论当前我国工会维权的困境与对策

张 晶

（西南交通大学，四川 成都 610031）

论当前我国工会维权的困境与对策

张 晶

（西南交通大学，四川 成都 610031）

工会是为维护职工合法权益而存在的群众组织，是工人阶级利益的代表者和维护者。针对目前我国工会维权职能不能有效发挥的现状，选取有代表性的典型案件，从思想观念、功能定位、制度设计和法律保障四个方面深度透视我国工会维权的困境，并在此基础上，建议从科学定位工会角色、改革人事和经费制度、完善法律法规、建立维权联动机制等方面积极探索工会维权的新思路，旨在通过维权机制的创新构建和谐发展的劳动关系，开辟中国工会工作的新格局。

工会；维权；困境

一、研究缘起

从2009年9月至2014年7月，富士康科技集团（foxconn）分布全国的各大厂区内连续发生了16起员工跳楼自杀事件，共造成多起人员伤亡。坠楼者年龄最小的才18岁，最大的不过25岁。作为世界上最大的电子产品的代工工厂， 该公司2016年进出口总额占中国大陆进出口总额的3.6%，2016年跃居《财富》全球500强第25位，拥有120余万的员工[1]。对于被社会广泛关注的“多起跳楼”事件，有许多原因可以解读。有媒体曾将富士康比喻为一个自成体系的“独立王国”，无所不在的保密制度，苛刻严厉的惩戒机制让富士康成为与世隔绝的“孤岛”。[2]沉重的工作压力，周而复始的流水线生活和微薄的收入是这类企业员工的真实写照。因此，大多数公众将“多起跳楼事件”归因为“管理制度苛刻”和“工作压力太大”，或者归因于员工自身心理素质差，抗压能力弱。但笔者认为这些分析还没有看到问题的实质，早在2006年，深圳市总工会就以创新的思路向富士康派驻了分支机构，但在富士康厂区内接连发生的死亡事件中，没有看到富士康工会为维护工人权利挺身而出，没有听到富士康工会为维护工人权利呐喊呼号。2013年，由北京大学、武汉大学、香港理工大学等高校师生组成的“关注新生代农民工计划”课题组发布《富士康工会调研报告》，认为富士康的工会流于形式，在恶劣的劳动环境中，富士康工会没有有效发挥其维权职能。

因此，在现阶段如何真正建立起为工人说话、保障工人权益的工会，如何增加工会在工作时间、劳动强度、工资收入、劳动者生存状况方面的话语权，才是我们迫切需要解决的现实问题。正如中共中央政治局委员汪洋同志在听取关于“富士康多起跳楼事件”情况汇报时所言：“要在非公有制企业中完善工会组织，优化企业用工管理环境，建立和谐的劳动关系。企业和上级的工会组织应摆正位置，代表职工依法维权，真正成为工人利益诉求的‘代表者’和‘代言人’。”[3]

二、工会的内涵与职能

工会作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，是职工合法权益的代表者和维护者，设立目的在于协助劳方与资方谈判，争取劳动条件的维持或物质生活的改善。列宁曾经明确指出“劳资之间阶级利益的对立无疑是存在的，因此工会应义不容辞地维护无产阶级和劳动群众的阶级利益，使之不受雇用他们的人的侵犯。”[4]邓小平同志也指出，“工会的怎么样，影响着工人当家作主的权力行使的怎么样……工会要努力保障工人的福利，工会组织要督促和帮助企业行政和地方行政在可能的范围内，努力改善工人的工作条件、居住条件，使广大工人都感到工会确实是工人自己的组织，是工人信得过、能替工人说话和办事的组织。”[5]概言之，工会就是为了维权而存在的职工组织，应责无旁贷地承担与其相应的天然职责，发挥其工人阶级利益代表者和维护者的作用。

从我国工会的发展历程来看，1921年中国共产党成立之后，就开始积极推动全国各地建立工会，开展领导工人运动。在党的领导下，中国工会运动在艰难的环境中逐渐发展壮大，形成了具有中国特色的工会发展道路。据中华全国总工会2013年上半年的统计，目前全国基层工会组织已累计达到275.3万个；全国工会会员总数达到2.8亿人，占全中国务工人员总数的71.5%，与五年前相比，平均每年净增会员1448.5万人[6]。中华全国总工会毫无争议地成为世界上规模最大的工会组织，吸引力、凝聚力不断增强。

我国1995年实施的《劳动法》第七条规定：“劳动者有权依法参加和组织工会。工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动。”2001年修改的《工会法》第六条第一款规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工合法权益。”应当说上述法律规定将工会的维权职能在法律制度层面上给予了确认，为工会组织依法维护职工权益提供了强大的法律武器。但中国工会维权的道路可谓举步维艰，“富士康多起跳楼事件”正是在这样一个背景下出现的极端个案，那些年轻的生命以个人无奈之举，折射出工会维权过程中的重重困境。

三、当前我国工会维权的困境透视

“富士康多起跳楼事件”仅仅是工会维权过程中的一个案，但它所折射出的维权困境却极具代表性，可以说富士康工会发挥作用的“尴尬”困境只不过是中国工会整体无奈的一个缩影。

（一）思想观念困境：对工会维权的必要性认识不足

目前，所有有关工会的教材以及学术著作在论及工会时都不约而同地把工会的权利定位于代表权、维护权、参与权、监督权，其中维护权是最重要的一项权利。这一观念得到了党政方面的认可，获得了广大职工的认同，在理论界居于通说的地位，在工会内部也成为共识。[7]“富士康多起跳楼事件”发生后，如果各级工会依然把维护职工合法权益仅仅当作是一项权利而不是义务，在工人要求工会维护自己合法权益时，不敢站在劳动者的立场上说话和维护劳动者的合法权益，或者在工会遇到困难时放弃职工的权益，那么富士康的悲剧不久将会成为我们身边见怪不怪的常事。

此外，对于大多数职工而言，他们并不清楚工会的性质和作用，不知道需要工会来为自己维权，只知道工会是一个搞福利、开展文化和体育活动的行政部门。这一认识误区，使得许多职工不愿入会，不愿缴纳会费，对入会与否抱着无所谓的态度，而且即使发生了劳资纠纷，也不会主动向工会寻求帮助，而是直接向行政领导或政府反映。这种情况最终导致职工受害、工会维权无所作为的局面。

（二）功能定位困境：工会承担的角色过多

在计划经济体制下，虽然中国二十世纪七十年代中后期恢复和重建了工会组织，但是工会组织的作用并不明显，其工作任务和工作重心并不是维护职工利益，而是协助党委、政府和企业单位行政开展工作，工会一直担负着维护劳动者大众的利益和服务于经济建设，动员劳动者生产的双重角色，这使得工会成为服务于国家利益和社会稳定的一种工具[7]。并且计划经济体制下所形成的是劳资合一的行政化劳动关系，企业单位只是国家政权的附属，企业单位的所有者、管理者和职工在理论上不具有独特利益，因此工会组织无需代表职工与国家进行工资、劳动环境等方面的谈判。

在向市场经济转化的过程中，中国的劳动关系发生了深刻变化，行政化的劳动关系逐步被劳资分离的契约化劳动关系所替代，工人开始直接面对资本方，企业的所有者、管理者和工人的利益不再具有“根本一致性”，从而导致劳动争议和突发事件的时常出现。工会在企业内实际扮演了三重角色：一是职工利益的代表者和维护者，二是职工群众与企业单位的调解人，三是企业行政的维护者和支持者[8]。我们知道，国家设立工会的目的本是为了维护处于弱者地位的劳动者，如果仍然需要由工会来维护国家和企业单位的利益，这只会导致强者更强，弱者更弱，背离了设立工会的初衷。此外，当工会承担了许多本应由政府承担的任务，就会导致工会只专注行政活动、服务于行政命令，忽略自身代表和维护职工合法权益的基本职责。

（三）制度设计困境：工会缺乏独立性

现阶段，我国工会在成立组建、经费来源、人事制度等方面缺乏独立性，在一定程度上依附于企业和行政部门，影响了其维权职能的履行。

第一，从我国工会的成立组建来看。尽管《工会法》规定工会是“职工自愿结合”的群众组织，但目前新建的工会都不是工人自发组建的，而是国家自上而下追逐级审批推行的。具体而言，我国是按照行政区划，在省、自治区、直辖市以及自治州、市县建立地方总工会，地方总工会是当地地方工会组织和产业工会地方组织的领导机关，中华全国总工会又是国内所有工会组织的中央领导机关。这种工会组织的设置与行政机构的设置基本相同的模式，导致在人们观念中更多地把工会组织当作是党或政府的一个部门，甚至是一个职能部门。并且这种工会组建的国家垄断、自上而下的强制推行、而非自下而上的自愿认同，也使得目前工会难以表达职工群众的意愿和代表工人阶级的利益[9]。

第二，从我国工会的经费来源来看。工会经费作为推动工会事务与执行计划不可缺少的原动力，我国《工会法》第四十二条规定了工会经费主要来源于以下几个方面：工会会员缴纳的会费；建立工会组织的全民所有制和集体所有制企业事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；工会所属的企业、事业单位上缴的收入；人民政府的补助等。而在实际中，企业事业单位拨缴的经费、上缴的收入是工会经费的最主要来源，这就使得工会在经济上严重依附于企事业单位，当职工权益受到损害时，工会难以站在公正的立场上维护职工的合法权益。

第三，从我国工会人事制度来看。为了避免企业控制工会，使工会选举能够充分体现选举人的意愿，我国《工会法》在选举提名上规定，企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选。从法律规定来看，条文限制了“企业主要负责人的近亲属”，却没有限制“企业主要负责人”。在实践中基层工会主席一般是由企业最高领导者或上级党委提名推荐，经与上级工会协商再履行民主选举过程。往往出现厂长直接兼任工会主席或者由副厂长等高级管理人员兼任工会主席，并且工会主席享受企业同级党政副职待遇，这就造成工会主席在工作中只注重对上负责，忽视对下负责，在面对既能代表行政又能代表党委的企业领导时，难以维护职工的合法权益。

（四）法律保障困境：《工会法》存在立法缺陷

笔者认为工会的失语除了工会组织自身的原因外，现行《工会法》以及相关法律法规的不完善是导致工会没有发挥维权功能的另一重要原因。具体表现在以下三方面：

第一，2001年修订后的《工会法》虽较原来补充了法律责任一章，但对于违反工会法法律责任的规定并不完善，工会法中的大部分规范其实并没有制裁部分。例如，《工会法》第五十三条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府责令改正，依法处理：（一）妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的；（二）非法撤销、合并工会组织的；（三）妨碍工会参加职工因工伤亡事故以及其他侵犯职工合法权益问题的调查处理的；（四）无正当理由拒绝进行平等协商的。”根据这条规定，所谓的制裁仅仅是由县级以上人民政府责令改正，依法处理。这样的约束根本不足以威慑企事业用人单位，对工会履行维权职能产生了不利影响。

此外，《工会法》也没有规定工会组织不履行职责应当承担什么样的法律责任。在“富士康多起跳楼事件”中，虽然富士康企业的加班时长和工资方案不是(也不可能是)由工会做出的，但作为职工利益代表者和维护者的富士康工会未能尽到应尽的维权责任则是不争的事实。从法律上看，对工会的行政不作为缺少必要的监督和责任承担机制，将会导致企业员工难以真正得到工会的保护。

第二，《工会法》只是在立法上确定了追究违反工会法法律责任的大致框架，但缺少追究法律责任程序方面的规定，导致法律可操作性不强。例如，《工会法》第二十五条规定：“工会有权对企业、事业单位侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。”然而，工会在什么情况下启动调查程序？有关单位是指哪些？协助的具体方式是什么？这些在法律上都没有规定。程序性规定的缺乏势必影响到实践中的操作，法律责任不能落实，从而影响到工会法的实施[10]。

第三，《工会法》的刚性不足，强制力不够。从法律规定看，虽然《工会法》明文规定了工会享有的诸多权利，但这些权利条款大多表述为“可以要求……”、“有权要求……”、“有权提出意见”等，这类倡导建议性的表述，被很多人认为《工会法》是执行不执行都可以的法律，直接造成了工会维权的弱势性。

四、破除工会维权困境的对策建议

研究中国工会问题的众多专家学者一致认为，中国工会目前突出的问题不是追求“大”与“全”，而是如何让已经成立起来的工会真正发挥维护工人阶级合法权益的作用。解决这一难题，笔者建议应从以下几个方面着手：

（一）科学定位工会角色，强调工会维权职能

根据《中国工会章程》对工会组织的性质和定位，工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，是会员和职工利益的代表。这意味着，工会组织既不是国家机关，也不同于执政党，工会在性质上属于社会团体组织，依法享有社团组织所享有的所有宪法权利和法律权利，同时履行社团组织所必须履行的所有宪法义务和法律义务[11]。笔者认为，当前我国工会应尽量淡化政治团体的色彩，突出职业团体的特征。强调其作为集体劳动关系主体的身份，落实其协调劳动关系、维护劳动者权益的职能。

维护职工合法权益是工会最基本的职能，是工会组织存在和发展的本质特征。工会维权首先要求工会组织充分认识到自己的维权责任，把维权作为工会生存的基础，增强维权意识，认识到工会从活动型、福利型工会向服务型、维权型工会转型的必要性、紧迫性[12]。第二，在“组织起来、切实维权”的工会工作方针指导下，各级工会组织要大胆探索，尽量创新，尽最大限度地把职工群众吸收到工会组织中来，扩大维权工作的覆盖面，尤其需要关注外派和在外劳务人员合法权益保护。第三，明确工会在劳资双方集体谈判中的代表性，强化工会的集体谈判功能。就富士康公司而言，其作为劳动密集型企业，如果工会以集体而非个人的形式同企业谈判，为职工争取尽可能多的利益，并将谈判的结果用集体合同的形式固定下来，同时加强监督，保证集体合同履行，劳动者在劳资关系中的地位将有望获得明显改善。第四，针对富士康等非公有制企业工会过度依附企业、不敢和不善于维权的问题，积极探索适合非公有制企业的工会组建方式和维权工作机制，让非公有制企业工会不再流于形式。

（二）改革工会人事和经费制度，确保工会维权的独立性

1.施行基层工会主席直选制度，保障工会的行政独立

直选是民主选举的一种形式，逐步扩大直选的范围被认为是民主选举的方向。目前，工会委员会的领导人，特别是工会委员会的主席、副主席，在“有条件的基层”，可以直接选举产生也可以间接选举产生。国内研究工会理论的众多研究者认为，直接选举工会主席，比直接推选代表再由代表推选工会主席，更能受到选举者的赞同和参与。因为，直接选举工会主席对与自己相关的利益、与自己所处的环境的秩序等有更多的直接性[12]。只有真正是工会会员直选出的工会主席，才能充分体现职工群众自身愿望，才能代表和维护职工群众的利益。在这里特别应注意的是，基层工会主席的直选要民主化、公开化，并接受上级工会领导和本工会会员监督，在程序公正中产生出公正的结果，充分体现选举人的意志。

2.施行工会经费由会员直接交纳制度，保障工会的经济独立

在现代民主国家，工会皆具有法人地位，不依附于任何政党，并取得与用人单位平等协商的权利。为保证工会能在政治上保持独立并在谈判桌上与资方分庭抗礼，西方发达国家一般都规定，禁止工会接受用人单位的任何经费或补助。但只有我国在《工会法》中规定用人单位要按职工工资总额的2%拨缴工会经费，这一由行政拨缴的经费作为我国工会经费最主要来源，约占工会全部经费收入的70%，这在世界各国堪称是独一无二，没有先例的[14]。当前，为保障工会经济上的独立性，必须要改革现行工会经费来源渠道及工会工作人员工资支付方式。具体而言，我们可以将2%的工会经费发给工人，再由工人向工会交纳，工会工作人员的工资也从工会成员交纳的经费中支付，此时是工人出钱维持工会运转，工人理所当然地成为工会的主人。

（三）完善法律法规，确立工会代表诉讼制度

类似“富士康跳楼事件”这样的极端维权案件，清晰地暴露出《工会法》立法本身存在着不少弊端，有些规定已不适应新形势下工会工作和维护职工合法权益的需要。因此，修改完善《工会法》等法律法规势在必行。第一，在修改《工会法》的过程中应加大对违反工会法的处罚力度，用严厉的制裁措施来威慑违反工会法律法规的用人单位。第二，针对我国《工会法》缺少程序性规定，操作性不强的弱点，修订后的《工会法》应对程序性规则做出明确、具体的规定，并制订有关的实施细则，从而使工会的维权工作有法可依，保证工会更好地履行维权职能。第三，《工会法》还应明确规定工会会员的权利义务，以及工会不履行维权职责应当承担什么样的法律责任。根据法人独立人格理论，具有法人资格的工会组织独立承担责任不存在问题，但需要明确的是哪一级工会组织以哪部分财产承担什么范围之内的责任，以此督促工会切实履行维权职责。

除完善法律法规外，我们还有必要确立工会代表诉讼制度。所谓工会代表诉讼制度是指在发生劳资纠纷时，工会可以在授权或不经授权的情况下，直接向法院提请诉讼，以改变劳动者与用工企业博弈的弱势地位。这一制度不仅能够维护劳动者的合法权益，还可以为劳动者节约诉讼成本。

（四）借助社会力量，建立维权联动机制

在新形势下，工会维权必须加强与党政职能部门沟通，努力形成各方齐心协力齐抓共管的社会化维权格局。具体可以由各地总工会出面，联络劳动、工商、法院、公安等有关部门，银行、新闻、律师协会等有关单位，乡镇、街道、部分企业等有关方面，横向联手、上下互动，制度运行，形成立体联动维权机制[15]。这一具有社会化性质的维权机制能够使工会充分整合和利用各种社会资源，借助社会各方面的参与，让不同利益群体的诉求享有畅通的表达途径，不仅能够保障劳动者的合法权益，也能优化发展环境，促进社会和谐稳定。目前维权联动机制已经在全国各地形成了各具特色的“成都模式”、“昆山模式”、“义乌模式”、“大连模式”等，在复杂棘手的劳资矛盾冲突中，上述地区的有关部门认真面对，相互配合，共同研究对策，使劳资矛盾得到妥善解决。笔者认为这些维权模式为职工维权提供了全面可靠的制度保障，显示了工会在劳动维权过程中的切实有效性，值得在全国范围内推广。

[1]富士康网站集团简介[EB/OL].http://www.foxconn.com.cn/GroupProfile.html．

[2]道客巴巴.东方早报：富士康深圳工厂全调查[EB/OL].http://www.doc88.com/P-231400822748.html.

[3]吴涛．广东省委书记汪洋再赴深圳听取富士康事件情况汇报[EB/OL]．新 华 网.http://news.163.com/10/0531/09/680JMGH0000146BC.html．2010-05-30.

[4]列宁．列宁全集(第42卷)[M]．北京：人民出版社,1987.367．

[5]中华全国总工会,中共中央文献研究室2010-05-30.毛泽东邓小平江泽民论工人阶级和工会工作[M]．北京：中央文献出版社,2002.125-126．

[6]新华网．我国基层工会已超过275万个[EB/OL].http://new.163.com/13/1021/17/9BNRA51300014JB5.html.2013-10-21

[7]孙德强.中国现代工会法律制度构建[M]．北京：中国法制出版社,2007.234．

[8]许晓军．中国工会的社会责任[M]．北京：中国社会科学出版社,2006：176．

[9]韩恒.关注工会系统的自主利益──对基层企业工会的调查与思考[EB/OL].http://www.docin.com/p-55108940.html.2010-05-17

[10]姜颖．工会法法律责任的确立和完善[J]．工会理论与实践，2002（2）：31．

[11]乔晓阳,张世诚．中华人民共和国工会法释解[C]．北京：研究出版社,2001.29．

[12]李会欣．由高校劳动关系的新变化看工会维权机制创新[J].中南大学学报(社会科学版),2008（5）：657．

[13]冯同庆．中国工人的命运[M]．北京：中国社会科学出版社,2009：53．

[14]史探径．中国工会的历史、现状及有关问题探讨[J]．环球法律评论，2002(夏季号)：170．

[15]田芝健,韦刚.政治文明视野下的工会维权[M].北京：人民出版社,2007.185．

The Predicament and Solution for Right-Safeguarding of Chinese Labor Union

ZHANG Jing
(Southwest Jiaotong University,Chengdu, Sichuan,610031)

Labor union is a people organization that aims at safeguarding the rights and benefits of employees and acts as a representative of the working class. Since Chinese labor unions cannot give full play of the safeguarding function currently, this paper, select representative typical cases, aims at analyzing the safeguarding predicament of Chinese labor union in terms of the idea and principle, function and orientation, and system design. This paper also suggests that Chinese labor unions should find new guiding principles for right-safeguarding by redefining the role of Chinese labor union scientifically, reforming labor and fund systems, perfecting laws and regulations, and setting up the mechanism. In this way, the right-safeguarding mechanism will create a harmonious development of labor relations and lead Chinese labor union to a new stage.

labor union; right-safeguarding; predicament

D922.182.1

A

2095-1140(2017)04-0042-06

2017-06-11

2014年四川省教育厅社科规划和委托项目资助“城乡一体化框架下的农民社会保障权研究”（ 14SB0582）

张 晶（1981- ），女，四川成都人，西南交通大学公共管理与政法学院讲师，法学博士，主要从事宪法与行政法学研究。

（责任编辑：天下溪）