永州市动物卫生监督执法案件调查及建议

尹秋元，李英明，屈蓓蓓，周争先，刘天猛，吴昌奇，郝知友，邹玖零，禹小芳※

（1.湖南省永州市动物卫生监督所，湖南永州425000；2.湖南省东安县畜牧水产局，湖南东安429000；3.湖南省江华县动物卫生监督所，湖南江华425500）

2008年1月1日起实施的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）是我国当前兽医工作的基本法，2014年湖南省动物卫生监督所为了使湖南省动物卫生监督执法人员了解和掌握有关动物检疫和监督执法法律和规章，编著了《动物卫生监督执法法律法规汇编》，永州市积极贯彻上级精神，依法落实动物疫病防控政策，有效防控了动物疫病，保障了养殖业安全、畜产品质量安全和公共卫生安全。但目前动物卫生监督执法体系建设仍存在一些问题，在推进依法行政的新形势下，如何理性地把握和分析这些问题的矛盾根源，积极寻求相应的对策，是当前动物卫生监督法制建设急需解决的问题。本文通过从案件数量、类型及接案方式等方面对永州近7年的动物卫生监督执法案件进行分析，探讨执法过程中存在的问题及困难，并提出了相应的解决问题的建议，为提高动物卫生监督执法能力提供借鉴与参考。

1 基本情况

1.1 养殖情况

永州，是湖南省地级市，位于湖南省南部，潇、湘二水汇合处。永州下辖9县4区（含2管理区），人口645.09万，占地2.24万km2。永州是湖南省的养殖业大市，打造了“舜皇山土猪”、“东安鸡”等本地品牌。特别近几年，在养殖业内出现了“永州速度”“永州现象”及“永州样板”，在省内乃至国内予以推广。2016年，永州生猪出栏991.5万头，羊82万只，牛58.2万头。永州是地处湖南最南端，与二广均有接壤，交通发达，有二广、泉南、厦蓉等国家级高速公路。自身畜禽养殖业发达、交通便利及沿海发达地区经济的内地延伸，永州成立许多大型畜禽产品批发交易市场，仅道县禽产品交易市场就辐射到了广东、广西、江西、湖北、贵州、河南等省份。永州市动物养殖及交易量大，需要严格的动物卫生监督执法防控动物疫病，保障了养殖业安全及交易市场安全。

1.2 机构设置

永州市动物卫生监督所是永州市动物卫生监督执法主体单位，目前为正科级全额拨款事业单位，核定事业编制19名。13县区（管理区）也成立动物卫生监督所，负责辖区内动物防疫、检疫、执法监督。

1.3 人员情况

通过查阅资料统计了永州市2009～2016全市动物卫生监督系统人员情况，如表1。2009～2011年人员总数变得平缓。2011～2012年，撤销乡镇畜牧站等站所，成立乡镇农业综合推广中心，当时符合条件的在职在编在册的乡镇畜牧人员成为中心工作人员，属乡镇事业编制人员，为加强动物卫生监督执法，县区增加了派出站的人数分布。2012年，为打击销售“病死猪”，进一步增大了派出站的人数。2013～2016动物卫生监督执法人员变化幅度较小，保持在3%以内。人数县区分布失衡及其他部门的抽调借用，造成动物卫生监督执法人数严重不够。

表1 动物卫生监督机构县级及其派出站人数

2 案件分析

2.1 数量分析

统计了永州市2009～2016年动物卫生监督执法案件总数，如表2，案件总数同比存在较大波动。2008年《动物防疫法》开始实施，2009～2010年动物卫生监督执法现场处罚达到85%及以上。2012年，公安部与国务院食品安全办将打击销售“病死猪”作为“打四黑除四害”专项行动的重要内容，市、县区两级畜牧水产、公安、工商、质监部门联合行动，执法效果良好，立案处罚的案件较多，占54%。2013～2015年的动物执法案件现场处罚占比相对稳定，处于60%～70%左右。2016年，湖南省开始推进产地检疫年活动，永州市积极执行上级政策，动物卫生监督执法程序进一步规范，力度进一步加大，案件数量显著攀升。

表2 永州市2009～2016年动物卫生监督执法案件总数

表3统计了永州市2009～2016年动物卫生监督执法类型。2009～2016年，未经检疫即销售或运输动物及动物产品案件每年都是永州市动物卫生监督执法发案率最高的。不按规定处理病害动物及其产品、拒绝强制免疫的总占比也超过10%。当前，我国家畜家禽饲养数量多，规模化养殖程度不高，病死畜禽数量较大，无害化处理水平偏低，随意处置现象时有发生。现有病死畜禽无害化处理方式主要包括掩埋、焚烧及化制，但是养殖户对病死畜禽无害化处理意识薄弱，图方便随意丢弃，使不按规定处理病害动物及其产品发案率居高不下。2011～2016年，强制免疫接种的疫苗种类多，加之对强制免疫案件查处的逐步重视重视，拒绝强制免疫案件类型呈增长的趋势。永州近7年来，无伪造检疫证章、瞒报疫情案件发生。

表3 永州市2009～2016年动物卫生监督执法案件类型

2.3 接案方式

永州市各县区虽设置了动物卫生监督机构，但是执法设备缺乏，执法力量薄弱，很多县区动物卫生监督所连执法用车都没有，造成执法被动。经过查阅案卷，有超过一半以上的案件是通过群众举报、例行联合执法的方式进行接案的，缺乏执法主动性。

3 案由分析

3.1 《动物防疫法》缺少配套规定

现行《动物防疫法》中明确授权国务院兽医主管部门制定办法、名录、规划、计划、标准、规范等规定的法律条文接口共25个，已完成16个，部分完成5个，整体完成率为84%。动物运载工具、垫料、包装物、容器的防疫要求、官方兽医管理办法、动物诊疗卫生安全规范、公共防疫补偿管理办法都缺乏配套的明确授权性规章、规定。

3.2 犯案主体法律意识薄弱

在一般公民“重刑轻民”的观念中，一提起法律首先联想到的仍是“抓人”和“判刑”，法律的权威仅表现于它的惩罚力量。人们对法律在社会生活中的全面调整和全面保障公民权利的作用没有充分的认识。在整个法律体系中，人们对有些行政法比较漠视，不太习惯把它们也做为法律去遵守。为加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全，2008年1月1日颁布实施的《中华人民共和国动物防疫法》，主要针对的是与动物养殖、运输、销售有关的人员，群体较小，知名度偏低。立法时间相对较短，普及率也不高。动物卫生监督执法犯案成本较低，大部分案件都以没收非法所得或处罚少量现金而结案，缺乏对不法分子的震慑力。

3.3 执法主体监管意识薄弱

由于部分基层动物卫生监督工作人员没有纳入年度考核责任制，缺乏有效监管，少数地方被动应付，麻痹松懈[1]。部分地方政府领导缺乏对动物卫生监督机构执法的重视，动物卫生监督法制宣传和配套措施也没落实到位，致使养殖户对动物卫生监督执法工作有抵触情绪。

3.4 执法力量薄弱

畜禽养殖数量、交易数量的增多，动物卫生监督执法任务也日趋繁重、责任日益重大，有限的动物卫生监督机构人力资源与量大面广的动物卫生监督任务之间，存在着较大的矛盾，动物卫生监督执法力量不足已成为不争的事实。政府监管不力，给不法分子可乘之机。动物卫生监督机构普遍存在法制观念淡薄，执法水平较低、专业技术匮乏，文化层次参差不齐、机构编制不足，监管力量薄弱、执法设备不配套。例如，永州市回龙圩管理区动物卫生监督机构只有1名工作人员，而明文规定执法主体执法过程必须2个执法人员参加，否则造成违规执法。还有超过1半以上的县区动物卫生监督机构没有配备执法专用车，也缺乏取样采证的设备。从而形成有法难执的尴尬局面。

4 建议

4.1 完善《动物防疫法》

制定明确授权性规章、规定是《动物防疫法》授予兽医主管部门的权利，也是《立法法》赋予的责任和义务。建议依据现行《动物防疫法》的规定，组织专家力量对尚未制定的配套规章、规定开展深入研究调研，并及时制定出台，从形式上完善《动物防疫法》配套法律规范框架。对现有的部门规章进行研究梳理，评估其实施情况，查找立法中存在的问题和漏洞，修订完善现有规章体系。研究将现有的规范性文件等规定上升为部门规章，提高配套规定的法律位阶，充实《动物防疫法》配套规章体系，从内容上完善《动物防疫法》配套法律规范框架。积极推动《动物防疫法》修订工作，并在过程中考虑现实兽医工作需要，进一步完善兽医法律法规框架[2]。

4.2 普法及宣传教育

要进一步宣传《动物防疫法》等相关的法律法规，提高养殖户的动物防疫法律意识和责任意识，充分调动全社会的力量，组成完善的疫情监测网络体系，提高疫情快速反应和处置的能力[3]。让群众在日常生活中学习及遵守《中国动物防疫法》，通过学法、懂法、用法来防控动物疾病的传播，捍卫人类与动物的健康。还要通过电视、网络、散发传单、宣传册、图板、张贴悬挂标语和现场讲解等方式，向群众讲解动物疫病防控相关知识，增强群众对动物疫病防控的意识。让群众了解到动物疫病的危害和防范措施，明白动物强制免疫、动物检疫及病死畜禽无害化处理的必要性。达到了“正确认识”、“积极行动”的目的，并积极参与到动物疫病防控中来。

4.3 增强执法力量

首先要着重优化动物卫生队伍建设，理顺管理体制，解决人员编制和经费保障等关键问题，提高基层动物卫生监督执法力量待遇。建立一支职责明确、行为规范、执法有力、保障到位的动物卫生监督执法队伍，提升动物卫生监督执法能力。其次，加紧配备动物卫生监督执法所需的交通工具、通讯器材及执法取证装备，改善办公条件。逐步实现动物防疫信息的现代化管理，使得动物防疫信息网络化，确保动物卫生监督执法工作有效开展。再次，在执法过程中要提升应急反应能力及服务指导能力，做到主动执法。最后，要加强执法人员自身原因责任追究与避免，规范执法过程[4]，文明执法。

4.4 强化部门联合执法

2012年，“打四黑除四害”联合执法专项行动取到良好的执法效果。因此，要继续与关行政管理部门联合执法，特别是要加强与公安、食药、工商部门之间配合与协作，借助公安部门的特殊作用，严厉打击各种违法行为。还要加强与法检机构协调配合，对具有典型性的案件申请强制执行，增强社会影响力，让更多的违法行为得到应有的惩治[5]。

4.5 产地检疫推进年活动

市、县动物卫生监督机构要切实增强产地检疫工作的责任感和紧迫感，想方设法创新工作措施，扎实加快推进活动进程。一是对全省动物产地检疫数较往年同期偏低的况，各地要积极查原因研究对策；二是懒政问责是当前作风建设整治重点，切勿触碰底线；三是要强化基层责任落实，深入推进动物产地检疫推进年活动的开展，切实落实产地检疫率、动物卫生监督执法案件动物标准化检疫申报点建设。

4.6 完善病死畜禽无害化处理体系

永州市贯彻《国务院办公厅关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》（国办发〔2014〕47号）和《湖南省人民政府办公厅关于建立病死畜禽无害化处理机制的实施意见》（湘政办发〔2015〕103号）精神，结合永州市地理实际，设计了“南北两个中心+多县收集暂存点”的多县联营联建模式，并已经开始筹建，到2017年，永州将要建成2个病死畜禽无害化处理中心主体工程，2018年处理中心、转运中心及各县区病死畜禽收集暂存点将全面竣工并投入使用。随着永州病死畜禽无害化处理体系建设的完成，无害化处理的硬件设施是完备了。但是，还需要强化生产经营者主体责任、落实属地管理责任、完善配套保障政策、加强宣传教育、严厉打击违法犯罪行为等一系列有效措施予以保障病死畜禽无害化处理体系的正常运营。通过硬件施设的完成以及配套政策的落实，必将提高群众关于病死畜禽无害化处理意识，推进永州市病死畜禽无害化处理，保障食品安全和生态环境安全。□

[1] 任俊涛，洪延锁，凌明.巢湖市居巢区《中华人民共和国动物防疫法》贯彻实施情况及对策[J].现代农业科技,2011(9)：350-354.

[2] 朱琳，李昂，李卫华，等.《动物防疫法》配套规定制定情况研究[J].中国动物检疫，2009，33（2）：50-55.

[3] 丁刚.金塔县贯彻执行《动物防疫法》存在的问题和对策[J].综述专论,2017,47(2)：45-46.

[4] 杨凯.加强动物卫生监督执法工作的几点建议[J].动物卫生.2017(3)：36-37.

[5] 周明旭，黄夏，邓朝阳.我区动物卫生监督执法体系建设现状分析与对策[J].广西畜牧兽医2016,32(6)：313-315.