整合设立国家公园为何如此难“整”？

苏 杨

整合设立国家公园为何如此难“整”？

苏 杨

苏杨，环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员，《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

对国家公园体制建设具有顶层指导意义的中央文件和领导指示中，有下面这些语句：①《生态文明体制改革总体方案》中指出：“改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组”；②习近平同志在中央财经领导小组第十二次会议上的讲话是“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物”……“解决好跨地区、跨部门的体制性问题”；③《“十三五”规划纲要》中提出“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园”。而2016年6月对自然保护区工作情况的总结性文件《国务院关于自然保护区建设和管理工作情况的报告》中也提到“积极推进三江源等国家公园体制试点，形成符合我国国情的自然保护地分类体系和管理体制，逐步解决多头管理、碎片化等问题”。所有这些，里面有个共同的关键词——整合。“整合”在国家公园体制试点工作中已得到了全面体现，已经批复的9个试点区的实施方案都强调了整合。

这个“整合”，实际包括两方面：空间整合、体制整合（机构和职能）。将这两方面整合作为整个国家公园体制试点工作的基础，许多人可能不好理解，因为这与大家平常提的解决中国保护地管理问题“执法不严、保障不够”等方面的对策似乎有点距离。而且，目前的整合除了三江源都进展较慢，整合相当难“整”。整合真的如此重要，再难也要“整”？所以，必须首先探讨为何“合”。

为何“合”——统一是首要目标

许多人不理解为何“统一”是国家公园体制试点首要目标，这个改革首要目标源自问题导向。对目前保护地存在的管理问题，可从作为中国自然保护区事业60周年工作总结的《国务院关于自然保护区建设和管理工作情况的报告》中管窥：“有的风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园与自然保护区交叉重叠，存在多头管理等问题。一些自然保护区按照行政区界划建，导致同一生态系统内分设不同的自然保护区，影响了生态系统的完整性。部门间的协作配合还需进一步加强。多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，政企不分、事企不分。”而《建立国家公园体制试点方案》中也专门说明“保护地交叉重叠、多头管理，自然生态系统被人为切割、碎片化比较严重……按照设立层级、保护目标等，对试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并管理……实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理……探索将试点区内的全民所有的自然资源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营管理”。

这些文字，传递出的信息是保护地的空间和管理的碎片化以及机构的多头化是突出问题，在国家公园体制试点中应通过整合着力解决。整合从空间上看是连通，从机构上看是合并，从职能上看是集权。要整合的，从空间而言不仅是现有的保护地，也包括同属于一个生态系统的其他区域（如武夷山的九曲溪上游部分地带未被划入现有的保护地）；从体制而言不仅是现有的保护地管理机构，也包括这片区域内的地方政府的某些职能乃至机构（如执法队伍）。通过整合，将完整的生态系统由一个机构整体统一保护管理。事实上，只有通过整合实现了体制统一和空间统一，才可能确保国家公园的“保护为主、全民公益性优先”，这个逻辑关系是：保护不力的重要原因是现有的各类保护地不以完整的生态系统作为管理目标，而仅关注生态系统的某个片段或要素，导致其建设不成体系，一地多牌多主、交叉重叠、权责不清的现象普遍存在，与地方政府的关系也不清不顺，以致保护难以形成合力反而会给不当开发留下漏洞。所谓的“执法不严、保障不够”，其实背后的制度成因在相当程度上就是管理单位体制导致的主体责任不明确和资金机制不合理，就是没有一个有权有钱的机构对保护地统一管理。国家公园体制建设要实现保护为主、全民公益性优先，就必须抓住碎片化和多头管理这一基础性问题，打破部门和地域的限制，强调以一个生态系统的视角来整合各类保护地，使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。如果不能在一个完整的生态系统内实现一地一牌（需要注意的是，这个牌并非世界自然遗产那样的价值品牌，而指有独立管理规则和约束力并实际涵盖日常管理任务的管理体系）、一地一主且整体用公益性的体制保障，国家公园就只是原有保护地机构基础上再挂一块牌子。同时，“整合”涉及既有利益结构调整，直接影响到“权、钱”，所以也是建立国家公园体制的难点所在。这种情况下，中央文件和领导讲话提出的解决保护地问题的对策中强调这个关键词自然是切中肯綮。

其实，回溯一下很多保护地的历史，其“分”乃是不得已，大多是因为历史问题或过去政府财力不够才零散地建立了很多保护地管理机构。例如，北京长城国家公园试点区形成现在这样复杂的管理局面，核心还是因为过去中央财力不支持、各地分散开发又动不了既得利益结构所致。形势变了，“合”是大趋势，且对国家公园体制试点区这样的重要区域来说，这时的“合”在“钱、权”等方面都会有中央空前的支持。

当然，并非“合”就是大一统越大越好，其前提是“整”，即本来从保护管理来看就需要作为一个整体，而非重庆规划的长江三峡国家公园（如图1，包括渝东北的大巴山自然保护区、渝东南武陵山脉、江津四面山的丹霞地貌等）那样乱“整”。不是把行政辖区内的零散保护地打包起来就叫国家公园，这些资源本身应具有整体性，要么是一个完整的生态系统，如钱江源（图2）；要么具有资源相伴相生的不可分隔性，如九曲溪不仅串起了武夷山自然保护区和风景名胜区，还是朱子理学繁衍发展的大本营，文化和自然遗产交相辉映。不能笼统用一个缺少资源整体性而只具有行政管理整体性的三峡库区来打包。

图1

图2

这种意义上的“整合”，就不仅受到完整的生态系统的上限制约，也仍然受到原来形成“分”局面的因素的制约。正如《国家级自然保护区管理工作评估指南》中的评分指标的这一项：“面积及功能区适宜性 （3）1、从保护对象完整性、适度性和兼顾当地居民生产、生活需要看，保护区面积是适宜的；从管理目标看分区合理”。即“合”也需要有理有利有节，最终目的，是在利益相关者的支持下加强保护和体现全民公益性，而多数利益相关者应该在整合过程中合“肥”——得利。从这个角度而言，国家公园的整合与央企、高校的合并相似，他们是强强联合、意图通过做大来做强；国家公园的整合是把被打散的整体复原，只能通过做大来加强（保护）。

“合”什么——统一是利益结构调整

分久必合且是“合肥”。但“合”首先就意味着“一地一牌、一地一主”，即管理关系要调整（多数国家公园试点区还涉及合并原基层地方政府的辖区和职能），相关的利益结构自然也要调整，上下左右里外（即不同层级政府间、相关职能部门间、要合并的几个管理机构内部）的关系都要调整。就以相对简单的里外关系而言，往往是几个级别差不多的管理单位要合并，谁并谁？这就是大问题。十多年前风行一时的高校合并，整合资源本是好事，但合的过程却很艰辛，甚至出现貌“合”神离结果伤了大学元气的现象。现在保护地的管理机构要整合，涉及上下左右里外的关系，这就使这种合并有时候很像“火并”——何病？无他，惟利移耳。

从大的方面来说，要合的就是空间、机构、职能三方面。从操作角度看空间、机构、职能的整合，最少有四方面必须合：①地，且还要在土地权属不统一于一个主体的情况下实现统一管理；②庙，即国家公园范围内只能由一个机构进行统一管理；③章，这个管理机构统一行使全面的日常管理权（通常可细化为统一的规划权、完整的人事权、作为一级预算单位的独立资金权、经营监管权、综合执法权等）；④人，即所有的管理人员都是该机构的员工，且人力资源管理机制统一。

这四方面的合，操作时难度很大，且人越多的试点区越难，真是“有人的地方就有江湖”。以人口密度较大的武夷山为例，目前982平方公里的试点区，若全部统一管理，涉及庞大的既得利益结构调整，统一统到哪个“一”上自然明争暗斗。但是，保护生态系统的完整性，一条九曲溪，从源头到下游，既是自然流，也是文化流，让山水人文源远流长，不统一能有完整的山水乡愁吗？在这个复杂的管理关系上统一，不同政府层级、不同部门的管理机构要整合。原来主要由武夷山市政府管理且是武夷山市重要的财政收入来源和地方吸引力之本以及事实上主要的游客目的地（95%以上的游客）的风景名胜区，以及九曲溪上游两岸，都会脱离基层地方政府。武夷山市如果不能在整合中获得相应的话语权和体现这块资源的管理需求，则不仅地方政府很难支持这种改革、整合后也可能降低管理水平。而且，由福建省林业厅垂直管理的武夷山自然保护区管理局要和武夷山市政府的派出机构武夷山风景名胜区管委会整合，这就直接产生了机构整合中的矛盾——谁牵头整合？这两个机构，从体量上看半斤八两，从职能上看各有所长，且资金机制、编制来源不同，难以像三江源国家公园管理局合并省里直管的相关自然保护区一样操作。另外，武夷山国家公园试点区的四个区域（特别保护区、严格控制区、生态恢复区、传统利用区）均突破了目前形成的管理关系，严格控制区内存在较大规模原住民生产生活活动（原自然保护区的实验区，为星村镇桐木村），九曲溪上游地带的大部分面积为原保护地管理机构没有覆盖的区域，管理较为薄弱，原住民的生产生活活动影响较大，整合时还需要从乡镇政府分权。在整合中还不得不考虑，这种合并对不同区域的居民利益结构的影响差异显著：各区域，人口密度差别较大，原住民的收入渠道和收入水平差别较大，被统一的国家公园体制试点区纳入后对既得利益结构的影响差别较大。尤其原来保护强度不高由地方政府管理的九曲溪上游区域（属于世界遗产范围），要按照国家公园的要求实行更严格保护，且要统一到国家公园管理局，但有大量（超过4/5）的森林使用权属于村集体。这些方面的利益结构调整，就武夷山市政府和市民而言，一定程度上是利益损失，是合“瘦”，通常应在官员安排、补偿资金等方面“安抚或弥补”，但这方面的权力都在省级以上政府，目前尚无任何说法。总体来看，武夷山的这种整合对地方政府来说相当于“自治区”变成“直辖市”，却不给“位子”“票子”的补偿，还得在保护的同时实现绿色发展（《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中要求建成“生态产品价值实现的先行区”）。这恐怕是武夷山国家公园试点区价值重大但体制试点工作进展缓慢的基础性原因。

从武夷山的例子可以看出，整合不只是谁并谁，想真正实现国家公园体制试点和建设的初衷，必须对“钱、权”相关问题有各方支持能得“利”的解决方案。否则，整合过程中的机构编制怎么解决、资金从何而来（包括原有的资金渠道如何保持）、与地方政府相关职能部门之间的权责如何划分及划分的依据是什么、如何形成绿色发展方式？均是横亘在整合中的大山。

目前，9个试点区中只有三江源的整合进展较快，其有两个方面的唯一：①中央编办批复的国家公园管理局的“三定”方案已经开始实施；②青海省委常委会提出力争于5年内建成中国三江源国家公园。这两个唯一后面都有中央的支持。各地的国家公园体制建设要愚公移山显然时不我待，统筹解决这些问题的基础可能是靠“天公开山”——中央层面统筹解决。在这种统筹中，如果将相关行政资源的盘子做大，即整合后提供更多的“票子”“位子”，利益调整中就容易处理上下左右内外的关系。正因为整合如此难整，中央给予更多的支持也是必需的甚至必须的。某个国家公园管理局不在行政级别和权力上有较大调整，就很难完成理清与省相关职能部门、整合地方政府的部分权责、形成有效的跨省管理等体制整合工作，也很难在原有的各保护地机构中解决谁并谁的问题。而像武夷山国家公园管理局，若能成为正厅级机构，就没有原来的机构中谁并谁的问题，大家都是推倒重来。在此基础上，若其干部职位由福建省相关厅局、武夷山市相关领导及江西共享，则各种矛盾会舒缓许多、利益相关者（尤其是受损的利益相关者）的支持热情会高许多，国家公园体制建设“整”起来自然也会快许多。三江源的整合最快，这方面中央的支持应该是经验之一。如果没有中央的统筹，地方的整合很可能只是整而不合。当然，这样大的突破只能由中央来统筹，且不能成为个案，而要在《建立国家公园体制总体方案》中作出具体规定、给出面上的分类解决方案和适用标准，最终的整合改革愿景应该是“改之有利”和“改之有据”。

怎么“合”——只能和生态文明体制建设、大部制改革等结合

对国家公园体制建设，中央文件最新的要求是“形成突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营方式的国家公园保护管理模式”。具体到各国家公园试点区，以东北虎豹国家公园为例，也要求“以保护与恢复东北虎豹野生种群和栖息地为核心，以天然林全面禁伐和国有林区林场改革为契机，以生态保护管理体制机制创新为突破口，系统修复、整体保护、共建共享”。

按这样的要求，在国家公园的整合中，大规模的利益结构调整都不够，还要求转变发展模式（明晰资源权属和创新经营方式等属于生态文明制度建设和绿色发展），这使国家公园对保护地的空间整合和对管理的体制整合都殊为不易。中央的统筹解决，不仅在于提供可能的“票子”“位子”支持使整合可能变为帕累托改进，还在于建立统一、规范、高效的国家公园体制需要基础制度配合。这方面，目前整合的大背景空前的好——中央决心明确、措施给力地在基础制度建设和发展的大环境上给出了全面的支持。如中央的自然资源管理体制改革方向，在十八届三中全会上，习近平总书记就《决定》向全会作说明时指出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”，还就长江生态保护提出了“共抓大保护、不搞大开发”的新思想。但总书记所说的“共抓大保护、不搞大开发”，现实中让诸多干部感觉为难：长期的“以经济建设为中心”已经形成了成龙配套的制度体系，几乎所有政府部门都形成了搞大开发的合力，而搞保护的动力局限于为数有限、权力有限的几个部门（多半是直接获得了保护专项资金和相关执法权的，如林业、环保、文物等）。总体来看，对各级政府和多数职能部门而言，其激励导向还是“大开发、小保护”。

显然，没有基础性、背景性的制度改革环境，大幅调整利益结构、突出保护和公益的国家公园体制试点是难以得到多个利益相关者配合的，是难以带动当地发展方式转型的。大的体制改革，实际上换了一个方式整体性地调整既得利益结构，这样才会使得国家公园体制试点中的相关调整的负面影响被显著减小了，地方政府和相关部门能够从与位子、票子相关的机构编制、政绩考核、生态补偿、发展条件等多方面受益，整合设立的国家公园才可能在要钱（获得转移支付）、挣钱（实现绿色发展）并举中既强化保护也强化公益性。从绿色发展与生态文明基础制度的关系来看，顶层设计制度要成龙配套，改革落实机制也要全程高效。生态文明八项基础制度全过程、全方位发挥作用，必须成龙配套，难以单打独斗也难以齐头并进，各项制度相互之间有衔接也有构建顺序。

目前，国家公园试点区大多明确了国家公园体制试点要和生态文明制度建设同步开展。如《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中明确：“整合试点示范。将已经部署开展的福建省生态文明先行示范区……武夷山国家公园体制试点……等各类专项生态文明试点示范，统一纳入国家生态文明试验区平台集中推进，各部门按照职责分工继续指导推动。”青海省委常委会则明确“将于5年内将园区打造成经济社会持续发展、人与自然和谐相处的生态文明先行区，为全国同类地区提供示范”。

当然，即便有了生态文明八项基础制度作为国家公园整合的基础性制度，也仍然有漏洞，毕竟国家公园体制相对现有管理体制来说是创新，原来的机构怎么整合、人员怎么安排、地方政府相关职能部门的人如何兼具国家公园管理机构人员的身份？这些都是现实问题。而且，在国家公园试点区，由于要转变发展方式，这种改革还要与地方政府机构的大部制改革结合起来，才可能使国家公园试点区的机构和职能整合更易于操作——毕竟牵扯的部门少了、要集的权简单了，里外的关系才更容易厘清。三江源试点区和钱江源试点区的体制建设都和地方政府的大部制改革配套或同步了，这两个试点区体制改革进展较快就说明了大部制配合的重要性。

从操作层面来看，要使这种整合落地，还必须使相关基础制度改革都“改之有据”，即生态文明的每项基础制度如何建立都要有文件依据。例如，自然资源资产管理体制改革，就有中央编办的文件明确在福建开展省级试点（福建又确定了在晋江市和武夷山国家公园试点）和在三江源国家公园开展专项试点。还有，有些制度需要优先建立，这样利于在改革中实现前置协调。国家公园的整合如果通过另一种“合”助力，则在空间整合上就容易多了——多规合一。统一规划、统一土地利用、统一产业布局、统一基础设施建设、统一社会政策，这既是生态文明八项基础制度之一，也是国家公园整合在操作层面的基础。从实践来看，同时作为多规合一试点的浙江开化县，在用多规合一这个手段推动国家公园试点上进展就较快（全国28个多规合一试点县市，开化是唯一的向中央汇报的代表）。

总之，国家公园要真正实现整合，必须依托生态文明制度建设，从前端的规划和土地使用权开始，到中端的绿色产品价值实现（实际就是怎么要钱和挣钱），再到末端的绿色发展评价导向（实际就是体现权为绿所用），这个过程中还要通过环境治理确保绿水青山，这样，权、钱的制度都容易为“绿水青山保护”以及在保护的基础上由绿青向金银合理转化提供合力——这才合理，这才可能真正合起来。

将国家公园专栏这些文章合起来，读者可发现从国家公园体制与生态文明制度的关系，到公园比体制重要、保护为主但不止于保护（还有全民公益性优先），再到如何和为何“实行更严格保护”，然后是具体实施层面上的国家公园归谁管和如何整合，十篇文章将概念、理论、方法、方案的问题都基本覆盖了。这些问题都能解决的话，真正的中国国家公园就指年可待了。因此，下一篇将讨论《第一批国家公园可能是哪些？》。