结构与功能：英国治安法官制度的宏观考察

张 涛

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

结构与功能：英国治安法官制度的宏观考察

张 涛

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

英国治安法官制度经过长时期的发展与演变，在英国司法制度中具有十分重要的地位。治安法官的资格、选任、培训、职能、退场已经形成了一套完整的制度体系。我国的人民陪审员制度与英国的治安法官制度同属于公民参与司法活动的方式，二者存在诸多相似之处。我国可以借鉴英国的经验，从多元化的人员构成、完善的“培训——评估”机制、严格的参审责任三个方面进行改革，完善我国的人民陪审员制度。

人民陪审员制度；英国治安法官制度；司法改革；司法制度

一、前言

英格兰和威尔士(England and Wales)的司法制度①大不列颠及北爱尔兰联合王国(The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland)由英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个附属国家组成。由于英格兰和威尔士主要宪法性继承了前英格兰王国，同时二者实行单一的司法制度，同属于一个司法管辖区。因此，通常将英格兰和威尔士法称为“英国法”(English law)。本文研究的相关问题，主要集中在英格兰和威尔士，虽然不包括苏格兰、北爱尔兰，但是由于英格兰本身地位的重要性，本文以“英国”一词代替“英格兰与威尔士”。，在法院作出司法裁决的过程中，有着从当地社区中选任不具有任何法律职业资格陪审员(lay people)的悠久历史。这些人通常被称为治安法官(Justices of the Peace，JP)抑或地方法官(Magistrates)。这些治安法官通常被称为“业余治安法官(lay magistrates)”，以区别于职业法官[1]。除了由英国司法部规定的误工费、交通费、伙食费等补贴以外，治安法官是不领取薪酬的。治安法官在英国的司法制度中影响深远，举足轻重。英国学者认为，如果仅有职业法官来支撑英国的审判制度，这种制度肯定会陷入瘫痪状态，因为案件众多而法官太少——职业法官总数不到500人。这一制度之所以运转良好，原因在于它得到了25 000余名治安法官的支持[2]。正因为如此，2013年8月，英国司法部启动了“治安法官角色改革(Reforming the Role of Magistrates)”，提出了促进治安法官进一步参与司法审判的建议[3]。

从制度设计的功能来看，研究英国的治安法官制度有以下几点助益：第一，当前我国正在进行人民陪审员制度改革试点②党的十八届四中全会《决定》提出完善人民陪审员制度，为人民陪审员制度改革明确了方向和目标。2015年4月1日《人民陪审员制度改革试点方案》通过，2015年5月21日，《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》颁发，为改革进一步确定了基本内容和法律依据。，治安法官制度可谓是平民参与审理的最好典范，具有很大的借鉴价值。第二，有关案件的分流，一般审理程序与简易程序案件所占比例的研究国内尚不多见，治安法官制度或许可以为完善简易程序提供借鉴。第三，我国当前正在进行法官遴选制度改革，英国治安法官的选任，对我国法官选任制度也有参考的意义。在论述英国治安法官制度之前，有必要对英国的法院制度作以简单介绍。

二、英国的法院架构

英国存在三个不同的法院系统，一个属于英格兰和威尔士，一个属于苏格兰，还有一个属于北爱尔兰，只有英国最高法院才是全国统一的最高司法机关[4]85。在现代英国的司法制度中，存在着大量审级不同、管辖权各异的法院。从管辖权的角度来划分，英国法院可以分为普通管辖权法院(Court of general jurisdiction)和特殊管辖权法院(Court of special jurisdiction)两个体系[5]。

(一)普通管辖权法院

普通管辖权法院根据管辖权是否受到限制为标准，分为高级法院(Senior Courts)和初级法院(Subordinate Courts)。高级法院包括最高法院、上诉法院(Court of Appeal)、高等法院(High Court)、刑事法院(Crown Court)等，其管辖权不受诉讼标的大小及地域限制。与初级法院相比，高级法院处理那些更为重要、更为复杂的案件。初级法院主要包括治安法院(Magistrates Courts)、家事诉讼法院(Family Proceedings Courts)、郡法院(County Courts)，它们的管辖权受到限制，并且接受高级法院的监督。

(二)特殊管辖权法院

此外，还有一些特殊的法院，不过它们通常被称为“法庭”(tribunals)而不是法院。主要包括受理来自各种工业和劳动纠纷法庭的劳工上诉法庭(Employment Appeal Tribunal)、受理英联邦国家最高法院上诉案件的枢密院司法委员会(Judicial Committee of the Privy Council)、调查暴力或非自然死亡的死因裁判法庭(Coroners' courts)以及受理军事领域的军事法庭(Military courts)。

三、治安法官之结构与功能

治安法官制度是英国最古老的司法制度，自《1361年治安法官法》(Justices of the Peace Act 1361)实施以后，社区就获得了治安法官的选任权[6]。治安法官制度最典型的特征就是治安法官主要由非法律人所担任且为兼职。本文将对治安法官的资格、选任、培训、职能及退场机制进行分别论述。

(一)治安法官之资格、选任与培训

1.治安法官之资格

治安法官必须是在18岁到65岁之间的公民中选任，法定退休年龄为70岁。2004年，治安法官选任的最低年龄由27岁变为18岁，但是选任30岁以下的治安法官仍然是十分罕见的。2010年，英格兰和威尔士30 000余名治安法官中只有145名治安法官年龄在30岁以下。在很长一段时间，英国对于治安法官的资格并没有明确的法定要求[7]。直到1998年，司法大臣(Lord Chancellor)对治安法官的资格提出了以下6项核心条件：

(1)有良好的品质(Good character)。治安法官为人必须要正直，要尊重和信任其他人，并且能够保守秘密。

(2)具备良好的理解和沟通能力(Understanding and communication)。治安法官必须能够理解文件，合理地识别和理解相关的事实，并遵循证据，总结焦点。

(3)具有社会意识(Social awareness)。治安法官要信仰并且接受法治，同时必须了解他们当地的社区，能够理解犯罪产生的原因及所带来的后果。

(4)成熟和良好的性格(Maturity and sound temperament)。治安法官必须有能力与他人联系和工作，必须顾及他人的意见，并愿意考虑建议。

(5)合理的判断能力(Sound judgement)。治安法官必须具有一定逻辑思维能力，能够权衡争议焦点，做出一个平衡的决定。他们必须是客观的，并有能力识别和摒弃他们的偏见。

(6)诚实可靠(Commitment and reliability)。治安法官必须全心全意为社区服务，并且绝对可靠[8]。

2.治安法官之选任

英国每年会选任1 500余名治安法官，地方咨询委员会(Local advisory committees)负责选任治安法官的合适候选人，最后首席大法官(Lord Chief Justice)进行任命。地方咨询委员会由12名治安法官和非治安法官成员组成。在过去一段时间，地方咨询委员会成员的信息是保密的，自从1993年改革以后，所有地方咨询委员会成员的名单必须进行公示。地方咨询委员会在选任治安法官候选人时，必须考虑治安法官的构成，尤其需要注意性别、种族、地理分布、职业分布、年龄和社会背景的平衡。任何人只要符合基本要求，都可以申请作为治安法官的候选人。事实上，许多地方咨询委员会都会为选任治安法官候选人刊登广告，借此来吸引各种各样的人。广告通常被刊登在当地的报纸、新闻或杂志上，甚至是公共汽车上[9]。

3.治安法官之培训

英国专门制定了治安法官培训计划。英国《2003法院法》(Courts Act 2003)明确规定对治安法官提供培训是国家的一项法定职责。英国司法研究会治安法官委员会(The Magistrates' Committee of the Judicial Studies Board)负责监督和管理治安法官的培训。1998年治安法官培训计划(Magistrates New Training Initiative，MNTL1)只要求治安法官参加一定数量的小时培训，但是没有对培训的有效性以及治安法官的能力进行评估，因此备受批评。2004年，治安法官培训计划进行了改革，对治安法官的培训分为两个阶段：一是在治安法官被任命之后参与第一次庭审之前；二是在治安法官被任命的12个月之内进行。

前一阶段的培训主要包括以下内容：

(1)阅读和远程学习练习治安法官的角色及职责。

(2)治安法官出庭参加庭审前的核心训练，通常是相当于三天(18个小时)的强化培训。

(3)至少旁听三个不同法院的审判。

(4)参观监狱、少年犯管理机关以及缓刑监督机构。

第二阶段的培训计划框架包括四个方面的内容。前面三部分是所有的治安法官都要参加的，第四部分只针对治安法官主席。具体内容为：

(1)自我管理能力。主要针对在庭审前、庭审中、庭审后一些基本的行为规范。

(2)团队合作能力。主要针对在治安法官集体作出司法决策过程中的行为规范。

(3)作出司法决策能力。主要针对司法决策过程的公正性与结构性。

(4)管理司法判决能力。主要针对治安法官主席在管理法院、与法庭书记官(legal adviser)沟通时的能力①法庭书记官(他必须是出庭律师或事务律师)是治安法院举足轻重的人物。他是法庭的主管，负责法庭的日常运转。同时，他又是治安法官的顾问、良师和指导者，负责治安法官在职责履行方面的培训工作。，以确保作出公正的判决[10]。

英国还专门建立了治安法官导师制度(Mentors)，所有的新任治安法官都会有个人发展日志和导师。新任治安法官的导师是由经过特别培训后的、经验丰富的治安法官担任。导师们将会为新任治安法官提供建议和指引，尤其是治安法官最初上任的几个月里。在治安法官工作的第一年里，导师会参加新任治安法官的六次正式庭审，每次庭审结束以后，治安法官都可以就当天的审判活动与导师展开讨论，寻求建议。新任治安法官需要根据培训计划的框架，反思自己是否能够娴熟运用培训的技能，从而来决定自己是否需要参加进一步的培训。

英国也建立了治安法官评估制度(Appraisal)。所有的治安法官在其任期中每三年就需要接受一次常规评估。新任治安法官在被任命一年以后，会被评估。评估的方式主要是由一位经验丰富的治安法官在新任治安法官的正常庭审中去考察治安法官的表现。评估者会依据治安法官培训框架的内容，以及治安法官的表现来进行综合考量，判定治安法官是否需要进一步培训。如果经过培训后，治安法官依然达不到要求，那么评估结果将会移交给地方咨询委员会，由委员会向司法大臣提出责令治安法官退场的建议。

(二)治安法官之职能与退场

1.治安法官之职能

治安法官主要是负责处理刑事案件，所有刑事案件都是从治安法院进入审判程序的，并且97%的案件由治安法院处理结案。同时治安法院他们也有民事管辖权，治安法官可以选择专注于家事纠纷审判，他们处理的民事案件包括发行认股权证的公用事业公司(天然气、水和电)纠纷，税收支付执行纠纷等案件。一名治安法官是不能进行独立听审的，即便是他有一定的管辖权。治安法院通常是由三名治安法官进行案件审理，再加上一名能够为治安法官在法律与程序方面提供建议的法庭书记官。治安法官也参与少年法庭和家事法庭的审理。对于年龄在10岁至17岁之间的青少年罪犯，他们的审判法庭和审理程序是不同于成人法庭的，少年法庭的组成人员必须包含一名女性和一名男性。参与少年法庭审理的治安法官都是经过特殊培训的，并且由导师评估考核通过[11]。治安法官同时也可以参加刑事法院(Crown Court)的审理，主要是听审不服治安法院判决的刑事上诉案件，但是治安法官不能听审由自己在治安法院参与听审的刑事案件[12]。

2.治安法官之退场

治安法官的法定退休年龄是70岁，当一个治安法官达到法定退休年龄时，他的名字就会被列入补充名单(Supplemental List)里。虽然治安法官退休以后不再听审案件，但是他们还可以履行一定的行政职责，一些行政文件的批准需要由治安法官签署。除了法定退休以外，根据英国《2003年法院法》和《2005年宪政改革法》(The Constitutional Reform Act 2005)的规定，在以下几种情况下，是可以由首席大法官责令治安法官退场的(Removal)：

(1)被发现无行为能力或者品行不端的。

(2)经过进一步培训后依然达不到基本要求的。

(3)拒绝或怠于履行司法职能的①Constitutional Reform Act 2005。。

四、英国治安法官制度之中国启示

治安法官制度为民众参与司法审判提供了途径，促进了司法的平民化、大众化，进而促进了司法的民主化[13]。我国的人民陪审员制度与英国的治安法官制度同属于公民参与司法活动的方式，二者存在诸多相似之处[14]。2015年4月24日，我国最高人民法院、司法部共同发布了《人民陪审员制度改革试点方案》。该方案提出了人民陪审员制度改革的基本原则、改革目标、主要内容、方案实施和组织保障。2015年5月20日，最高人民法院、司法部又印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，该办法对前述方案进行了细化。笔者仔细研读后发现，该办法对于人民陪审员的构成、培训、考核等方面依然没有很详细的规定，而这正是1998年英国治安法官培训方案遭遇批判的地方。鉴于此，笔者认为改革后的英国治安法官制度有以下几点可为我国人民陪审员制度改革提供参考：

(一)多元化的人员构成

英国的治安法官群体曾被描述为“中产阶级、中年人、中间派”的形象。2000年一份有关英国治安法官的调查报告显示，治安法官绝大多数具有专业和管理岗位背景，其中有40%的人是从全职工作中退休的人。绝大多数治安法官主要集中在45岁到65岁这一年龄段，低于30岁的只是极个别的情况。治安法官背景的单一性，让该制度备受批评，为此，英国治安法官制度进行了改革。治安法官培训计划规定治安法官的选拔必须反映其所在社区的多样性，治安法官的来源也应该拥有广泛的背景和职业，他们可以是科学家，也可以是家庭保姆；可以是巴士司机，也可以是教师；可以是水管工，也可以是家庭主妇。这些人有不同的信仰，来自不同的阶层，有不同的种族背景，甚至有些人还有残疾，但是无一例外的是，他们所有的人都在为他们的社区服务，以确保社会的和谐发展，以确保每一个人都能够得到公平对待。因此，治安法官的选任也应该平等的对待每一个群体，只有人员构成的多元化，才能最大限度保证人为偏见因素对案件的影响。在我国有关人民陪审员制度的改革中，对于人民陪审员的选拔条件与范围，从方案的规定与实践操作来看，依然比较单一。我们应该在保证人民陪审员符合基本要求的情况下，努力促成其人员构成的多元化，才能有效地应对多元化的社群纠纷。

(二)完善的“培训—评估”机制

从前文可知，英国对于治安法官的培训进行了非常详细的规定。前期的庭前培训与后期的常规培训共同构成了英国治安法官制度的培训制度。前期庭前培训，能够让治安法官明白最基本的法庭程序和法官行为规范。有针对性的个人管理培训、团队合作培训，可以让审判机制得到更好地运作。安排专门的导师负责对治安法官的建议和指引，能够保证治安法官有效的行使权力，做出有效的司法决策。后期的常规培训，能够有效解决治安法官在工作中遇到的新问题，针对不同案件的专门业务培训，有利于治安法官参与专门案件的处理。但是单纯要求一定小时数的培训并不是真正的目的，也不是整个制度得以有效运作的最终保障，培训是否具有效率？治安法官的表现是否符合要求？这些问题还有赖于完善的评估制度。英国治安法官的评估制度包括新任治安法官一年期的综合评估和所有治安法官三年期的常规评估，能够实时了解治安法官的工作能力和水平，确保治安法官的表现符合培训计划的要求。《人民陪审员制度改革试点方案》提出需要对人民陪审员进行培训与考核，但是却没有提出具体的培训与考核制度，我们应该借鉴英国的经验，建立人民陪审员的培训计划，同时制定有效的评估指标体系。

(三)严格的参审责任

英国治安法官在整个治安法院的庭审中，扮演着十分重要的角色，原因也在于法律规定了相当严格的职业责任。在治安法院，案件通常由三名治安法官一起进行庭审，司法决策的过程则由三名治安法官与法庭书记官一起进行。由于治安法官不同于刑事法院陪审团，同时也是基于应该保障公民得到公正审判的权利，治安法官在给出裁决时，英国参照《欧洲人权公约》的做法，要求治安法官需要给出其裁决的理由。这就对治安法官的业务能力提出了很高的要求，同时这个目的实现，也得益于前文所述的“培训-评估”制度的有效运作。我国人民陪审员制度不同于陪审团制度，长期以来我国人民陪审员饱受“陪而不审”的批评[15]。在司法改革背景下，《人民陪审员制度改革试点方案》提出要扩大陪审员的参审范围，但对于人民陪审员的参审责任鲜有提及。人民陪审员参与案件的审理，也是在行使案件裁判权，基于对公民合法权益的保障，其应该参与司法判决的决策过程，同时也应该为自己的裁决观点给出理由。

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[责任编辑:曲占峰]

2016-11-25

张涛(1991-)，男(土家族)，贵州铜仁人，2014级宪法学与行政法学硕士研究生。

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