流通产业公共支撑体系研究

尹效国

内容摘要：作为现代流通业发展的重要领域，健全完善的流通产业公共支撑体系不仅能为流通产业提供良好的运行条件，降低流通成本；同时也是流通业健康发展的重要保障。然而，受政府资金投入少、管理不当等因素的影响，我国在当前流通产业公共支撑体系建设的过程中面临诸多问题，极大限制了产业的发展。基于此，本文主要对流通产业公共支撑体系进行探讨。首先就流通产业公共支撑体系的概念及构成等方面进行简要阐述，继而找出我国流通产业公共支撑体系现存的问题，最后提出对应的解决办法，以促进流通产业公共支撑体系的建设，从而为产业健康发展创造良好的运行环境和制度保障，最终实现流通业的高效运行及良好发展。

关键词：流通产业 公共支撑体系 公益化

引言

当前，流通产业已然成为我国国民经济的重要领域之一，是扩大内需、引导生产的基础产业和先导产业。与此同时，在我国经济转型过程中，随着政府对流通基础设施建设资金投入的不断减少，使得这部分费用逐渐由政府向流通企业进行转移，并最终形成以后者为主的投入格局。这一过程无形中也将流通基础设施的公益性变为了企业投资经营的盈利性特征。

此外，在市场经济环境下，由于政府对流通产业监管的不到位、相关法律制度的缺失、消费需求多样化和规模化并存等造成流通成本高、运行效率低、农产品价格波动大、难以满足消费需求等一系列问题。因此政府部门应当积极发挥宏观调控职能，加强规划和引导，加大流通基础设施的投入，使其回归公益化并形成一套完善的流通产业公共支撑体系，为产业发展提供有利条件。

流通产业公共支撑体系概述

（一）流通产业公共支撑体系的相关概念

经济学上以马克思经济学为基础将流通定义为生产到消费的过程，一般该过程可划分为四个阶段，即生产、交换、消费和分配。而广义上的流通包括一切生产要素的流动过程，如人员、资金、商品等；狭义的流通过程指的是商品所有权或商品实体由生产环节向消费环节转移的过程。在这一过程中，流通领域往往会同时涵盖多个产业（如批发业、物流业、零售业以及餐饮业等），且与居民生活紧密相关，这就使得流通业在实现商品价值转移的同时，在很大程度上也充当着服务大众的社会性角色。因而，从这一角度来说，流通属于准公共产品，需要国家对其进行管理、调控，以发挥其公益职能，满足群众需求。在流通定义的基础上，可以将发生流通的产业统称为流通产业，如批发业、零售业、物流业、生活服务业。

公共支撑体系指的是由政府提供，为全体社会成员所共享的具有一定社会性、非竞争性、公益性的一切设施体系，主要包括软件环境和硬件设施两部分。因而，流通产业公共支撑体系指的是商品从生产领域向消费领域转移过程中，政府为其提供的具有社会性、公益性、非排他性的软硬件设施体系。

（二）流通产业公共支撑体系的构成及产品供给方式

流通产业公共支撑体系主要由纯公共产品和准公共产品两部分构成，具体包括流通制度、政策、规划、产业及产品安全防护、废旧物品回收等纯公共产品和流通基础设施、农产品批发市场、物流技术、信息、电子商务平台等准公共产品。而以软件环境和硬件环境分类来看，公共支撑体系的构成软件环境有法律环境、政策环境等；硬件环境包括了基础设施、设备等方面。

由于公共支撑体系是集社会性、公益性、排他性于一体，因此也可以将公共支撑体系产品视为公益性产品。当前我国的公益性产品的供给方式主要有两种，一种是政府直接供应，例如我国政府为了优化流通产业而颁布的法律法规等。另一种是政府与民营部门联合供应，例如为了要满足社会对于流通产品的需求而发展的社区服务业等。

（三）流通产业公共支撑体系的发展现状

近年来，随着人们对我国流通产业公共支撑体系构建的逐渐重视，很大程度上推动了体系建设的进程，使其得到了一定的发展。具体来看：

一是逐渐完善的产品体系。纯公共产品方面，近年来为促进流通业发展，国家及地方政府均出台了多项优惠政策，积极对其进行规划。如2014年颁布的《辽寧省农产品现代流通体系建设方案》等；准公共产品方面，行业基础设施不断完善，整体技术水平有所提升。从农产品批发市场来看，2013年我国农产品批发市场4476家，综合市场数量占比39.6%，有1772家；市场总摊位数和总交易面积分别为246.8万个、15268.5万平方米，各提高了11个百分点和12个百分点。其中，流动与非流动摊位数比例为3∶7；露天与厅棚交易面积比例为4∶6。此外，全年实现成交总额达到37414.4亿元，其中交易额亿元以上的有1759家。

二是多主体的产品供给形式。当前，在流通产业公共产品的供给方面形成了以政府供给为主，公共企事业、私人企业、自然人非营利组织等共同供给的多元化局面。同时，按照各主体参与的程度，其供给共分为四大模式和十二种操作方式。例如仅在威权式供给模式中，政府机构的运行方式就分为由政府生产无偿提供或有偿提供两种，前者主要适用于国防、法律等领域，而后者则用于医疗卫生服务、社会福利设施等方面。

三是物流基础设施建设逐步完善。2015年我国的社会物流总额高达219.2万亿元，同比增长5.8%，增速略有回落，朝着稳中趋缓的方向发展，但是整体来看，2007-2015年我国的社会物流总额逐年上升，这也意味着我国的社会物流能力逐步增强。具体来看主要体现在几个方面：服务能力有所提升，当前我国的传统运输业和仓储业都加快转型脚步向现代物流业转型，商贸物流、电子商务物流、国际物流等领域都走专业化发展道路，社会服务能力显著提高，初步建立起现代物流服务体系，继而基础设施网络建设逐步完善。基础设施建设可谓是流通产业的基础，截至2013年底，我国全国铁路营业里程10.3万公里，其中高速铁路1.1万公里；全国公路总里程达到435.6万公里，其中高速公路10.45万公里。

四是以电子商务领域为重点的体系构建。网络经济时代下，快速发展的电子商务在很大程度上促进了流通业的进一步发展。据了解，2015年上半年，我国实现网上零售额1.6万亿元，增长了39.1%。其中，实物商品达1.3亿元，占社会消费品零售总额的9.7%。在此带动下，电子商务物流需求迅速增长，上半年快递业务量完成84.6亿件，增长了43.3%。因而，在此背景下，流通产业公共支撑体系的构建相对偏重网络经济这一领域。例如2015年国务院颁布的《“互联网+流通”行动计划》就是为了将传统流通业与电子商务进行结合，以形成完善、高效的现代化支撑体系，最终促进行业健康有序的发展。

流通产业公共支撑体系现存问题分析

（一）全国性的统一规划工作仍需加强

纵观我国流通产业发展过程，具有全国性的统一发展规划极少。截至目前，仅有商务部为构建科学合理的全国骨干流通网络、加快流通周转速度、提升行业整体水平，于2015年颁布了《全国流通节点城市布局规划（2015-2020年）》。此外，近年来，虽然国家在促进流通业发展方面也给予了诸多的优惠政策，然而由于各地经济发展水平不同、地方政府在构建流通公共支撑体系方面看法不一，因而在缺少国家统一发展规划的情况下，地方政府在体系构建过程中往往各自为政，缺乏必要的全局发展观，这不仅会造成流通基础设施分布不合理，还会导致区域间发展的失衡，严重阻碍流通公共支撑体系建设的整体步伐。

具体就农产品批发市场方面看，近年来我国农产品批发市场数量增长较快，但同时也明显存在着分布不合理的情况。据统计：在全国4476家的农产品批发市场中，东、中、西部地区的占比分别为70%、20%和10%（见图1）。从地区分布占比可知，由于缺乏国家层面的统一规划，这种布局实际上造成了地区流通资源的严重失衡，即一方面是农产品批发市场过剩、恶性竞争的东部地区。资料显示，目前京、津、沪、深等东部城市由于缺少科学规划，导致农产品批发市场建设过于密集、市场过剩，甚至出现恶性竞争、扰乱市场秩序的情况。另一方面则是农产品批发市场发展相对滞后的西部地区，尤其县级以下地方，其数量极为有限，根本无法满足流通需求。

（二）流通技术水平有待提高

实际上，科学技术在流通领域的应用，能够极大促进流通业现代化的发展。时至今日，技术进步已然成为推动流通业发展的主力之一，因而在流通公共支撑体系的构建中必然也会涉及一定的技术问题。近年来，我国流通领域整体技术水平得到了较大提升，然而从流通公共支撑体系内部技术应用情况以及区域技术水平来看，都明显存在发展不平衡的问题。首先，流通公共支撑体系内部技术应用水平存在差异。信息平台建设方面，通过利用互联网技术、通讯技术等，流通领域成功建立了一批方便快捷的信息平台，较好实现了信息资源的共享；然而对比来看，在农产品物流方面，我国对于冷链技术的应用率仍相对较低。资料显示，我国现有冷冻冷藏设施数量较少且普遍存在陈旧老化问题。人均冷库容量仅7kg，果蔬冷链流通率仅为5%，冷藏保温车仅占货运汽车的0.3%，与西方发达国家相比，仍存在较大差距。其次，地区间流通技术水平差距较大。比如东部沿海地区，其流通业对于现代技术的应用率及普及率都明显高于西北、西南等经济欠发达地区。资料显示，在百强农产品批发市场中，名列前五的省份均分布在我国东部及沿海地区，中部地区河南省位居第六，而西部地区仅四川省有4家进入百强。

（三）缺乏相应的法律法规

实际上，在政府提供的公共产品中，与流通产业相关的法律法规仍比较少。目前，虽然国家的基本法律已将物流业、批发市场、百货业等流通领域纳入其中，但始终缺少专门的法律对其加以规制。此外，我国至今也还未形成流通产业方面的法律体系。因此，长期以来当面对某些流通产业专有问题时，由于国家基本法规的“不到位”，以致此类问题往往缺少具体的处理办法。以农产品批发市场为例，作为流通业发展的基础性设施条件，农产品批发市场为农产品销售及供应方面提供了广阔的平台，但至今仍没有一部国家统一的法律对其进行规范，而正是因为缺少与之有关的法律法规作为制度依据，导致其在建设及运行过程中面临诸多难题，如资源浪费、恶性竞争等。由此可见，我国在流通领域相关的法律法规方面的建设仍存在明显不足之处，还需对其进行补充和完善。

（四）相关配套措施不完善

在流通产业公共支撑体系构建过程中，政府出台的相关政策法规多以原则性内容为主，缺少具体的实施细则或相关配套政策。在缺乏具体细则及配套政策作为引导、约束的情况下，各地在政策运用时表现出极大的随意性，导致政策难以落到实处。例如目前政府部門虽然对农产品批发市场、流通企业在用地、减免税等方面给予了一定的政策扶持，但往往因为没有具体实施细则或缺乏相关的监督管理等配套机制，造成这些政策没能真正落实，所以在国家提供的扶持政策中，其能够发挥的作用也极为有限。如近年来政府部门为加快物流园区的建设，也陆续颁布了多项优惠政策。同样由于缺少配套措施，加上物流园区建设涉及主体多，且部门间缺乏交流、各自为政，导致在物流园区建设过程中很多政策不能有效衔接及真正落实。

（五）公共产品供给方式有待完善

当前，虽然流通产业公共支撑体系已形成多主体的产品供给模式，但其产生的实际效果并不明显，所以仍需对其不断进行完善。就目前而言，政府在流通领域公共产品的供给上多以优惠政策为主（如项目补贴、政策倾斜、减免税费等），极少出现与行业相关的法律法规、社会公平等内容。即便是常见的政策供给，在实施过程中也存在着诸多不足。如在对地方流通业给予补贴时，为强调公平，有关部门往往会选择忽视实际情况，而统一采取平均主义，以“撒胡椒面”的方式进行补贴，尽管这种无差异的补贴方式在一定程度上体现了公平，但由于补贴数额的有限性，使得各地最终拿到的补贴资金并不多，以致无法满足项目建设所需的资金投入，所以地方流通公共支撑体系的建设也在很大程度上受到了限制。因而，政府有必要思考如何把握好自身介入的程度及如何改善公共产品的供给方式等问题。

促进流通产业公共支撑体系建设的策略

（一）制定全国性统一的发展规划

在流通产业公共支撑体系建设过程中，政府应对全国范围内的流通领域进行全面的统筹调控，以加强各地区流通业之间的对接，提高整体流通水平。以农产品批发市场规划为例，就当前其存在的布局不合理、地区发展水平不均衡等问题，有关部门应首先重点做好全国整体批发市场网络体系的规划工作。具体而言，一是以大城市为依托，侧重中西部地区的布局，在综合城市发展水平的基础上，对规划区域内同类市场的各项因素（如数量、距离、辐射范围等）进行综合分析，以避免新建或改建的批发市场出现重复建设，甚至造成市场恶性竞争的情况。二是根据农产品产区分布情况，通过依托区域内现有资源，建立起一批具有一定规模的专业型产地批发市场及区域性市场网络，以形成规模效应。近年来，政府部门在流通领域的整体规划意识也有所提高，例如在全国流通节点城市的统筹规划中，就对全国资源进行了很好的整合与配置。

（二）提高信息化水平

众所周知，信息技术无论是在促进流通产业发展还是在流通公共支撑体系建设中都发挥着重要的作用，因而应不断提高科学技术在流通领域的普及率以及信息化水平。首先，加大政府投入力度，重点提升中西部地区现代流通信息化水平，通过对流通产业公共支撑体系应用技术方面的直接资金投入或优惠政策、减免税等方式，形成多方参与格局，以便在缩小地区技术水平差距的同时，也能促进各领域先进技术在体系构建中的融合与应用，使物流资源配置得到进一步优化。如将流通供应链上各类型企业的网络进行连接，以实现流通业的EOS、EDI信息交换，提高物流业信息传递以及处理的效率。其次，重点加强冷链物流建设，提高技术应用率。一是积极构建冷链物流体系，充分发挥政府宏观调控作用，联合行业协会和龙头企业，形成更加丰富的多元化农产品冷链物流体系。二是政府应加强冷链物流基础设施建设，完善与冷链物流相配套的各类设施，同时大力推广冷链物流技术（如自动冷库技术、RFID技术），鼓励企业应用冷链物流技术，提高应用率等。最后，针对农产品批发市场，建设一批覆盖范围广、传递效率高、辐射能力强的信息网络平台，并形成一套完整的监督与追溯管理体系。

（三）完善相关法律法规

市场经济环境下，流通产业发展具有明显的竞争性和盈利性，同时加上市场经济本身的自发性、盲目性和政府监管的不到位等，使得流通市场秩序混乱、流通组织化程度较低等，在很大程度上阻碍了流通产业公共支撑体系的构建进程。因而，充分发挥政府宏观调控职能，建立起完备的流通法律法规体系已成为当务之急。此外，相关部门在出台流通产业方面的法律法规时，应对规范对象的特点有所侧重，尽可能对各市场主体、流通环节以及流通过程中的行为等做出具体、明确的规定，同时将行业标准、业务规范等纳入当中，以便在处理实际流通专有问题时做到有法可依。例如在农产品批发市场领域，相关部门应根据市场发展需要制定出《农产品批发市场法》，以便为其提供相关法律保障。具体来看，该法应涉及农产品批发市场布局规划、准入退出机制、公益性定位、食品安全、经营行为、交易规则和硬件设施等基本问题，并分别对其做出明确规定。

（四）完善协调管理体系

由于流通业涉及面较广，涉及主体多，内容相对复杂等原因，以致在流通产业公共产品支撑体系构建中出现政策难以落实或流通设施布局不合理等问题。对此，国家应尽快完善相关配套措施与协调管理体系。纵向方面，国家在提供政策、资金扶持等内容时，需及时出台与之相关的详细配套措施或实施细则，以减少各地政府在政策实施过程中的随意性，保证政策真正落到实处。横向方面，通过部际协调和部省联合方式，增强部门间的沟通与协作，并最终形成跨部门的联动机制，尤其在政策的论证阶段，更要重视不同部门相关政策的衔接工作。如建立完善冷链质量信息发布系统时，为保证信息质量和行业水平，就需要同时建立与之相关的责任追究系统对其进行监督。此外，在物流基础设施建设过程中，只有与城市总体规划、交通运输等方面进行有效对接，其发展布局才会更加科学、合理。

（五）改善产品供给方式

政府在流通公共产品供给上普遍存在着供给方式不当、供给内容相对简单、实际效果不明显的情况。多数情况下，政府在流通产业公共产品供给方式上主要采用的是项目补贴、税费减免等直接手段，而对于政府授权经营、与企业合作开发等间接形式则运用较少。所以，政府部门可以在改善主要供给方式的同时，采取多种手段相结合，通过鼓励社会各方力量的共同参与，让公共支撑体系的内容变得更加丰富，这样也更易于提升产品供给的水平。例如在对农产品批发市场提供专项资金投入时，首先应设立一个不同标准层级的衡量体系，用以判定批发市场的级别，然后根据所属级别决定专项资金的投入数额。同时为了保证专项资金的定向使用，应出台相关的详细配套措施。在物流设施建设方面，则可采取以政府规划、投入，国资企业建设经营的直接参与方式和引入各种社会投资，政府提供优惠政策的间接方式等。另一方面也可采用发达国家如美国的做法，采用政府间协议来优化公共支撑体系产品供给方式。政府间协议即两地之间的政府可以通过订立协议，一方政府将自己的流通公益性产品提供给另一方，而对于两级之间的政府，如无力兴建流通基础设施的县政府，也可以向他级政府购买公益性设施，一方面节约成本，另一方面也更有利于流通公益产品的均匀分布。

结论

综上所述，完善的公共支撑体系是产业稳定运行及健康发展的制度保障。因此，在当前市场经济环境下，为了进一步促进我国流通产业的发展和更好满足人们的消费需求，就必须加强流通产业公共支撑体系的建设及完善工作。在此过程中，既要充分发挥政府调控的作用，同时也需要社会各方的共同参与，以便加快推进流通产业公共支撑体系建设的进程。

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