非首都功能疏解的域内外视角分析

柴浩放

内容摘要：非首都功能疏解作为京津冀协同发展的核心战略，从北京域内和域外两种视角观察可以发现，其所起作用的方式和重要性均有差别。非首都功能疏解之于北京的意义是城市病治理和核心功能提升，它居于目前北京城市治理和发展的核心地位。视角切换到北京域外，非首都功能疏解是京津冀协同发展的促进因素，是强化三地联系的重要纽带，但作用的途径和效果具有不确定性。为此，三地一方面需要不断加深对疏解内在规律的认识，完善工作层面的体制机制以推进疏解工作的顺畅进行，同时还应针对单一疏解政策存在的产业一体化短板出台补充性政策。

关键词：非首都功能疏解 视角 规律 挑战

引言

非首都功能疏解被确定为京津冀协同发展的战略核心。但这二者是具有部分包含和相互交叉关系的具有演化历史的“新生”事物（京津冀三者间的互动与发展问题，其名称几经变化，在经过学术界多轮讨论以及当事各行政当局多年博弈后，最终以“京津冀协同发展”形式上升为国家战略。而关于疏解，为使过于集聚的人口和产业向中心城区外转移，北京市长期以来也进行着多途径的努力），再加上牵涉到三地四方的关系，使得这其中夹杂不同利益的属地视角呈现复杂的态势，需要加以分析和厘清。本文尝试从非首都功能疏解的北京域内角度和北京域外角度分析非首都功能疏解，进而发现问题并提出建议。

关于疏解，已有的研究集中于人口和产业两个领域。杨成凤（2016）等对国内外疏解的文献进行了梳理，认为基于功能疏解的研究还不多见，目前对城市功能疏解还没有明确的定义。基于非首都功能疏解的研究，则是伴随着京津冀协同发展战略出台，集中出现于2015年之后，涉及疏解的类型、策略、可行性等方面。赵弘等（2015）分析了四類可疏解的非首都功能，提出差异化疏解的思路。对于现有的疏解方案和疏解行为，有学者提出了改进的可能性，包括疏解范围的再界定、疏解后的产业如何发展等。张可云等（2016）通过对韩国首都的案例研究，分析了北京科技创新功能疏解的可能性。张杰等（2016）通过制造业的国际比较，认为制造业对城市经济增长和产业发展意义重大，北京工业应该疏解和转型升级并重，以构建高精尖的经济结构。张可云（2015）还对目前的单一疏解思路提出了质疑，认为在产业发展方面，如果只采取单一疏解北京产业的思路可能是无效的，故应将工作重点放在京津冀区域内部产业协同发展上。

非首都功能疏解的北京视角

对于北京的发展，过去更多的是将其放在全国和世界的角度去看待，作为国家首都，这本身并没有问题。但在中观和微观尺度，北京的改革和发展并不能脱离京津冀这一区域环境。在京津冀框架内，北京通过疏解部分功能，在优化和升级空间结构和产业结构的同时，解决北京面临的发展瓶颈并为解决城市病提供腾挪空间，以更好地聚焦首都职能建设。通过功能疏解，还可以激活并扩散北京的要素资源，促进区域趋同发展，这是京津冀协同发展的一条具有可操作性的建设路径。

（一）非首都功能疏解的中心地位和多重效应

2015年4月审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，对京津冀的总体发展格局进行了界定。京津冀明确了“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间骨架，推动有序疏解北京非首都功能。其中对北京的定位和要求是，在确保首都职能的基础上，进一步提质增效，集中力量发展“高精尖”产业，担负起未来京津冀世界级城市群中的“一核”重任。可以看出，京津冀协同发展的顶层设计是理性回应现实并尊重市场规律的。它认同北京的发展优势及其既成的基于自然或人为因素而形成的发展现状，将其放到京津冀协同发展的“一核”位置。但这“一核”仍必须通过城市产业、城市布局和功能的调整、更新和再造来实现，现有非首都功能疏解是前置性条件之一。在国家京津冀协同发展战略整体工作的近期任务分解中，北京的非首都功能疏解被列为首要任务。因此，在京津冀协同发展中，北京需要出台的举措最多，城市空间结构、城市产业结构、城市功能等有待调整的内容和幅度也最大。

从北京的工作层面来看，强化首都职能建设、非首都功能疏解、城市病治理、促进京津冀协同发展等几项任务都是既宏观又具体的。它们既属于城市和区域发展战略的范畴，又是细碎而具有挑战性的系统性工作。同时这几项工作还是相对独立而又相互联系的矛盾统一体，它们之间有着多重逻辑联系。非首都功能疏解是集手段与纽带于一身的矛盾主体。它既是北京更加聚焦首都功能、治理城市病的重要抓手，也是丰富北京与天津、河北之间各种联系的纽带之一。

（二）北京推进非首都功能疏解的进展

为促进非首都功能疏解和京津冀协同发展，北京做出了系统性的努力。《北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，到2020年，疏解非首都功能将取得明显成效。包括四环路以内区域性物流基地和专业市场调整退出，部分教育医疗等公共服务机构、行政企事业单位有序疏解迁出，全市常住人口总量控制在2300万人以内、城六区常住人口比2014年下降15%左右，“大城市病”等突出问题得到有效缓解。2014年是非首都功能疏解的元年，当年北京搭建了30个产业疏解合作平台，推进产业转移疏解项目53个。中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。2016年北京市在京津冀协同发展重点项目上共安排了8大类45项任务，这8大类项目总体上围绕非首都功能疏解、重点领域快速突破和增强京津冀协同发展内生动力三方面目标展开（钱宪文，2016）。可以看出，非首都功能疏解是一个以功能为抽象界定对象，以产业和公共服务等为具体疏解对象，北京域内疏解和域外疏解相结合，集产业、公共服务和人口为一体，通过产业、公共服务空间优化促进人口的疏解，达到空间、功能、人口在更大尺度上再平衡的过程。公共服务等的疏解主要在北京市域内进行，产业疏解的主要方向则是京外。

非首都功能疏解的域外审视

河北和天津各地作为非首都功能疏解的潜在承接地，对疏解的期望值普遍较高，但对承接疏解的具体内容持选择性态度，对优质资源各地间也存在竞争关系。较高的期望值表现在两个方面：一方面各地有着强烈的疏解承接意愿，期望借助疏解实现跨越式发展；另一方面，期望北京疏解释放的产业和公共服务资源是高端的。虽然各方在疏解的重要性上存在广泛共识，但仍然需要对非首都功能的域外疏解有冷静的思考。

（一）产业疏解与京津冀产业一体化之间并非线性关系

京津冀协同发展的三个重点领域是交通、环保和产业，且都已制订出台了相关的细则。交通一体化，因其涉及的是基础设施的增量且较少涉及利益分配问题，对于善长做“加法”的各地方政府而言，較易入手和协调。环保一体化虽然外部性强，点多面广、监管的执行难度和协调难度大，但在环境因素日益成为发展硬约束的大背景下，政府重视，社会关注，仍会得到持续推进。产业一体化则较难操作，虽然政府拥有不少手段对其进行干预，但产业一体化的发展方向和发展效果往往会脱离政府力量的塑造，二者并非单纯的（政策）投入和产出关系。

目前，京津冀之间产业合作仍以要素流动和产业转移为主。企业间水平联系不足，特别是基于创新的合作非常缺乏（石碧华，2015）。从三地间企业投资角度看，北京处于资本净流出，但由于自然人投资的资金流入更大，北京总体处于资本净流入。天津呈现出同样的规律（谢专等，2015）。非首都功能疏解具有一定的鲇鱼效应，尤其是产业的疏解必定会成为津冀产业一体化的影响因素，但这一因果链条的诸多方面仍有待深入探讨。

某些非首都必需的经济功能疏解出去之后，是否能自然而然地加强京津冀三地之间的横向经济联系，进而有助于一个新的、存在紧密经济联系的分工格局的形成，答案并非确定。一方面由于对于疏解规律的认识并不透彻，另一方面，对于疏解后能多大程度上改善京津冀三地间的横向经济联系，也同样需要后效的观察。从目前可以观察到的情况看，非首都功能疏解中，较早被疏解出去的是北京的批发类商贸业，这类产业的疏解在实现自身疏解的同时，会带动一部分与之相关联的北京的劳动密集型制造业（如服装加工业、石材加工业）的疏解转移。随着未来批发商贸业的逐步疏解，随之改变的是华北地区的物流格局，其对京津冀间的产业关联产生的实质性影响较小，疏解出去的商贸业对河北、天津的产业结构优化也贡献甚微。北京仍在对其产业结构进行持续升级，力求建立一个以“高精尖”为特征的引领创新的产业结构，如果周边地区不能抓住北京这次产业升级的机遇，通过协同创新同步进行产业整合和升级，京津冀间的产业势差将难以缩小。

（二）公共服务的跨行政区疏解的可行性待考

与产业的疏解不同，公共服务具有公共物品特性，在疏解中往往缺乏足够的市场化手段，依据行政命令而做出的疏解行为需要建立在审慎而科学的决策上。表面上看，北京集中了大量优质的教育、医疗等公共服务资源，但这类资源在北京域内的分布也极不均衡。北京市域内的公共服务差距并不亚于公共服务的跨行政区差距，这也是北京现有新城成长性不佳，难以形成对主城区反磁力作用的原因之一。因此公共服务部门的疏解应首先在北京域内展开。公共服务部门的跨行政区疏解难度大，其可行性和必要性需要仔细考量。以高等教育为例，异地和多地办学对高等教育的教学组织和教学成本控制都是很大挑战，贸然的疏解还易造成人才流失。对于具有悠久办学历史的教育机构而言，易址会人为割裂其已有的与其它机构间基于空间距离而存在的学术联系，是对教育和科学研究的一种隐性伤害。因此疏解这类机构时需尊重教育和科研规律。此外，北京公共服务资源隶属关系复杂，即使需疏解至京外，其操作也将超出北京市的行政能力。鉴于北京与周边地区巨大的公共服务能力势差，仍需要采取措施加以弥补。以医疗卫生领域为例，京津冀医疗一体化虽难破对口帮扶窠臼，但目前看它仍是操作难度最小，且具有现实意义的措施。

（三）交通一体化是促进疏解的有利因素

交通等基础设施的一体化是京津冀协同发展的黏合剂和先决条件。交通一体化一方面可以起到疏解部分交通职能的作用，另一方面也可以促进人口、产业和公共服务的疏解。京津冀首都圈交通存在的问题主要有：以单中心放射状发展模式为主，多中心网络化发展尚未形成；城际快速交通网相对薄弱，不能适应区域一体化的需要（徐瑛等，2015）。京津冀间可通过打通断头路，加密城市群间的多维路网系统，提高交通的通达性、便利性和通行效率，从而提升北京外围地区的吸引力，增强其承接非首都职能的能力。北京作为国际交往中心和政治中心，在强化洲际航空门户和维持全国立体交通中心的同时，适当降低其作为华北区域交通枢纽作用。通过互联互通和交通组织优化，将北京所承担的客、货运中转功能疏解至天津及河北，促进人流、物流、信息流、资金流向北京外围区域汇集，激发其经济活力。

非首都功能疏解过程面临的挑战

（一）不断深化对疏解内在规律认识的挑战

疏解是某些主体通过主动向外转移部分资源，寻求区域范围内资源配置再优化的过程。就产业的疏解而言，它是以符合市场规律的行政和经济杠杆手段对市场和资源流动的自发性进行反向干预的一种行为和过程，追求的是在更大程度上经济结构和效益的优化。疏解是复杂的互动过程，这其中既需要相关行政主体的顶层设计，也需要市场发挥主导作用，而在市场失灵的领域，需要在利益相关者多方参与的基础上，通过科学决策来实施。对于那些与市场对接较紧密，对价格信号和市场调控信号较为敏感的产业和行业，其疏解过程会相对较快。而对于公共服务及行政附属性机构的疏解，则需要一个科学决策和稳健的实施过程。

无论是理论层面还是操作层面，疏解都是新生事物，对疏解的方式方法、程序过程、内在规律等内容均缺乏深入系统的探讨和研判，应该警惕不科学的疏解造成未来众多历史遗留问题。这些问题有些是操作层面的不科学造成的，有些是对市场规律、疏解规律的认识不足造成的。目前对于疏解前和疏解中的工作，已开始形成工作方案和流程，但对于疏解后的问题，包括疏解遗留问题的管控和处理、承接地的后续服务工作等则刚刚起步。疏解出去的企业和产业，其后续生存能力如何？疏解出去的公共服务功能，是否能避免人才流失，维持原有的服务能力和水平？这些都需要持续观察和应对。

（二）从政治驱动向市场驱动的动力转换挑战

京津冀协同发展作为新晋国家战略，与以往的区域开发国家战略相比有一个重要的不同点，即除了强调区域的结构性整合之外，国家并未给予以往区域发展战略中居主导地位的倾斜性政策扶持。不仅如此，京津冀间的这种整合以政治为初始动力，实施初期具有压倒性的政策作用力，但存在“过速”、“过粗”的潜在风险，容易产生遗留问题。从政治驱动转换至以市场驱动区域整合，政府施政的方式、途径、侧重点需要在和市场互动的基础上有一个逐步演化和退出的过程。正如刘易斯所言：政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。对于非首都功能疏解，应该同时发挥政府和市场两种手段和积极性，同时也应避免政经错位和政经不分。

（三）产业域外疏解中过度竞争和承接能力不足并存的挑战

疏解过程中存在承接地过度竞争和承接力良莠不齐的问题。由于发展落差的存在，北京需疏解的某些产业及业态对首都周边地区仍具有一定吸引力。随着疏解工作的开展，津冀乃至京津冀域外都开始对北京疏解资源进行争夺，已出现过度和无序竞争的苗头。如对批发市场的疏解，河北和天津的多地都有意承接，这其中是否存在一定的盲目性值得注意。再如一些制造业的疏解过程中，受制于承接地的配套能力和相关生产性服务业发展滞后的影响，会制约疏解的意愿和疏解后企业的经营活动。在疏解的产业联系上，与天津相比，河北存在更多的短板。河北一些高科技产业在产业链条上与北京联系不紧密，承接北京外溢高科技产业需进一步优化投资环境，扩展产业链条。河北在接收疏解职能的短板还体现在其公共服务水平与京、津间有差距，环境质量尤其是空气质量欠佳，这都会弱化对部分非首都职能及高端人口的吸引力。

政策建议

（一）建设京津冀共同得益的协同共治体系

非首都功能的域外疏解需要京津冀三地密切合作。但长期以来三地间的关系是竞争大于合作，以往基于经济内在发展规律自发形成的区域合作尚不多见。因此，基于区域合作的共同得益，既是短期合作的基础，也是长期追求的目标。三地应积极寻求并不断放大利益共同点，在此基础之上建立起促进合作的协同共治体系。为此应尽快理顺各种牵涉三地合作的利益机制，如财税共享及分配机制、跨行政区生态补偿机制等，还应加快建设跨行政区、跨部门，多层级广泛参与的信息共享、交换和反馈网络。可以借鉴欧盟谈判机制的动作方式，构建常态化、多层次的区域利益平衡、诉求表达和对话谈判机制，增强区域合作的稳定性、紧密性和硬约束（傅志华等，2016）。

（二）优化疏解体制环境

针对疏解过程中主体多样、诉求复杂，单次疏解的交易费用高等问题，应建立起常态化、规范化、模式化的产业对接工作机制。在涉及政府层面的利益分享机制时，通过制订具有约束性的共识意见，减少对接中的重复性谈判内容，节省对接过程中政府间及企业间的交易成本。北京应细化产业域外疏解工作内容，通过提供优质公共服务，减少疏解引发的震荡，避免出现群体性事件。对于疏解承接地，可以通过多种方式改善和培育营商环境，提高疏解成活率。

（三）通过公共服务均等化催化人口和产业疏解

推动打破有碍于互联互通的行业垄断和跨区域性收费，降低企业经营和民众生活成本，增强其便利性，促进产业和人口向首都周边地区疏解。在公共服务领域，加强北京优质资源对河北地区的辐射提升作用。如将北京优质职业教育资源向河北天津倾斜，试点共建职教园区，提高其产业人才储备和本地化水平，减少对外部劳动力依赖。试点建立跨区域医疗机构，尝试通过跨区域的医疗服务集团，缩小区域医疗服务水平差距。逐渐探索三地社会保障系统对接，尽快给出三地公共服务资源（如就医）共享时标准差异的解决办法，逐渐缩小保障差距，最终实现京津冀社会保障一体化。

（四）探索户籍制度改革新路径

为促进区域间人才合理流动，利于疏解首都人口，建议针对特定人才群体，适度降低三地间户籍制度（转换）门槛。在制度成熟的初期，针对特定人才群体因产业发展和疏解需要在天津、河北工作的，在鼓励其落户当地的同时，可给予其北京（天津）工作居住证所享受待遇，减少因三地间公共服务等落差造成的人才流动阻滞。在实施人口积分落户制度后，可考虑三地积分按不同权重互认。

（五）促进京津冀协同创新体系建设

应该充分认识到非首都功能疏解作为促进京津冀协同发展，尤其是产业一体化手段的局限性和不确定性，在做好产业疏解的同时，及时依据存在的产业一体化短板出台对应性的政策，加强针对三地间的协同创新支持力度。

参考文献：

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