论集体公益林林权制度改革后时候森林生态公益性的保障策略

左家哺, 邓 峰

(1.湖南环境生物职业技术学院 园林学院,湖南 衡阳 421005;2.湖南省未成年犯管教所二管区,湖南 长沙 410006)

论集体公益林林权制度改革后时候森林生态公益性的保障策略

左家哺1, 邓 峰2

(1.湖南环境生物职业技术学院 园林学院,湖南 衡阳 421005;2.湖南省未成年犯管教所二管区,湖南 长沙 410006)

集体公益林林权改革制度后时候主要表现的问题是集体林权改革制度不细且立法滞后、管理制度滞后和生态补偿与经济收入严重失调,提出集体林权改革后时候森林生态公益性保障策略是加快集体林权制度改革的立法、加快制定集体林权制度改革后时候监督管理办法和加快制定集体公益林生态补偿制度实施细则.参16.

集体公益林;林权制度改革;森林生态公益性;保障策略

森林生态公益性是由具有社会公共商品属性的森林生态产品服务来体现及反映,含实物形态和非实物形态,前者包括货物性生产服务如采伐业、种植业及多种经营等货物生产中的产品储存、运输、销售以及咨询,后者包括非物质产品性服务如森林生态系统与生态过程所形成、能维持人类赖以生存的自然环境条件、生态效用及社会效用.

据2012～2014年统计,全国森林面积20 768.73万hm2、国家级公益林总面积为12 445.68万hm2、占森林总面积的59.93%,若将地方公益林纳入统计范畴,其占比更高,说明承载并体现森林生态公益性的主体是公益林.公益林是指以维护和改善生态环境,保持生态平衡,保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能,提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地.生态公益林是保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地,核心提供社会性和公益性产品或服务的森林、林木、林地.不难看出,公益林和生态公益林核心内涵是一致的,如无特别说明,文中均称公益林,它具有巨大外部性、收益隐藏性、非竞争性、非排他性、非盈利性、资源公共性及不可替代性等特点[1-2].2015年3月17日中共中央国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》后,国有林区职工全部纳入了财政保障范畴,加之,天然林国家保护工程等建设项目不断深入实施,可以说,在森林生态公益性保障方面,国家所有森林基本不存在问题.

2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布后,我国启动了集体林权制度改革工作,将一般公益林和重点公益林也纳入了集体林权制度改革的范畴.主要改革思想是基于集体林地所有权不变,为充分调动农民经营林业的积极性,进一步解放和发展林业生产力,依法将林地使用权、森林和林木所有权落实到户,明晰山林权属,落实经营主体,放活林业经营,落实处置权、保障收益权,形成以家庭承包经营为主、多种经营形式并存的格局.集体林权制度改革后,经营主体发生变化,使得集体森林的管理人员及管护费用本来就没有基本保障更是雪上加霜.基于这种情况,如何有效保障集体公益林的森林生态公益性,这就成为了十分突出的焦点问题.因此,林权改革后时代森林公益性保障策略研究的主要对象即是集体公益林,自然而然,本文研究的关键就是集体公益林林权制度改革后时候的森林生态公益性保障问题.

1 集体林权改革后时候表现的主要问题

根据主要研究对象及内容,我们深入十多个县(市区)集体公益林区进行了实际调研与走访,结合文献资料报道[1-16],对集体林权制度改革后时候表露出来的主要问题进行了总结及归纳,并扼要分析了引起的原因.

1.1 林权改革制度不细且立法滞后

一方面,在《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中“对不宜实行家庭承包经营的林地”和“村集体经济组织可保留少量的集体林地”等没有明确什么情况下“不宜”和“可保留”,诸如此类问题较多,没有细化,导致可操作性不强.另一方面,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》与《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国野生植物保护条例》等相关法律之间不协调,且尚无任何一部法律明晰“林权”定义及内涵,出现“同权不同利”即林地权属于集体所有、而林地使用权及森林和林木属于个人(林农)所有,显示林权改革法律滞后.这两方面还会导致林权改革边际不清甚至比较模糊.

1.2 林权改革后时候管理制度滞后

集体林权制度改革后时候,在管理制度滞后方面主要表现有如下7个方面:

一是监管难度大.集体林权制度改革后时候由直接监管者转变成了间接监管者,公权力受到较大限制,主体缺位,造成检查不到位、信息不对称(数据统计不到位)、监管责任难以落实、管理模式僵化、内部管理无序,经营主体变化后采伐许可失去意义,出现不可避免的滥砍乱伐和私自毁林开垦,导致集体公益林的有效监管难度十分大.

二是风险集中化.由于集体林权制度改革后时候,林农林地分散、面积小,缺乏专门机构、专职人员和专项资金,抵御火灾、虫灾、病灾、冰灾、地质灾害、杂草、外来入侵生物等突发灾害能力弱,经营管理水平较低,林分质量日趋下降,导致集体公益林的风险集中化越发明显.

三是采伐管理困难.首先,由于林农所有的森林和林木面积较小,使得伐区数目较多,导致分类控制采伐形同虚设,设计为择伐而实为皆伐.其次,林权界限不是十分明显(主要表现在一山多户时候),权属不清,导致采伐纠纷不断.再次,因采伐更新管理办法滞后,林农采伐报批程序繁琐,已完全不适应集体林权改革后时候的市场经济发展变化[1-2].

四是交易流转无序.首先,由于集体公益林的森林和林木所有权分散在林农之间,资源交易市场时林农收益观各异,又不经过科学的森林资源资产评估,导致交易价格高低不一、交易流转市场混乱.其次,由于尚无统一的林权交易市场规则,缺乏公正的中介交易机构,交易监管机制缺失,即使有森林资源资产评估报告但运用者不多,导致林农基本凭直觉交易,久而久之,交易的结果容易出现“失地林农”[3],形成新的“次生”贫困现象.再次,由于集体林权流转缺乏科学可操作性的法律及政策依据,缺乏法律性约束,导致集体林权流转实际操作规定不明晰、程序不规范,林权流转无须审查和报批备案,林权流转双方责权利不清,林权流转难以真正反映资源稀缺程度和服务价值及社会价值[4].

五是专职管理队伍缺乏.由于资金来源匮乏,绝大多数地区集体公益林的管护至今缺乏专职管理队伍,现有林区管护队伍老龄化现象日趋严重,出现管护缺位,甚至基本处于无管理状态,导致集体公益林没有良好的林分抚育措施,还有滥砍乱伐、过度放牧的常态化趋势,甚至还有过度性商业开发现象存在,集体公益林的生态价值和社会价值难以得到保障[5].

六是管理档案混乱.由于将集体所有的公益林划分到林农时,发证登记不严,出现一山多林权证或者一林权证多山,更有甚者使用已登记的证件或故意隐瞒,使之林权内容模糊,所有权确认没有标示面积和界限,数据信息系统缺失,法律手续不完善,导致林地流转时出现权属纠纷[6-7].

七是公益林与商品林区分标准模糊.由于《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》中“集中连片、合理布局”和“江河源头、江河两岸”表述,在具体实施过程中极可能将会部分集体商品林划入了公益林,扩大了公益林的范畴,可以说出现了公益林与商品林的区别标准不客观、不规范,划分公益林时候没有经过科学测算,划分技术规范不明晰,当时没有全面考虑投入机制、生产力发展水平及经营权属分散等问题,使公益林与商品林比例缺乏合理性、科学性,实际工作中难以区分公益林与商品林的界限,导致集体林权制度改革时出现了比较随意的现象.

1.3 生态补偿与经济收入严重失调

一是利益分配不合理.由于集体林的生态利益与林农个人经济利益的分配不科学、不合理,林农经济收入受到限制,林农经营公益林收益微薄甚至无利,加上公益林与商品林的收入差距悬殊极大,导致产生了生态保护与经济收益的尖锐矛盾.

二是生态补偿少且到位不及时.一方面,由于集体公益林生态补偿太低,与森林生态服务价值和社会价值极不对称,补偿制度不合理,补偿方式单一,缺乏全社会生态补偿埋单机制,补偿能力不足,补偿又不能及时到位,2015年生态补偿标准225元/hm2/年,远不及林农经营商品林的收入,导致难以弥补林农保护公益林所产生的经济损失[8].另一方面,由于提倡森林分类经营产业化,集体公益林的林地使用权、森林和林木所有权承包到林农后,林农更趋向经营单一经济树种或自行间伐林分、降低林分郁闭度,以便更好开展林下种养活动,甚至开展无序的森林休闲活动,林地性质逆转倾向加剧,最终形成事实上的经济林或休闲林,而非树种复杂、层次多样的公益林[9-10],导致集体公益林林分树种趋向单一化.

三是责权利不清且激励机制缺失.一方面,集体林权制度实施后,经营者林农获得生态补偿与应该承担的生态公益义务没有以法律形式去约束,相当于没有正确划分并处理好生态公益与林农收益的责权和义务,导致责权利不清[11-12].另一方面,集体公益林监管费用非常较低,相反,林分管护成本较高,如云南集体公益林监管费用平均50元/hm2/年[13],进一步计算得知工日收入为0.137元/hm2/天,假设管护林分100 hm2,将此林地视为圆形、每日巡查管护一个“十”字路线加圆周长路线的话,计算可知,巡查管护平地里程为5.8 km,如果该林地属山区海拔起伏落差巨大且无规则形状的话,那么巡查管护里程就会以几何级数增加,可想而知其工作量非常之大,可每日收入也就是13.7元,这样的报酬,林农又几乎难以支撑、维系一个家庭的基本生活,可见缺乏有效的激励机制,导致林农主动参与公益林管护的积极性不高[13-14].

四是林权融资障碍大.由于林业生产自然风险大、生产周期长,投入产出周期也长,导致林权融资风险及成本相对较高,中期贷款居多而长期贷款少.对于集体公益林而言,更是无人问津,无法通过林权抵押贷款来融资,新增公益林的生态补偿来源方式,致使集体公益林再建设难度大,森林可持续经营、可持续健康发展乏力[15-16],最终有可能集体公益林会名存实亡.

2 集体林权改革后时候森林生态公益性保障策略

集体林权制度改革实施后,出台的《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》和《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,解决了集体林权改革后时候部分存在的问题,起到了应有的作用.毋容置疑,仍有些问题不能彻底解决,有鉴于此,作者在这此提出以下策略,仅供参考.

2.1 加快集体林权制度改革的立法

《中华人民共和国物权法》第二条第二款“本法所称物权,是指合法权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权.”集体林权制度改革实施后,林农所拥有的林地使用权、森林和林木所有权是依据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》,而非“依法”.其次,《中华人民共和国宪法》规定的物权是财产权、所有权、土地权,以及《中华人民共和国民法通则》规定的物权是财产权、债权、土地权、所有权、收入权、著作权、发明权以及由人身权利派生的财产权利等,两者均没有“林权”和“林地地役权”等之说.更谈不上“林权”和“林地地役权”的概念、内涵及外延.由此一来,为了从法律上确保林农的林地使用权、森林和林木所有权,为了从法律上确立集体公益林在林权制度改革后时候保障森林生态公益性的正当性、合法性和可持续性,必须加快集体林权制度改革立法,刻不容缓制定《中华人民共和国林权法》及配套的《中华人民共和国林权法实施条例》(作者建议拟称).

2.2 加快制定集体林权制度改革后时候监督管理办法

针对集体林权制度改革后时候出现的监管难度大、风险集中化、采伐管理困难、交易流转无序、专职管理队伍缺乏、管理档案混乱和公益林与商品林区分标准模糊等问题.依据制定、颁布的《中华人民共和国林权法》及其《中华人民共和国林权法实施条例》(作者建议拟称),为了促使集体林权制度改革后时候保障森林生态公益性,加紧研究出台集体林权制度改革后时候监督管理办法,设立专门间接监管机构,成立专门监管技术队伍,明确间接监管者的主体责任、监管责任、监管范畴、监管权力,保证监管有序,预防和处置突发性灾害,简化采伐程序,监督采伐方案实施,建立统一林权流转交易平台,强行推进森林资产评估,监管林权流转交易程序及价格,约束林权流转交易双方责权利,规范系统档案管理.与此同时,还需要对公益林区划界定办法进一步细化,修订公益林和商品林的划分技术规程,明晰公益林与商品林的“技术性”“科学性”边界,科学测算公益林和商品林的合理比例,杜绝随意划分公益林与商品林现象发生.

2.3 加快制定集体公益林生态补偿制度实施细则

集体公益林在形成过程中,既有林业工作者劳

动与公益林结合在一起的物化劳动,又有公益林生产过程中生产者消耗的脑力和体力的活化劳动;集体公益林可向社会提供社会产品服务及价值,因而具备了使用价值和价值;集体公益林形成后产生了巨大的、与社会公众共享的生态功能.因此,集体公益林是一种特殊的社会服务商品.既然生产集体公益林付出了代价,自然而然,集体公益林生产者也需要获得“回报”或“补偿”,这种补偿就叫生态补偿.作者认为,虽然出台了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,但没有从根本上解决集体公益林生态补偿问题.1998年《中华人民共和国森林法》修改后,林业建设发生了巨大变化,已经不适应现代林业改革发展步伐,必须对《中华人民共和国森林法》第八条第二款“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”由全国人民代表大会常务委员会进行释法,或者干脆再次修订《中华人民共和国森林法》,修改包括森林生态效益补偿基金的来源、使用与义务等内容.如果《中华人民共和国森林法》释法和修订《中华人民共和国森林法》不恰当的话，我们建议加快制定集体公益林生态补偿制度实施细则，明确森林生态效益补偿基金主要用于更新抚育、抵御突发灾害、生态补偿和管护等;集体公益林生态补偿来源分为政府开设专项基金、社会募捐、融资平台融资,以政府专项基金为主(至少也要占总资金的70%以上),以社会募捐和融资平台融资为辅;集体公益林生态补偿标准按照当地商品林每公顷林产品收入的90%～100%予以补偿,同时依照责权利签订合法协议(合同);发放时间为当年年底前一次性发放到位,发放前必须由监管部门签验协议(合同)完成指标、任务情况的合格证书(意见),合格以上可适当提高,相反,可视情况相应减少;集体公益林管护人员工资标准,管护人员必须签订管护协议(合同),明确责权利,以壮年人人均管护基准面积100 hm2,参照当地公务员办事员级基本工资、补助工资和奖励工资三项之和为标准,视其管护面积多或少以及管护协议完成情况适当调整.

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Biography：ZUO Jia-bu,male,born in 1960,second grade professor,plant classification,geographical ecological conservation biology and higher vocational education.

On Safeguard Strategies for Forest Ecological Commonweal in Post Reformational Time of Collective Public Welfare Forest Tenure

ZUO Jia-bu1, DENG Feng2

( 1.Landscape Department,Hunan Polytechnic of Environment and Biology,Hengyang 421005 China;2.The Second District of Hunan Juvenile Correctional Facilities,Changsha 41006 China)

There were the main problems that the collective forest tenure reform was not meticulous,the legislation and the management system of the collective forest tenure lagged behind,and a serious imbalance existed between ecological compensation and economic income in the post reformational time of the collective public welfare forest tenure. The safeguard strategies for forest ecological commonweal were put forward to accelerate the legislation of the collective forest tenure reform,the development of the management practices and the ecology compensation system in the post reformational time of the collective public welfare forest tenure.16refs.

collective public welfare forest; forest tenure reform; forest ecological commonweal; safeguard strategy

2017-03-20

湖南“十二五”林业科技计划项目《林权改革后时代森林公益性保障策略研究》

左家哺(1960-),男,湖南醴陵人,二级教授,研究方向:植物分类与地理、生态、保护生物学及高等职业教育.

2095-7300(2017)01-043-06

S71

A