我国城乡基本公共服务供给差异及其均等化策略探究

葛琳玲

内容摘要：现代社会公民的基本生存权和发展权离不开基本公共服务的有力保障，基本公共服务供给对国家、社会与个人的发展至关重要。本文主要剖析了我国城乡基本公共服务供给的差异化现状，并分析其原因，提出相应的均等化策略，以期对完善基本公共服务供给有所帮助。

关键词：公共服务 供给差异 均等化策略

城乡基本公共服务均等化概述

（一）基本公共服务

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出“基本公共服务是在一定社会共识的基础上建立起来的，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，由政府利用公权力提供旨在维护本国经济、社会稳定，保障全体公民最基本的生存权和发展权需求的公共服务。享有基本公共服务是公民的权利，政府的职责则是提供基本公共服务”。基本公共服务大致包括三方面：一是底线生存服务，保护公民的生存权，包括社会保障、社会救助、社会福利、社会就业；二是公民发展服务，保护公民的发展权，包括公共卫生、基本医疗、义务教育、公共文化体育；三是基本环境服务，满足公民日常生活的需要，包括公共設施、公共交通、环境保护、居住服务；但基本医疗卫生、社会保障、义务教育、住房与就业服务是基本公共服务中的基本项目，是广大城乡居民最迫切、关心的公共服务，其次是基础设施、公共文化、环境保护等。

本文从目前国情实际、实证数据获取、城乡均等化状况角度出发，选取义务教育、医疗卫生、低保情况作为分析重点。

（二）城乡基本公共服务均等化的必要性和紧迫性

党的十七大和十八大均提出要加速推进基本公共服务均等化，基本公共服务均等化推进对完善我国当前公共财政体制、维护社会和谐、推进社会可持续发展具有重要意义，已经成为社会关注的热点话题。该问题的重视与我国经济社会和制度背景紧密相连。首先，当前形势下，由基本公共服务供给不均衡导致的社会问题和经济问题层出不穷，社会矛盾加剧。面对改革开放带来的巨大成就，相伴而来的也有一系列问题，尤其是城乡居民收入差距扩大，城乡、地区之间二元结构的存在以及政府提供的公共服务水平不一，造成社会公平、公正失衡，政府资源配置失效，社会矛盾增多，给我国现阶段经济社会的健康发展造成较大威胁。再者，经济水平的提升使得政府财政增加，同时公共财政体系的不断完善为实现基本公共服务均等化提供了财力支持，我国具备初步实现公共服务供给均等化的物质条件。鉴于此，推动城乡基本公共服务均等化被提上日程，成为社会关注的热点话题。

我国城乡基本公共服务供给差异比较

（一）城乡义务教育对比

义务教育是我国强制实施的公共事业，所有适龄儿童与青少年均有权接受国家免费提供的九年义务制教育，九年义务制教育由国家强制力保障实施。根据《义务教育法》的相关规定，所有城乡适龄儿童均平等地享受受教育权，而作为提供服务的国家政府，必须予以政策、资金等方面的支持。近年来，我国各级政府都非常重视义务教育，也加大了对义务教育的投入力度，城乡教育水平都有明显提升。但是，城乡在义务教育经费来源结构、办学条件、师资力量上仍然存在较大差异。

城乡在义务教育经费来源结构差异。义务教育经费是指义务教育活动所需要的一切费用。经费的主要来源有财政拨款、征收教育事业附加费、社会力量及个人捐助、民办学校中举办者投入经费，其中财政拨款是教育经费的主要来源。为了推动和促进教育均等化发展，国家出台了一系列政策措施，城市和农村地区在义务教育供给水平上的差距得到缩小。而且从近年城乡教育经费使用情况来看，国家财政对农村地区的教育经费投入总量要高于城市地区。农村地区的教育经费主要依赖财政投入，农村义务教育经费的来源渠道较窄，城乡义务教育经费存在来源结构差异。2012-2013年义务教育经费投入情况如表1所示。

城乡义务教育办学硬件条件差异。我国政府近年来重视对义务教育各个方面的支持，特别是加大支持农村地区公办义务教育学校维修改造、抗震加固、改扩建校舍及其附属设施的建设，中西部农村地区公办义务教育学校校舍安全保障机制所需资金由中央和地方按照5∶5比例分担；对东部农村地区，中央继续采取“以奖代补”方式，给予适当奖励。城市地区公办义务教育学校校舍安全保障长效机制由地方建立，所需经费由地方承担。但是，城市和农村地区在办学条件上仍然存在差异，主要表现在危房面积、计算机数量、运动场地面积、图书馆藏书量以及固定资产总值上。2013年城乡义务教育办学条件（人均）情况如表2所示。

由表2可以看到，在运动场地面积上农村地区高于城市地区，图书馆藏书量上农村地区也有了较大提高，在初中阶段农村地区人均藏书量还高于城市地区，但在小学阶段仍然低于城市地区。但危房面积义务教育阶段农村地区明显高于城市地区，在计算机人均数量和固定资产人均数量上城市地区也高于农村地区，而且差距还较大。由此可见，在义务教育阶段农村地区的办学条件仍然不如城市，特别是在农村地区危旧房改善上仍然需要加大力度。

城乡义务教育师资力量差异。为促进教育师资向偏远地区、农村地区流动，国家从2007年5月开始实行师范生免费教育计划。虽然经过几年的实践，农村地区的师资力量得到了很大改善，但与城市地区对比仍然存在一定差距，其中一方面就是教师学历结构，2013年义务教育阶段专任教师学历情况如表3所示。

由图1和图2可以看到，在义务教育阶段城乡教师学历水平上明显存在差异，特别是农村地区高学历水平教师远低于城市。

（二）城乡医疗卫生对比

人均卫生支出、每千人拥有的床位数和每万人拥有的卫生机构数是衡量医疗卫生水平的最重要指标，指标值越大，代表该地区的医疗卫生条件越好，政府提供的医疗卫生服务越到位。而从人均卫生经费来看，我国城镇人均卫生费用最近几年一直处于上升趋势，而乡镇农村的人均卫生经费则出现下降趋势，总体水平低于城市，城乡医疗卫生经费差距逐步呈现扩大趋势。从每千人拥有的床位数来看，城乡医疗卫生条件也存在巨大差异。随着地区经济发展水平、物价总水平以及城乡差异的增大，城乡卫生医疗在未来一段时间必然存在一定差距。2003-2013年城乡人均卫生费用对比，如图3所示。2007-2014年城乡每千人拥有床位数对比，如图4所示。

（三）社会保障情况对比

城乡养老保险差异对比。根据国家统计局的數据显示，截至2011年底，我国60岁以上人口已经占全国总人口的13.7%，按照国际上的划分标准，我国已经进入老年化社会。随着老年化社会的到来，建立协同发展的城乡养老保险体系已经迫在眉睫。养老保险参保率和养老保险基金管理情况是衡量城乡养老保险均等化的重要指标。

我国城镇基本养老保险费用由企业和职工共同缴纳，实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，参保范围从企事业单位职工扩大到个体工商户、灵活从业人员和农民工群体，参保人数在2013年的时候有迅猛增长，但到了2014年参保积极性又下降。2009年才开始试点实施新型农村社会养老保险制度，这一制度借鉴城镇基本养老保险的“社会统筹与个人账户相结合”的模式，由个人缴费、集体补助和政府补贴三部分构成，极大提高了农民参保的积极性，参保人数迅猛增长，到2014年末，全国参加新型农村社会养老保险人数达到50107.5万人，达到领取待遇年龄参保人数14741.7万人，参保人数超过了城镇参保数，说明城乡养老保险覆盖率城乡之间的差距大大缩小，城乡居民参保积极性高于城镇居民。2010-2014年城乡居民养老保险参保情况对比，如图5所示。

虽然目前城乡之间养老保险覆盖率差距大大缩小，但从城乡社保基金收支与累计结余对比来看，城乡在基本养老保险保障水平上仍然存在差距。如：2014年城镇养老保险基金收入25309.7亿元，支出21754.7亿元，累计结余31800亿元；而城乡基本养老保险基金收入2310.2亿元，支出1517.2亿元，累计结余3884.6亿元；这三组数据之间的比值分别是10.96∶1、14.33∶1、8.17∶1。

三种基本医疗保险制度保障能力存在一定差异。现阶段，我国城镇居民有城镇职工基本医疗保险以及城镇居民基本医疗保险，这两种基本医疗保险制度为城镇人口提供了基本医疗保障，有效分担了城镇职工和居民的医疗负担，尤其是用人单位负担了较大的缴费责任。而在农村则有新型农村合作医疗制度，该制度为农村人口构筑了一道医疗保障防线。就参保率来说，城镇职工医疗保险的参保率最高，城镇居民的参保率次之，农村合作医疗的参保率相对最低。因此，从总体上看，我国现存的三种基本医疗保险制度在保障能力上有一定差异，城镇医疗保险水平高于农村。

城乡基本公共服务非均等化的主要原因

纵观现状，我国基本公共服务体系建设仍然不健全，面临一系列的困境与挑战，主要表现在：政府财政供给能力不足，公共服务供给规模和质量无法满足城乡人民正常需要；农村和贫困落后地区的基本公共服务供给现状不乐观，无法真正保障社会弱势群体利益。

第一，城乡二元经济结构的存在。工业化是我国经济发展的着力点，以工业化为主体是我国经济发展的最主要方式，当工业现代化不断发展壮大，传统的农业经济逐渐淡出人们的视线，农业发展相比工业相形见绌。工农业生产和发展不均衡导致城乡经济严重失衡。由于城乡经济发展差距的拉大，进一步造成政府财政收支差距拉大，政府提供基本公共服务的能力水平也有差异。因此，从这个角度讲，经济发展到一定程度，必然会造成城乡基本公共服务供给非均衡化。但是，当城乡二元经济结构逐步打破，向城乡一元结构的转变过程中，这种非均衡化现象也会随之消失。

第二，财政体制和安排的原因。经济建设型财政是我国最主要的财政体制，该种体制下，财政支出偏向民生与社会发展的比例较少，由此造成政府提供基本公共服务的能力较弱，供给不足。虽然在体制转轨之后，政府用于教育、医疗卫生、社会保障等民生事业的支出有所增加，但由于历史旧账的积累，财政支出存在较大缺口，实际投入不能满足总体需求。分税制的实行，使得地方基层政府承担较多的公共服务供给职责，但其职责却与财力不相匹配，财权和事权不统一。

第三，先城后乡的发展战略。一直以来，我国的发展战略就是先城后乡，重视城市建设，忽视乡村建设。在此发展战略规划下，乡镇公共服务体制远不及城市。城市的各种基本公共服务主要由国家财政负担，但是农村却以自我保障为主，城乡分离的局面必然导致公共服务供给失衡。

城乡基本公共服务供给均等化策略与路径

（一）制定适合本地城乡一体化发展的基本公共服务规划体系

党的十八大报告中强调要建立起以政府为主导，全面覆盖城乡的可持续基本公共服务体系。要求推进基本公共服务均等化，就是要让城乡居民能够享受到与现阶段经济水平相适应的公共服务，使得经济发展成果由城乡人民共享。提出基本公共服务均等化并不意味着公共服务平均化，均等化是指在保证社会公平公正的前提下，合理控制贫富差距，使得城乡、地区和经济社会发展协调可持续，无论哪个阶层均能受益，从而在制度根源上保证全体人民共同分享经济发展成果。

由于地区之间、城乡之间客观存在差异，因此在公共服务供给上要充分考虑这些差异，认真研究各地实际情况，制定出适合本地区的基本公共服务供给规划体系，因地制宜，切实解决本地区实际问题。对于城市，不断完善和改进区域空间的资源与土地配置，增强公共服务吸纳和覆盖的人群密度，促使公共服务空间布局更加合理科学。对于城市的特殊群体—农民工，给予特殊照顾，满足为城市发展做出卓越贡献的农民工群体需求，逐步将农民工群体纳入城市公共服务体系，在服务供给上注重数量和质量，制定严格的标准和程序，使责任落实到个人，明确阶段性任务。对于农村，要加大政府财政投入，使更多的公共资源向农村和偏远地区倾斜，公共财政支出优先照顾农村，同时鼓励和支持城市优质资源向农村延伸，充分利用现代化信息技术，使城乡共享基本公共服务。

（二）建立健全城乡基本公共服务均等化机制并缩小城乡差距

随着社会主义新农村建设的展开，政府在政策、财力上给予农村更多的支持，各项优惠政策和方针不断向农村倾斜，农村和贫困落后地区的民生事业得到了较大发展，现阶段绝大多数农民正在享受着政府提供的各项基本公共服务，解决了看病、教育、养老、住房等问题。但是，随着改革开放的深度发展，城乡之间的差距存在进一步拉大的趋势。我国农村地区的公共服务事项主要依赖于农民自身的公益金，服务制度的缺失使得农民的公共需求无法得到满足。因此，各级政府要明确自身工作职责，切实担负起公共服务供给主体的责任，积极作为，在工作中探求服务均等化的新机制。

结论

总之，现阶段我国城乡基本公共服务供给失衡，既有制度设计原因，也有现实经济发展的客观原因，我们必须统筹兼顾，采取各种措施和策略逐步实现均等化，减小和消除差距。作为服务供给主体，政府要从根源上转变服务理念，在实践中积极探索新的体制机制，充分发挥政府力量，动员社会资源，使得服务供给既能有序竞争，又能多元参与，不断扩大服务参与主体范围，提高工作效率，只有这样才能使推进城乡基本公共服务供给均等化收到成效。

参考文献：

1.王伟同.基本公共服务均等化的一般分析框架研究[J].东北财经大学学报，2011（5）

2.孙红玲，王柯敏.公共服务均等化与“标准人”财政分配模型[J].财政研究，2012（8）

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4.郭厚禄.我国基本公共服务均等化研究[D].中央党校博士学位论文，2009