基于法治思维的海洋基础数据共享管理思考

2017-03-08薛惠芬

海洋信息技术与应用 2017年1期

关键词：数据管理海洋基础

薛惠芬

（国家海洋信息中心天津市300171）

基于法治思维的海洋基础数据共享管理思考

薛惠芬

（国家海洋信息中心天津市300171）

海洋基础数据作为核心的海洋信息资源，其共享机制的建立和运行长期以来是海洋工作中热切关注的问题，也是海洋信息资源管理中亟待解决的问题。现有海洋基础数据的分散管理、利益冲突、能力素养和机制制度等都是影响海洋基础数据共享的外在因素，其中机制制度不完善是其根本原因。破解海洋基础数据共享问题，应从影响海洋基础数据管理内在的科学属性和人文属性及其相互关系入手，分层次、分阶段地推进海洋基础数据管理法律法规建设，同时建立依法管理海洋基础数据的运行体系，从而实现海洋基础数据共享程度和服务我国经济社会建设作用的最大化。

海洋基础数据；共享管理；法治；档案

信息是国家不可或缺的战略资源，海洋信息则是实施海洋强国建设的重要保障，海洋基础数据作为核心的海洋信息资源，其共享机制的建立和运行长期以来是海洋工作中热切关注的问题，也是海洋信息资源管理中亟待解决的问题。但海洋基础数据共享不是一件简单的、孤立的信息应用，而是海洋基础数据管理工作环节之一，要解决其共享问题，必须要从海洋基础数据管理问题入手。本文拟讨论的海洋基础数据是指反映海洋自然和社会属性基本状况或变化规律的数据，如岸线、海底沉积、地质构造、地形、水深、海上人工设施、海底管线、沿海行政区划、海洋资源、海洋环境场、海洋经济数据等[1]，也有称之为海洋调查资料。

党的第十八届四中全会明确提出了以“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标为全面依法治国的基本方略，同时提出要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。国家海洋局局长、党组书记王宏在2015年世界海洋日暨全国海洋宣传日开幕式上指出，“在海洋领域全面推进依法治海、加快建设法治海洋，是全面贯彻依法治国的应有之义，是建设海洋强国的根本保证”。同时，王宏局长提出了推进依法治海的五大举措，其中就包括了“加大信息公开力度，推进行政执法公开制度”，并将“海洋公益服务”作为重点的政府信息公开范围。

因此，在这个法治国家、法治海洋的时代，党的依法治国基本方略和法治海洋的总体部署也要求我们运用法治思维来破解海洋基础数据管理中的顽疾，推进法治海洋建设，促进海洋信息资源更好地为建设海洋强国提供服务。

1 海洋基础数据管理主要问题的动因分析

现阶段海洋基础数据管理问题主要表现为共享程度低、信息和本体存在安全隐患、数据质量有待提高等方面。但这些问题不是孤立的，是互相联系的，其产生原因也是多方面的。

1.1分散管理是直接因素

海洋基础数据分散管理是影响其共享的直接原因。任何组织和个人如果拥有所需的海洋基础数据，从表面来看就拥有了海洋基础数据的管理权和应用权，而其他组织和个人需要使用时，则就可能出现“封锁”现象。

1.2利益冲突是驱动因素

从国家角度来看，一方面加大投入是为了获取高精度的海洋基础数据，从而掌握和利用海洋，另一方面数据泄漏会对国家海洋安全和权益维护造成危害。因此，不得不限制一些数据在国际海洋事务中的共享，同时限制其在国内海洋工作中的应用。有科学家“从国内拿不到的数据，就从国外拿”的经验同时证实了我国海洋基础数据工作中“管理太严”和“管理不严”的两个极端问题。

从部门角度来看，我国已涉海的或想下海的政府部门越来越多，职权交叉现象也比较明显。“由于海洋观测难度大，经费高，涉及部门多，往往出现各自为政的现象，有些部门享受着国家的拨款支持，却不愿意将调查资料公布于众，甚至进行信息封锁”，有科学家这样看[2]。事实上，海洋基础数据公开机制尚未建立，且存在共享难的现象，也奈何让人存疑是部门之间的利益争夺。

1.3能力素养是关键因素

一是海洋基础数据应用能力不够，与一些海洋强国相比差距太远，担心数据一旦泄漏即影响国土安全，二是对海洋基础数据是否存在安全隐患甄别能力不强，尚未实施海洋基础数据分级分类管理。同时对海洋基础数据国有资源属性认识不足及对其管理的意识比较薄弱，存在职业素养缺失的现象，如移交的数据不完整或不正确，有的甚至不移交。

1.4管理机制是根本因素

1.4.1 缺少组织协调

海洋基础数据管理缺少国家顶层制约，部门之间的海洋基础数据共享没有法律法规依据，同时部门之间没有建立海洋基础数据管理的协调机制。这种无制约、无协调是导致“信息封锁”的根本原因之一。

1.4.2 缺少统筹规划

海洋基础数据管理缺少统筹考虑和长远规划，海洋基础数据管理工作一般由数据产出管理机构主导，但机构的不唯一性和临时性，导致了管理制度的局限性，经常因机构调整或撤销而影响海洋基础数据管理工作的连续性，其中影响最大的就是数据共享问题。

1.4.3 缺少法律制约

“一纸公文”是现阶段海洋基础数据比较到位的管理方式，管理稍弱的则将相关要求纳入某个规章或规范之中，也有未考虑海洋基础数据管理的。但文件只是程序上的约束，缺少监督和奖惩机制，执行者没有畏惧感，会导致上有政策、下有对策，或者互相推诿，甚至公然抗拒等。

2 海洋基础数据管理内在属性下的依法管理

可以看出海洋基础数据管理问题是复杂的，也是严峻的，从外在来说，是机制制度不健全的问题，而法律是从根上解决问题的最好武器。法律面前人人平等，“法”高于“权”，“法”可以约束权力、控制非法欲望，“法治”可保障资源和利益分配中的公平合理。但依法管理，必须把握好海洋基础数据管理内在属性及其关系。

2.1海洋基础数据管理内在属性及相互关系

从管理角度来看，海洋基础数据具有科学属性和人文属性。其科学属性是指通过科学方法对其进行分析研究，能获取反映海洋相关事物的特征和规律，并为人们掌握和利用。人文属性是指海洋基础数据是国家机构、社会组织或个人从事海洋活动中对海洋状况进行调查、观测、监测和分析形成的记录，是海洋活动记录的组成部分。

科学属性体现了海洋基础数据承载的科学应用价值，而人文属性体现了海洋基础数据生产者（投资方）的投入产出。这两种属性体现在管理中是有联系的，互相包含，互为补充，但又是有矛盾的，体现在“公”与“私”的对立。从科学属性来看，无论是哪个生产者，海洋基础数据是与海洋国土紧密相连的，是国家重要的不可或缺的信息资源，应从属国家所有。从人文属性来看，海洋基础数据是生产者从事海洋活动记录的一部分，具有所有权，为生产者所有。这两者之间的矛盾才是海洋基础数据管理问题诱发的内因。所以，依法实施海洋基础数据管理，一方面要把握好这两者的属性，又要处理好这两者之间的关系。

2.2海洋基础数据两种属性下的依法管理实践

海洋基础数据人文属性在信息管理领域即为档案属性。国家海洋主管部门长期以来非常重视档案工作，并充分利用海洋基础数据档案属性，依据国家和海洋有关档案法律法规，有效地实施了海洋基础数据依法管理实践，不仅实践了“法”的权威性，而且在档案层面上解决了国家和集体投入产出海洋基础数据的集中统一管理，促进了海洋基础数据的共享。但基于档案工作规律，部门之间、集体之间的数据共享以及非集体所有的海洋基础数据管理则无约束，也无法满足海洋基础数据应用的即时性需求。

因此，还必须从海洋基础数据的科学属性出发，将海洋基础数据管理纳入到法治范畴，这也正是海洋基础数据依法管理的薄弱环节。但在与海洋工作相关的气象、测绘和地质等领域已成功地进行了实践。如《中华人民共和国气象法》中设立专章规定了任何组织和个人在我国国土探测的气象资料的汇交、发布和交换要求以及对需要保密气象资料的管理办法。《中华人民共和国测绘法》也明确规定国家实行测绘成果汇交制度，测绘成果应社会公开和提供利用、属于国家秘密的或对外提供时按相关办法执行。而国土资源部下发的《地质资料管理条例》，对地质资料的汇交、保管和利用进行了规定，包括汇交主体、范围和要求以及地质资料的保管和利用要求。

2.3正确处理两种属性下依法管理中的关系

海洋基础数据固有的科学属性和人文属性是影响其管理的内在因素，因此，依法管理时必须处理好两者之间的关系，达到相辅相成、共享互利的目的。主要表现在：依据海洋基础数据科学属性管理时，要尊重其人文属性，也就是遵守现行的、先行的档案法律法规，“国有”属性固然重要，但档案所有权和流向也是法定的。按档案法律法规管理时，在保证档案系统、完整、有效和安全的前提下，通过备份等手段实现国家和集体在海洋基础数据管理利益最大化。同时要遵守相关领域中对涉及海洋基础数据管理的现行法律要求。

3 推进海洋基础数据管理法律法规建设

海洋基础数据管理法律法规可以从国家、部门之间、部门内部等分层建立，同时按照眼前任务、近期目标和总目标同步推进，做到有步骤、有层次地实践海洋基础数据依法管理。

3.1纳入国家海洋相关法律法规

从宏观层面上或总目标来看，一方面以《气象法》和《测绘法》为参考，在推进海洋立法过程中将实施基础数据管理纳入法治海洋重要内容之一，另一方面在现有的涉及到海洋基础数据生产的海洋相关法律法规制定或修订过程中，应在国家层面上充分考虑海洋基础数据法治需求，并与相关法律法规保持一致。

3.2建立海洋基础数据管理条例

从中观层面上或近期目标来看，以《地质资料管理条例》为参考，加快推进不同部门之间的海洋基础数据共享机制建设，尽快协调建立海洋基础数据管理条例，明确海洋基础数据汇交、共享机制和执行程序，实现不同部门间海洋基础数据共享的合法化和程序化。

3.3实施《档案法》，完善部门规章

从微观层面上或眼前任务来看，进一步加强和完善本部门内海洋基础数据管理制度建设，一方面依据《档案法》，及时将海洋基础数据转化为国有资源，即从生产者手里转向集体或国家保管，并确保其完整、准确和安全；另一方面结合工作实际需求，建立操作性和针对性较强的规章措施，有效开展部门内海洋基础数据的共享。

4 健全海洋基础数据依法管理运行体系

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，这是明代张居正的一句名言。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。依法实施海洋基础数据管理，还须建立健全的运行体系。

4.1健全海洋基础数据管理机构及其职能

海洋基础数据管理机构是多层次的，应设置科学的职能，分配法定的权责，做到法定职责必须为、法无授权不可为。尤其是行政和业务、国家和地方、主体部门和相关部门以及部门内部的职权分配一定要鲜明，避免交叉和重复，避免环节缺失，既要确保各司其职，也要维护其履职的权威性。同时应建立相关机构依法协调，解决部门间海洋基础数据交换和共享等重大问题。

4.2引入海洋基础数据管理重大决策审查机制

健全海洋基础数据管理行政决策机制，引入海洋基础数据管理重大决策审查制度，成立海洋基础数据管理专家组，发挥学科专家在相关制度标准审查、数据申请使用审核、数据公开审核以及数据安全检查等工作中的权威作用，必要时可引入公众参与，保障决策的合法合理和公平准确，减少权利相争之嫌。

4.3提高海洋基础数据管理业务运行能力

建立海洋基础数据分类分级管理机制，实施海洋基础数据工作报告公开制度，定期定范围公布海洋基础数据相关信息，提升海洋基础数据管理软实力。利用现代信息技术，搭建以“数字海洋”基础框架为平台的海洋基础数据共享环境，在保障信息安全的同时，促进海洋基础数据应用范围和能力最大化。