我国亟待建立健全耕地保护补偿机制

文/南宁市国土资源局 陈 宇广

西土地房地产评估有限责任公司 石宝江

广西壮族自治区国土资源厅 陈书荣

我国亟待建立健全耕地保护补偿机制

文/南宁市国土资源局 陈 宇广

西土地房地产评估有限责任公司 石宝江

广西壮族自治区国土资源厅 陈书荣

我国人多地少，耕地面积逐年减少，且质量亟待提高。与此同时，我国真实城市化水平约40%，低于世界平均水平50%，与发达国家70%~80%相差更远。随着工业化、城镇化向纵深发展，如何实现在保护耕地的基础上保障发展，是中国经济可持续发展需要解决的重大问题。在实行最严格的耕地保护制度的基础上，采取一些市场和经济手段保护耕地，建立健全耕地保护补偿机制就是一个很好的办法。

我国耕地保护补偿机制建设现状

我国耕地保护补偿机制仍处在探索阶段，国家没有专门法律规定耕地保护补偿，与耕地相关的《土地管理法》、《环境保护法》和《土地承包法》等也没有对耕地保护补偿作出规定，但一些省区对建立耕地保护补偿机制进行了探索。

2014年，广西修订了《自治区“小块并大块”耕地整治以奖代补专项资金管理暂行办法》，通过自治区留成的新增建设用地土地有偿使用费安排，专项用于“小块并大块”耕地整治工作实施奖补的专项资金。广西的做法得到国土资源部的肯定，国土资源部2014年已将耕地整治“广西模式”列为全国土地改革试点，并优先在西南八省区进行推广。

2016年8月，广西《关于印发广西壮族自治区被征地农民参加基本养老保险制度的指导意见的通知》，按土地面积、征地次数和人均水平征收社保资金，用于补贴被征地农民参加养老保险，取消人均耕地的计算方法。这样，一方面落实耕地的社保价值，另一方面鼓励农民少征耕地。进一步推进耕地保护补偿机制的建立和完善。

浙江2016年3月印发《关于全面建立耕地保护补偿机制的通知》，明确从2016年起，各市、县政府要按照“谁保护,谁受益”的要求，对耕地保护进行经济补偿。

2016年11月，江苏省出台《江苏省耕地保护补偿激励暂行办法》，全面实施耕地保护补偿激励。办法明确，省级每年将投入1亿元，对全省耕地保护工作成绩显著的2个设区市、10个县(市、区)、50乡(镇)人民政府以及部分村级集体，予以通报表扬或资金奖励。资金奖励主要用于乡(镇)和村级耕地保护，每个乡(镇)人民政府可获200万元奖励资金，并要用不低于50%的奖励资金奖励本辖区内耕地保护成绩突出的村级集体。办法要求，各设区市、县(市、区)要根据实际制定耕地保护补偿激励具体规定。

健全耕地保护补偿机制的必要性

1.我国耕地保护形势严峻，亟待推进耕地保护补偿机制

随着工业化、城镇化和农业现代化的同步快速发展，我国耕地保护形势严峻。一是经济发展对土地的需求持续增长，耕地减少的状况在继续；二是我国人口还处在平稳期，短期内不会下降，人多地少的状况难以根本扭转；三是耕地总体质量在下降，新补充耕地质量较差；四是土地利用方式和用地观念未根本转变，一些地方盲目扩大城市建设规模，占用大量耕地，而且违法用地行为时有发生，耕地保护的压力依然很大。 耕地保护严峻的形势亟待在严格的法律保护的基础上推进耕地保护补偿机制，促进全社会力量保护耕地。

2.耕地保护补偿机制是生态保护补偿机制的重要组成部分

2016年，国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》丰富了生态补偿制度，扩大了补偿范围，其中完善耕地保护补偿制度等国土资源生态补偿机制的建立，对健全生态补偿机制，加快推进生态文明建设具有重要价值和意义。

耕地资源除具有带来经济（产出）价值的生产性功能外，还具有社会保障价值和生态价值等非生产性功能。显然可见，耕地保护补偿机制是生态保护补偿机制的重要组成部分。

3.可持续发展的必然要求

可持续发展要求耕地不仅要满足当代人的需要，而且要不影响未来的利用。必须采取法律、行政、经济、技术等方面的综合措施来实现耕地的可持续利用。而耕地保护补偿机制是重要的行政和经济手段。建立健全耕地保护补偿机制，通过对土地资源收益的再分配，一方面激励人们耕地保护，推进耕地整治提升耕地质量，改善耕地环境；另一方面加大开发建设的成本，从而有效防止不计成本的发展造成土地资源的过度消耗以及对生态环境的破坏，削弱土地资源的支撑能力，从而可以促进土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

4.现状耕地非农化、非粮化和撂荒问题警示建立健全耕地保护补偿机制迫在眉睫

随着社会经济的快速发展，城乡发展的不平衡渐显突出，《土地管理法》的用途管制决定了农民只能通过发展农业种植获取收益，虽然国家的政策在不断的倾向农业，但还是不足以扭转农产品市场竞争力弱的局面。传统的作物种植投入多、周期长、产出低，种地不如租地打工，租地不如征地。这种状况极大的挫伤农民种粮的积极性，以致土地撂荒在一些地方有较大面积出现，其中不乏耕地。而租地种植粮食也不赚钱，流转的耕地非粮化、非农化问题突出。

1999年实施新修订《土地管理法》以来，强调和重视的是对耕地保护主体的“约束性”保护和“建设性”保护，对耕地保护“激励性”重视不够，导致耕地保护者得不到应有的经济补偿和激励。因此，建立健全耕地保护补偿机制迫在眉睫。

基本思路

建立健全耕地保护补偿机制的基本思路是，实行最严格耕地保护制度，坚持严管和补偿两条腿走路，调动全社会的积极性，建立和完善耕地保护多元保护机制，全方位落实保护耕地数量质量生态“三位一体”战略，推进耕地持续利用，实现农业生产持续发展。根据世界上一些国家的经验和我国一些省区的实践，建立和完善耕地保护多元保护机制通过三个方面推进：一是在制度相关法律政策的基础上建立并形成规范化、制度化的工作制度和补偿机制；二是充分利用市场力量；三更好发挥政府的主导作用。具体是第一方面主要是建立健全法律政策制度和工作机制；按照“谁保护、谁受益”的原则建立和完善永久基本农田和高标准基本农田补偿机制；建立和健全推进土地整治等各种耕地补偿机制；建立和健全耕地粮食补贴制度等。从土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、土地指标调剂收入等其他财政资金中统筹安排耕地保护补偿资金并形成机制；建立和完善耕地保护补偿基金制度等。另一方面，政府以行政、经济为主要手段，以保护和耕地持续利用为目的和目标，充分利用市场力量参与高标准基本农田建设、土地整治和现代农业建设，以及土地开发、低等级耕地改造和表土剥离利用等。