产各环节的覆盖率不高，离农产品生产全程标准化的要求尚存差距，标准的科学性、实用性、配套性还有待提高；政府部门对农业标准化的推广力度不够，在政策、资金、专业技术推广人员上的投入严重不足，不能很好地为生产者提供技术指导和服务，无法满足标准化实施的需要。上述诸多因素制约着标准的推广与应用，从而导致安全隐患层出不穷。

3.2 农产品质量安全监管工作基础薄弱

农产品质量安全监管工作起步晚，2006年颁布实施《农产品质量安全法》，2008年农业部组建农产品质量安全监管局。2009年各级政府和农业部门才开始了农产品质量安全监管体系建设，建立了包含农产品质量安全监管、检测、执法、认证4支队伍的工作体系。2011年，农业部要求将工作体系向乡镇一级延伸，各地又开始了乡镇农产品质量安全监管机构的建设。到目前，各级农业部门用近10 a的时间，虽然搭建起了农产品质量安全监管工作的体系框架，但是由于政府在资金、人员配备等方面的投入不足，监管效能的发挥受到了制约。主要体现在：县、乡监管机构多数非专门机构、村级监管员无工作待遇、农产品质量安全经费尚未纳入本级财政预算和社会发展规划、农产品质量安全执法装备落后。基层检测检测机构专业人员配备和工作运行经费严重不足，仪器设备闲置问题依然存在。

3.3 农业综合执法机构建设滞后

目前全省的农业综合执法体系极不健全，省级尚未建立农业综合执法机构，市级、县级虽然有的已经成立机构，但是由于缺乏上级机构作为参照，其职能设置、人员配备等都极不规范，与执法工作的实际需求不相适应；在日常工作中，由于各级机构的不健全，基层农业综合执法机构往往对应上级农产品质量安全、植保、土肥、种子、农机等多个监管部门，上下沟通不顺、严重影响各项工作的贯彻和执行，削弱了执法力量。当前实际情况是，全省农业执法人员仅有600余人，却监管着近6 000家规模以上农产品生产企业，20 000家农民专业合作社、690多万户农民，

10 000多户农资经营单位，特别是随着工商登记制度改革放宽农资市场准入门槛后，农资经营数量会不断增长，监管人员数量与监管对象数量的发展不相适应。此外，当前农产品及农资违法犯罪行为不断多样化，隐蔽性、组织性也不断增强，而执法人员素质和执法水平普遍不高，执法工作又缺乏经费、装备及统一着装，很难对犯罪主体形成震慑，导致执法能力与违法行为对抗难，与违法手段、方式的不断翻新变化更不相适应。

3.4 政府属地化管理责任缺乏法律监督

农产品质量安全实行地方政府属地化管理责任制度。一些地方政府往往以财政收入困难等为由，将本应由地方政府负责保障的农产品质量安全执法、监管、检测队伍建设、仪器设备配备、资金投入等工作，只停留在“口头”重视层面，未得到根本有效落实。此外，有的地方政府虽然建立了农产品质量安全责任体系，但并未真正落实责任追究制度，有的甚至尚未把农产品质量安全工作纳入地方政府绩效考核工作中。因此，地方政府属地管理制度及责任追究制度亟待通过制定法律法规来进行规范建立和有效落实。

3.5 关键环节监管制度缺失

对照国家要求与当前农产品质量安全发展形势需求来看，一些关键环节管理制度缺失，例如：农产品产地安全管理、产地准出和市场准入、质量安全追溯、包装标识、收贮运管理、无害化处理、问题产品召回退市等制度体系处于尚未建立或尚未完善阶段，使得依法行政在实际监管工作中很难落实到位，监管人员常常面临无法可循、无规可依的局面。特别是由于农产品市场准入工作的滞后，直接影响了农产品产地准出工作的开展，以及农产品质量安全追溯制度的实施。

参考文献

[1] 佚名.创建国家农产品质量安全县 树立农产品质量安全监管标杆[J].农产品质量与安全，2015（4）：44-45.

[2] 佚名.农业部《国家农产品质量安全县管理办法（暂行）》[J].中国食品，2015（17）：130-131.

[3] 唐奕祥，吴利交.国家农产品质量安全县创建实践及发展对策探讨[J].农产品质量与安全，2016（3）：72-75.

Abstract： Building national agricultural products quality safety country is the important measure to promote the improvement of quality and safety of agricultural products and perfecting the whole journey supervision of agricultural products quality. This paper introduced the practice experience and effects gained of building national agricultural products quality safety country in Liaoning province， analyzed the existing problems in building working， and provided reference for further carrying out the work in future.

Key words： agricultural products； quality safety； building； practice； effect； problem