精准扶贫政策执行的瓶颈及破解方法研究

江 童

(广西师范大学 法学院/政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)

精准扶贫政策执行的瓶颈及破解方法研究

江 童

(广西师范大学 法学院/政治与公共管理学院，广西 桂林 541006)

精准扶贫是经济新常态下我国扶贫开发战略的重大创新,是打赢扶贫攻坚战、全面实现全民脱贫的关键。[1]要想深刻理解精准扶贫内涵，必须把握好精准扶贫的4个阶段。文章从精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核出发，充分阐释了每个阶段的科学内涵以及工作内容,凸显了精准扶贫的战略性地位，剖析了精准扶贫政策的核心思想,分析了扶贫政策在不同阶段执行时所遭遇的瓶颈，从建立参与式识别机制和多元识别标准、构建多元资金渠道和差异化帮扶措施、完善扶贫管理工作机制和建立多维度考核指标等方面提出破解我国精准扶贫政策执行瓶颈的方法，以提高精准扶贫政策执行成效。

精准扶贫；政策执行；瓶颈；破解方法

0 引 言

说起民生，大家就会想起爱国诗人屈原，屈原忧国忧民的情怀至今令人感动。自古以来，民生一直是国家关注的焦点，习近平总书记曾指出社会主义的本质要求是全面摆脱贫困、改善民生、争取早日实现全民共同富裕。自改革开放起已有30余年，我们基于中国国情顽强拼搏，走出一条具有中国特色的脱贫道路，取得了举世瞩目的发展成就。在经济发展新常态的背景下，扶贫工作开始进入攻坚拔寨时期，过去粗放式的扶贫开发理念急需转变，因此，我们在总结以往贫困治理经验、充分考虑当前社会经济状况的基础上提出了一种新的扶贫方式——精准扶贫。“精准扶贫”最早是由习总书记于2013年在湖南湘西考察时提出的，他强调“扶贫要实事求是，因地制宜，不能空喊口号，也不能定好高骛远的目标。”精准扶贫是现阶段我国扶贫工作的主导方向，是为了适应经济新常态背景下扶贫资源合理分配和发展质量提升而提出的一种新型扶贫模式，是为了实现全面建设小康社会的关键途径。[2]从国家统计局公布的贫困数据资料来看，截止2014年底，我国还剩7 017万人未实现脱贫。我国的贫困人口仍然存在着数量大、分布散的问题，距离2020年实现全面进入小康社会的目标只有短短的几年时间，全民脱贫的任务依然艰巨。近年来，精准扶贫的政策得到各地响应，已在全国展开，部分地区已经卓见成效，但由于受到内外各方面因素的影响，精准扶贫的一些政策在实际执行中遭遇瓶颈，严重地影响了政策落实的效果。所以，我们有必要加强对精准扶贫政策执行的研究，准确把握精准扶贫的内涵，在今后的扶贫工作中应继续加大对精准扶贫研究和实践的工作力度，不断探究精准扶贫的发展之路。

1 精准扶贫内涵

精准扶贫是当前阶段国家根据扶贫工作开展情况和贫困问题的特点，以推动全面建成小康社会的实现为根本目标，形成的精准扶贫政策框架,其核心思想在于“精准化理念”。[3]新时期精准扶贫一改传统大水漫灌的粗放式扶贫，将扶贫政策和手段落实到每户每人，通过精准帮扶从源头上根除致贫的各种原因和问题，拔出“穷根”，以实现真正意义上的脱贫致富奔小康。精准扶贫主要是指运用科学合理的机制对扶贫对象进行精准识别，成立驻村帮扶小组，根据贫困农户实际情况实施精准帮扶，对扶贫资金、扶贫人员及其档案信息实行精准管理，对帮扶干部进行精准考核。精准扶贫主要包括4个阶段，要想深入理解精准扶贫的科学内涵，必须把握这4个阶段。

(1)精准识别。

精准识别是精准扶贫的前提和基础，它是运用科学的方法、通过合法透明的程序精确识别出需要帮扶的对象，将收集到的信息归纳整理，建立贫困人口档案卡，以便为制定扶贫方案提供科学依据。

(2)精准帮扶。

精准帮扶是扶贫政策实施的核心，是决定精准扶贫政策执行效果的重要一环。精准帮扶主要是指在扶贫对象全面、准确识别的前提下，有针对性地采取帮扶措施，因人因贫施策。精准帮扶是点对点、人对人式帮扶，严格要求扶贫小组成员重视贫困地区的致贫原因和帮扶对象的差异性，做到具体问题具体分析。

(3)精准管理。

精准管理是精准扶贫政策执行的重要保障，是通过建立网络平台，运用信息化的手段对扶贫对象及其信息进行动态管理，实现贫困农户有进有出。对扶贫资金进行动态管理，建立扶贫财政信息公开披露制度，避免扶贫资金被截留、挪用；完善扶贫资金监管制度，推动扶贫资金合理分配使用，让精准扶贫在阳光下进行。[4]

(4)精准考核。

精准考核是提高扶贫政策执行效率的重要手段，是通过建立精准的考核机制，对地方政府的扶贫干部及其工作进行量化考核，并给予一定的奖励与处罚，目的在于监督贫困地区的扶贫工作，保证每项政策落到实处。

2 精准扶贫政策执行的瓶颈

(1)扶贫对象参与度低，政策执行对象缺位。

精准识别是精准扶贫工作开展的第一步，也是至关重要的一步。贫困农户由于受多方面因素的影响，导致识别过程参与程度不足，精准扶贫政策执行对象缺位。[5]首先，因为地方政府对扶贫政策宣传不够，这种信息传递的不平衡也会降低村民参与扶贫工作的积极性。其次，我国城市化进程加快，越来越多的年轻人选择去城市就业，再加上贫困地区基础设施条件差，交通不便，互联网覆盖面不全，农业对就业的吸引力不足，导致农村大量劳动力向城市流动，农村凸显空心化农村空心化是指农村中的主要劳动力向城市流动，造成农村年龄结构比例失衡，村庄在空间形态上呈现空心分布的现象。 现象。如今现居农村的多是一些老弱妇孺，他们文化水平较低，对扶贫政策缺乏充分了解，表现被动、漠视。精准扶贫的关键在于“精准”，然而，政策在实施过程中却很难做到“精准”，因为精准识别只能识别一部分留守人员。例如，广西壮族自治区河池市的贫困村——隆仲村就是一个典型的空心村。隆仲村每年有90%的村民要进城务工，村中有文化的青年常年在外工作，自然无心过问扶贫的事情，隆仲村人口空心化导致了农民扶贫参与度不足。最后，精准识别工作的开展需要村民填写贫困申请，并成立民主评议小组，但是，村民会碍于面子不会主动申请贫困帮扶，也不愿加入民主评议小组。村民参与扶贫的主动、自觉性不高致使精准扶贫政策难以做到精准执行。

(2)精准识别标准单一，识别过程易滋生腐败。

目前我国精准识别是以收入作为标准来划定贫困线，中央决定将人均纯收入2 736元作为国家精准扶贫识别新标准。用收入的多少来确定贫困对象具有直观、可比较的优势，但是单纯用收入来识别过于单一，在操作过程中容易出现难选、漏选等问题。收入仅能反映贫困农户生活的一方面，无法说明收入之外的其他情况，而且地方政府工作人员在调查人均收入时，会出现有人故意隐瞒、谎报收入的情况，想要精确地统计出扶贫对象的收入必须投入更多的人力和财力，无疑扶贫的成本就加大了。所以在识别贫困对象时如果多选用一些定性指标，将能更真实的反应出贫困情况。

在精准扶贫政策执行过程中，由于缺乏监督体系，识别过程易滋生腐败。为了确保精准扶贫的顺利开展，贫困村必须召开村民代表大会进行民主评选，确定出扶贫对象的名单，再由村委会和扶贫工作人员核实，并将最终结果进行公示。在这个审核过程中因为缺少第三方的监督，一些工作人员在利益的诱惑下，借机寻租，恶意排斥真正的贫困农户，使精准扶贫的政策难以有效执行。

(3)资金来源单一，扶贫开发资金不足。

精准帮扶是精准扶贫政策实施的核心。当前我国的扶贫工作已经进入攻坚克难冲刺时期。精准扶贫的难度越大，其消耗的成本也就越多。根据贫困地区的扶贫情况，可以发现精准扶贫政策在执行过程中遭遇了资金不足的瓶颈，扶贫开发资金的有限，导致政策难以有效执行。究其根本是因为扶贫资金来源渠道单一，从更广的层面上看,贫困地区自我“造血”能力不足,所以也无法从本地区的财政收人当中获取资金用于扶贫开发,扶贫所需的款项主要还是依赖于中央发放的补助。然而仅仅依靠中央财政下拨的资金是远远不够的,要解决实际的资金问题还需要寻求更多方面的支持与帮助。[6]

(4)精准帮扶缺乏差异性，扶贫方式灵活性不强。

不同的地区、不同的人口，贫困原因各异，对精准帮扶的诉求也各不相同。精准帮扶需要对贫困原因、贫困需求进行归纳分类，再结合实地情况采取不同扶贫方式。但是,在现实生活中,贫困地区精准帮扶工作缺乏差异性。由于条件的限制，精准帮扶经常采取“输血”式扶贫——资金补助，但是资金的发放不能从根本上解决贫困问题，这样容易导致扶贫对象产生“等、靠、要”的思想。在村中,有一些接受扶贫的贫困农户本身具备一定的生产技能，他们只是缺乏专业技能培训和创业人的带领，但是也有一些贫困户不务正业。因此，我们在扶贫资源的分配上应该因地因人制宜，存在一定的差异性。但事实并非如此，很多地区针对两者所采取的扶贫措施大同小异,扶贫资源没有得到更好的配置和优化。[7]

(5)精准管理动态性不足，扶贫资金管理不力。

在精准管理阶段，贫困地区精准扶贫政策执行依然存在诸多问题。精准管理机制不健全，缺乏动态性监管，致使一些扶贫干部为了完成国家规定指标，故意隐瞒精准扶贫的真实情况，导致出现假脱贫、被脱贫的现象。地方政府没有及时跟踪反映脱贫人员情况，从贫困系统退出的农户由于自身发展能力不足，可能会因灾因病重新返贫，部分贫困地区没有建立脱贫人口再入机制，这无疑会使我们扶贫人员陷入更加贫困的境地，从而加剧我们的扶贫任务。

扶贫款项是否精准管理，会直接影响精准扶贫政策执行的成效。因为扶贫资金分散的多头管理，国家对扶贫资金的分配和使用没有做出明确界定，不同部门在使用扶贫资金之前缺乏沟通协调，导致扶贫资源在出现交叉重叠、管理混乱的局面，大大降低了资金的使用效率。[8]监督部门没有巩固好扶贫款项“高压线”，导致扶贫资金出现被截留、挪用等渗透现象。此外贫困帮扶项目需要一定的政府配套资金才能进行，这个要求无疑给一些贫困地区的地方财政带来了巨大的压力，贫困地区因财政困难一时无法负担国家要求的配套资金而失去了发展的机会。这也就导致了贫困地区愈来愈贫困的局面。

(6)精准考核标准单一化，监督机制不健全。

精准考核是提升精准扶贫政策执行成效的重要手段，考核机制的完善能为精准扶贫工作的顺利进行保驾护航。传统的地方扶贫政绩考核以政府人员为主导，政府既是扶贫政策的执行者，又是扶贫工作绩效的评估者，这种既当“运动员”又当“裁判员”的考核方式有失客观公平。仅以经济生产总值为指标进行考核，考核标准过于单一。精准考核中的监督机制不完善，一些扶贫干部往往上有政策、下有对策，搞“形式主义”“面子工程”，借机寻租。所以改革扶贫干部考核机制已经迫在眉睫。

3 破解精准扶贫政策执行瓶颈的方法

(1)建立参与式识别机制，提高农户参与度。

政策执行就是为了影响或改变政策作用对象即目标群体。政策在执行当中如果能得到政策目标的支持和参与，执行的效益就会提高。[9]“合作型反贫困理论”认为精准脱贫的工作不是由政府单独完成的，它需要政府、第三方组织以及帮扶对象之间的相互合作才能进行。国家开展的扶贫活动并非只是国家活动，中央和地方政府应该鼓励多方力量参与其中，建立政府、社会组织和村民有效合作、参与式识别机制。政府应当将精准识别中部分权利适当下放，鼓励扶贫对象全程参与脱贫工作，改变过去自上而下的单一扶贫方式，树立参与式扶贫理念。应充分利用网络平台及时更新扶贫信息，加大政策宣传力度，使扶贫政策家喻户晓，让精准扶贫的内涵深入百姓心中。

农村空心化导致贫困地区劳动力大量外流，降低了人们扶贫参与度。因此要加强贫困地区基础设施建设，提高公共服务水平，完善对外交通系统，提高贫困地区就业潜能。农村空心化地区主要是一些自然资源比较丰富的山区或耕地面积较多的平原地区。这些地区可根据当地实情，充分利用自身优势发展特色农业、养殖业或者是畜牧业。国家在政策上应鼓励支持广大青年返乡创业，对学历不高的年轻人开展创业技能培训，促进农村人才回乡，充实扶贫工作队伍。随着互联网技术在全球的推广，电子商务逐渐走进千家万户。政府应当深入推进电子商务下乡综合示范基地建设，建立健全贫困地区电商基础设施，提高农村宽带覆盖率，利用互联网平台拓宽农产品销售渠道，制定培训计划，积极开展电子商务扶贫培训，吸引青年人才回乡创业。这样才能缓解空心化引发的问题，吸引农村劳动力回流，提高农户参与度。

(2)建立多元识别标准体系，加强政策执行有效监督。

仅采用收入作为识别标准，会使精准识别的效果大打折扣。应该建立多维识别标准体系，将农民的收入、可支配消费水平综合考虑，建立精准识别与评议相结合的指标体系。在贫困审核时可以采用一些定性指标，例如家中住房、劳动力、家庭成员受教育情况等。

精准识别过程中易滋生腐败，为防止发生权力寻租现象，应该加强精准识别的有效监督，成立精准扶贫监督小组,鼓励村民、社会组织、高校团队代表参加，作为第三方严格监督扶贫干部工作，全力行使监督职责，着重监督精准识别过程中资源的分配。同时还要加强对扶贫干部的思想教育和工作技能培训，切实提高他们为百姓服务的能力，打造一支能经得起历史和实践检验的干部队伍。以确保扶贫队伍按法定程序实事求是地开展精准识别工作，促进惠民政策客观公正的落实，确保识别对象不错位、不缺位，确保扶贫“真”“精”“准”。

(3)加大政府帮扶力度，构建多元资金来源渠道。

现阶段我国精准扶贫形式严峻，扶贫攻坚期最需要的就是资金和政策的支持。目前，我国中央财政资金和地方财政资金是农村扶贫资金的主要来源，仅仅依靠政府拨款是难以满足贫困地区的长久需要，所以政府应该加大帮扶力度，拓宽资金来源渠道。

首先，我们可以借鉴国外扶贫的方法，建立扶贫资金社，以政府为依托，鼓励农民自愿入股，最大限度的吸收民间闲置资金，然后以小额信贷方式向扶贫对象发放，先借后还，如此循环，既有效解决了贫困地区资金来源单一问题，又创新了扶贫资金的用管方式。[10]其次，扶贫资金可以从政府、市场和社会组织等多元渠道获取，充分发挥多方力量作用。政府应该积极培养创业领头人，增强贫困地区自身“造血”能力，大力发展当地经济，鼓励开发旅游、农业等产业，提升贫困地区自身可持续发展能力。目前，电商扶贫已被列入我国“十大扶贫工程”之一，网络平台能够为农产品的销售开拓市场，政府应当和淘宝或京东等电商平台合作，以拓宽扶贫地区的融资渠道，解决过去贫困地区土特产销售不出去的困境，有利于带动当地农民增收致富。最后政府要建立健全扶贫款项管理机制，简化资金发放流程，及时向百姓公开扶贫资金信息，加强对扶贫款项的监督与管理。对挪用、贪污扶贫款项者依法处理，从根源上规避资金被非法挪用的现象，以确保扶贫资金能用“精”，用“准”。

(4)因地制宜，制定差异化精准帮扶措施。

精准帮扶是扶贫工作的中间环节，是决定扶贫成败的重要举措。习总书记指出中国扶贫应坚持结合本国国情，分类施策，制定差异化帮扶措施。[11]长期以来，有些贫困地区依然采取“一刀切”的帮扶方式，最后只会与精准扶贫的方向背道而驰。贫困地区不同，其自然环境就不同，帮扶对象不同，其致贫原因、贫困需求也就不同，精准帮扶须“因地制宜，因人施策”，对症下药，实行有针对性帮扶。对于旅游资源丰沛的地区，应当大力发展生态旅游，让旅游成为当地财政收入来源的重要方式之一。对于适宜发展农业的地方，领导需做领头人，带动当地村民进行特色农业生产，通过电商打开农村产品市场，带领百姓早日脱贫致富。对于自然环境恶劣、不宜发展任何产业的贫困地区可选择易地搬迁。帮扶小组要在摸清当地致贫原因的基础上，对贫困地区及帮扶对象的信息资料进行科学分类，制定差异化帮扶措施，逐渐满足贫困人口的不同需要。[12]

(5)完善扶贫管理工作机制，统筹管理扶贫资金。

第一，运用“互联网+精准扶贫”模式，建立农户信息动态管理机制是改进精准扶贫管理工作机制的创新之举。扶贫人员要将贫困农户信息录入网络系统，通过互联网平台对其进行动态监管，随时更新，建立动态扶贫管理机制。一些贫困人员脱贫以后很有可能会因灾返贫，所以地方政府应当建立有进有出的人口退出和再入机制，明确贫困人员退出标准，将返贫农户及时纳入扶贫项目中，从源头上避免被脱贫现象发生，做到扶真贫、真扶贫。[13]第二，建立公开公示制度，赋予基层民众参与、监督权，鼓励村民作为第三方代表监督精准管理工作的开展，保证精准管理工作在阳光下进行。[14]

针对扶贫部门对资金管理过于分散的问题政府应当建立健全扶贫资金管理机制，对扶贫资金进行统筹管理。统筹安排、分项使用，减少甚至取消贫困地区的配套资金，突出帮扶重点，对于带动能力强、可持续发展的项目理应加大资金投入力度，让扶贫项目实现效益最大化。扶贫资金的统筹管理与高效使用是打赢脱贫攻坚战的关键，统筹管理扶贫资金能为其提供制度保障。其次将政府监管与公共监督结合，鼓励村民和第三方社会组织积极参与扶贫监督部门当中。

(6)精准考核指标力求多元化，完善扶贫干部监督机制。

创立多元化、多维度的扶贫绩效考核体系。对地方扶贫工作人员应当进行多方面考核，将扶贫成效与干部晋升直接挂钩，建立奖优惩劣的评估机制。打破传统以政府人员为中心的考核方式，引入第三方力量参与扶贫工作的监督与考核。改变过去只重视经济生产总值而忽视扶贫工作效益的局面，形成不仅注重经济效益也重视社会和生态效益的考核方式。制定出公开透明的考核指标和审核流程，从而建立多方力量并存的精准考核机制。健全和完善扶贫干部责任追究制，对贪污截留扶贫资金者加大惩处力度。

4 结 语

自改革开放以来我们就开始了扶贫开发事业，并且取得了举世瞩目的伟大成就。习总书记非常重视贫困地区的扶贫开发工作，在中国经济得到快速发展、国家贫困形式转变的时代条件下，他提出了精准扶贫的科学方针。这是解决我国新时期贫困问题的主要举措，是对世界反贫困理论的发展和创新。精准扶贫是具有中国特色体系的扶贫模式，它是以实现全面建设小康社会为目标，旨在通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核4个阶段来实现全国人民共同脱贫、早日致富的伟大中国梦。精准扶贫的核心在于“精准”，由于贫困地区人口情况复杂多变，导致我们的精准扶贫政策在实际执行时遭遇了瓶颈。为了破解精准扶贫政策执行瓶颈，我们必须要把握好精准扶贫的每一个阶段，深刻理解精准扶贫内涵，真正做到“精准”扶贫。文章从精准扶贫的内涵出发，结合我国扶贫现状分析了精准扶贫政策在不同阶段执行时所遭遇的瓶颈，并提出了科学合理的破解方法，希望能给扶贫工作者们提供一些参考。在以政府为主导的精准扶贫工作中，我们应该妥善处理好政府、扶贫对象以及社会组织的关系，协调各方利益，充分发挥各自效用。具有中国特色的精准扶贫政策应当与时俱进，在实践过程中不断调整与完善，务必做到“扶真贫、真扶贫”，争取早日实现全民共同富裕的伟大中国梦。

[1] 吴长林，冯马成.当前精准扶贫工作中存在的问题及对策[EB/OL].[2017-02-28].http://www.hbaudit.gov.cn/html/2016/0602/47499.shtml.

[2] 郑瑞强，王英.精准扶贫政策初探[J].财政研究，2016，(2)：17-23.

[3] 王介勇，陈玉福.我国精准扶贫政策及其创新路径研究[J].中国科学院，2016,31(31) :289-295.

[4] 王敏,方铸,江淑斌.精准扶贫视域下财政专项扶贫资金管理机制评估——基于云贵高原4个贫困县的调研分析[J].贵州社会科学，2016(10):12-17.

[5] 李广志.农村空心化背景下精准扶贫的实施困境及对策研究[J].成都行政法学院学报，2016，4(106):57-61.

[6] 顾海亮,李林琳.精准扶贫的实践困境及制度化研究——以吉林省镇贵县六合村为例[J].农村经济与科技，2016,27(20)：186.

[7] 张涛.把握精准扶贫内涵，破解扶贫开发瓶颈[N].贵州民族报，2015-09-23(B3).

[8] 王亿南,汪恭礼.精准扶贫的实践、困局与路径选择——以安徽为例[J].地方财政研究，2016(8):33-39.

[9] 严强.公共政策学[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[10] 沈红.织金县贫困村的互助储金会[J].中国社会工作，1998(2)：29-30.

[11] 杨婷. 习近平主席在2015减贫与发展高层论坛上的主旨演讲[EB/OL].[2017-02-04].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/16/c_1116851045.htm.

[12] 安徽省扶贫办.关于深入实施精准扶贫的指导意见[EB/OL].[2017-04-20].http://www.ahsx.gov.cn/DocHtml/69/2015/6/19/00031495.html.

[13] 杨帅.怀化市扶贫政策实施的现状及对策研究[D].湖南：湘潭大学硕士学位论文，2015：27.

[14] 潘帅.新常态下我国精准扶贫工作机制研究[D].石家庄：河北师范大学硕士学位论文，2016：14.

[责任编辑：刘跃平]

Bottleneck of Implementation of Precise Poverty Alleviation Policy and its Solution

JIANG Tong

(School of Law/School of Politics and Public Administration,Guangxi Normal University,Guilin Guangxi 541006,China)

Accurate poverty alleviation is a major innovation of China’s poverty alleviation and development strategy when China’s economic development has entered in a new normal.It is the key to win the fight against poverty and realize the goal to lift all of the people out of poverty.To deeply understand the meaning of targeted poverty alleviation,we must deal well with the four stages of precise poverty alleviation.This paper fully explains the scientific connotation and the content of each stage,highlighting the strategic position of the accurate poverty alleviation,analyzing the core idea of accurate poverty alleviation policy from the four stages: accurate identification,accurate assistance,precision management and precision assessment.Then the paper analyzes the bottlenecks encountered in the implementation of the poverty alleviation policies at different stages and puts forward some suggestions on how to crack the implementation of the policy bottleneck from six aspects: Establishing participatory recognition mechanisms and multiple identification criteria,constructing diversified funds channels and differentiating aid measures,perfecting the management mechanism of poverty alleviation and establishing multi-dimensional assessment indicators.The final goal is to improve the effectiveness of the implementation of accurate poverty alleviation policies.

targeted poverty alleviation；policy implementation；bottleneck；countermeasure method

2017-04-24

2017-05-12

江 童(1992— ),女，安徽安庆人，广西师范大学法学院/政治与公共管理学院2016级硕士研究生；研究方向：行政管理。

F320.3

A

2096-2371(2016)04-0043-06