中国数字化城市管理发展综述

李颖玥，刘朝晖

（中国城市科学研究会数字城市工程研究中心，北京 100835）

中国数字化城市管理发展综述

李颖玥，刘朝晖

（中国城市科学研究会数字城市工程研究中心，北京 100835）

在社会信息化、经济全球化的今天，城市聚集了越来越多的社会因素，随之而来的城市管理的诸多新问题在城市尤其是大城市中不断涌现。因此，现阶段城市呼唤一种适用于现代化城市的管理新模式——数字化城市管理。自2004年北京市东城区在全国首先开创了基于网格化管理的城市管理新模式，至今12年间，我国的数字化城市管理体制机制不断完善，模式不断革新，先进的信息技术手段不断在城市管理中创新应用。作者综述了我国数字化城市管理的基本内容、发展历程、行业发展情况以及应用与成效，对我国城市管理行业的现阶段情况做了综述总结。

城市管理；数字化；发展；综述

【课题项目】“十二五”国家科技支撑计划项目（2015BAJ08B01、2015BAJ08B06）

1 引言

英国经济学家巴顿说“城市是一个坐落在有限空间内的各种经济市场——住房、劳动力、土地、运动等交织在一起的网络系统”。 城市，将千万个生命的力量聚集在了一起。它聚集众多人群、大量物质财富与丰富的上层建筑形态，形成了一个众多有形的和无形的，个体相互促进又相互制约的复杂且多元的巨系统。城市之中必须创造一种社会组织形式，即是一种能够驱使其良好运行的体系，也就是现代城市中所说的城市管理系统，它能够处理现代人类所掌握和释放的巨大的能量，从而使城市行使其积极的功能。

然而，人类社会现代化的进程不断加速，随之而来的城市管理难度也不断增加。要解决越来越复杂的城市管理问题，最根本的是要靠现代化的综合计划和控制方法以及法律效力和科学的长效综合治理手段。同时，科技水平的迅速发展，成就了21世纪“信息爆炸”的时代，信息在物质、能源、资金以及人员管理中起了举足轻重的作用，这促使了现代城市管理对于信息技术手段越来越多的依赖。

在社会信息化、经济全球化的今天，现代城市巨系统变得更加开放，从宏观到微观层面耦合得更加紧密，任何局部突发事件都有可能迅速传播，造成巨大的人、财、物损失。因此，现阶段城市呼唤一种适用于现代化城市的管理新模式——数字化城市管理。中国“网格化城市管理新模式”的设计发明者陈平提出：“现代城市管理应该是以城市基础设施和城市社会公共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、环境整体效益为特征的综合管理，包括城市规划管理、城市基础设施及公共设施管理、城市环境和公共秩序的管理等。”[1]城市管理应该是一个综合的管理体。目前，基于网格化模式的数字化城市管理在国内已经被广为应用,这种管理方式既与中国城市管理、治理的特殊背景相适应,又契合了城市管理体制改革的需求。

2 我国数字化城市管理的发展历程

随着我国城市现代化建设步伐的加快，以及城镇化的高速发展，城市聚集了越来越多的社会因素。随之产生的社会案件、社会问题大比例出现在城市中，随之而来的城市管理的诸多新问题在中国城市尤其是大城市中不断涌现。传统的城市管理方法与超前发展的城市相碰撞，使城市管理滞后的问题日益凸显，严重影响经济社会的协同发展。人民群众对城市优质公共空间日益增长的需求与传统的粗放落后的城市管理模式之间存在着严重的矛盾冲突；以突击性的运动来弥补经常性、持续性的城市管理不足的传统管理模式，引发了干群之间的冲突和对抗；城市管理的专业化技术日益深化、责罚的日益明确与以块为主、综合性行政执法的思路形成冲突；以及现代城市活动的日益复杂性与政府效能低下引发的冲突。这些都是非常严峻且实际的问题，加强和改善城市管理的任务尤为紧迫而艰巨。

因此，寻求一种先进的城市管理方式，成为城市管理工作者亟需的现实选择。而“万米单元网格城市管理新模式”针对改革开放以来我国城市建设迅速崛起而城市管理相对落后的状况，在我国社会主义现代化建设突飞猛进，信息化技术不断强化的基础上应运而生。

2004年，北京市东城区在全国首先开创了基于网格化管理的城市管理新模式。“新模式”依托信息技术，应用并整合十几项数字城市技术，采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，实现城市管理空间精细化和管理对象的精准定位。“新模式”建立了监督中心和指挥中心两个既分离又协同的“双轴化”的管理体制，以及全新的发现、指挥、处理、反馈的城市管理流程和综合绩效评价。“万米单元网格管理”是指将北京市东城区在地理尺度上划分为1593个边界清晰、无缝拼接的地域单元，形成了“网格单元”的概念，以实现小区域分块管理的目的，并建成基于万米网格单元地理网格的城市资源和基础设施信息深度整合的数据库群。“城市部件管理法”是指将网格内的城市部件和事件进行编码，以信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息，促进城市人流、物流、资金流、信息流、交通流的通畅与协调，以实现城市精细化管理。通俗地说，就是把像井盖、路灯、邮筒、果皮箱、停车场、电话亭等城市元素都纳入城市信息化管理的范畴，给每样公物配上一个“身份证”，如果街道上的井盖坏了，家门口的路灯不亮了，在移动GPS定位系统的跟踪搜索下，自动检索到此部件或事件的相关信息，责任网格范围内的有关部门就会在第一时间发现并把问题解决掉。除此之外，东城区研制成功并实际应用了“城管通”，一种将实际功能集于一体的快捷方便的城管信息采集器，并建成网格化、集成化的，能够支持全方位和全时段城市管理、运行可靠、响应迅速准确的信息管理平台。东城区创立的“网格化城市管理新模式”进一步确立了管理空间、管理对象、管理方式和管理主体，这是现代城市管理领域的一次突破性的整合与创新[1]。

在住房和城乡建设部的统一部署下，制定了数字化城市管理发展规划，于2005年、2006年、2007年分三批在全国遴选出51个试点城市，并五次召开试点工作会议，强力推进试点工作。2010年开始，以东城区“网格化城市管理新模式”为基础的，数字化城市管理模式，在全国范围内的各省、市、县大力推广和普及，研究助推政策措施，出台地方政府文件和指导意见，加强行业管理，实行梯次推进，收到明显成效。同时，四川、浙江、江苏、河北、山东等省，正在积极谋划建设省级数字化城管系统评价中心，实行数字化城管数据全省联网[3]。

2012年，住房和城乡建设部在全国上百个城市开展了数字化城市管理示范和推广，浙江省基本实现了全覆盖。数字城市的推广已经把电子政务、电子商务、数字社区、数字教育、智能交通、电子医疗等都融合在一个平台上面，有效地削弱了 “信息孤岛” ，每个城市都呈现出不同特色的数字城市模式。同年，习近平总书记在中央经济工作会议上提出了新型城镇化的“八字方针”：集约、绿色、智能、低碳。李克强总理在2015年 3月 5 日全国人大所作的报告上提出了“互联网 +”行动计划，并强调要保护和传承历史、地域文化。其实更重要的是，要通过城市管理，有效治理污染、交通拥堵等城市病，加强城市供水供气供电、公交和防洪防涝设施等能效建设，达到让城市生活更便捷、环境更宜居的目的，实现城市的善治。这一背景使得城市建设在数字城市的基础上，逐步向智慧城市转型。

2015年12月20日，中央城市工作会议提出“要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。”2015年12月30日，为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，中共中央、国务院颁发《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，明确提出“积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，到2017年年底，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。”2016年2月6日,中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发[2016]6号)也明确提出了“明确创新城市治理方式,积极推进城市智慧管理……到2020年,建成一批特色鲜明的智慧城市”的要求。根据中央城市工作会议,《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》以及《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》部署的,包括关于数字城管及智慧城市的任务时间节点、整合多种城市运行数据、数据支持政府决策等各项任务及要求,未来的数字化城市管理在城市发展与建设中的地位更高,实现的意义更大。

如今，我国的数字化城管事业已经走过了近12年的发展历程，从不认知到普及，我国的数字化城市管理在机制体制、管理模式、信息技术手段等方面都在不断地完善提高，蓬勃地向前发展。数字化城市管理是我国在高速的城市化进程中建立的与之相适应的现代化城市管理体系，它将现代信息技术作为手段加快发展面向民生的公益性社会服务，更好推进了我国经济社会协调发展。

3 我国数字城市管理行业发展情况

我国数字化城市管理系统自2004年建立以来，已经积累了丰富的经验，也取得了不少成果。各省、市、县努力推进数字化城管模式建设，在不断的实践和探索过程中，变革传统城市管理的体制和机制，建立起了城市管理长效机制，不断革新城市管理系统信息技术的创新应用，实现了城市管理的标准化、信息化和精细化，为城市管理事业的可持续发展提供了可靠保障。

根据数字化城市专业委员会数字城管学组2014～2015年度的工作报告统计，截至2015年11月底，已经通过住房和城乡建设部验收的数字化城管试点城市45个；数字化城管已覆盖了除港澳台以外的省、市、自治区首府，超过1万多km2面积；江苏、浙江、河北、北京、上海、天津、重庆等12个省市已实现地级城市全覆盖；有342个地级以上城市建成了数字化城管系统；有135个县级市建成数字化城管系统；近300个县城的数字化城管系统也已上线运行[3]。

然而由于数字化城市管理系统是一个复杂的综合工程，涉及的面广，应用的技术庞杂，各地发展的方向和发展的过程各不相同，因此与数字化城管也有很多不同的理解，从而不同城市形成了独具特色的数字化城市管理模式。各城市在建设时可以根据本地区实际选择建设模式，可以按照住建部发布的数字城管建设标准进行建设，也可以在此基础上借鉴和吸收已经运行多年的城市经验，高标准、高起点地进行建设。

4 数字化城市管理的应用

在12年的发展历程中，各地区积极进行数字化城市管理的建设和应用，在全国的实践中，不乏出现一大批好的创新应用。

4.1 服务模式创新

北京市朝阳区创新“全模式”社会服务管理系统，在管理领域以问题为导向，实现了传统的专业化管理、网格化管理、合作型社会服务管理三个基本模式的有机结合，其覆盖了应急管理、城市管理、综治维稳、安全生产、社会服务、社会事业、社会保障、经济动态、法律司法、党的建设、网络社会等11大类。朝阳区“全模式”以政府为主导，以社会为主体，真正体现了“以人为本”的服务型城市管理模式的内涵。

4.2 市场化运行机制创新

浙江省杭州市在数字化城市管理工作中，创新运行机制，采用市场化运行机制，通过项目成本和绩效管理、平级转化机制、目标考核机制相结合，实现城市管理目标。在信息采集方面，采用第三方购买服务方式，实现整个城市全方位无死角调查；充分发挥城管委监督管理职能，以绩效和目标考核，实现政府以较低的财政投入，构建和谐宜居、富有活力的现代化都市。另外，广东省深圳市在系统软件开发、硬件维护、信息采集等方面，积极推行市场化运作模式，有利促进了市区级平台将更多的精力投入到对运行效果的监督和提高上；同时，鼓励各区在提高采集质量、充分发挥信息采集员作用、降低行政成本等方面进行有益的探索。

4.3 多渠道融资建设

辽宁省沈阳市城管局，经与市财政、建委等多部门研究论证，通过采取融资租赁的方式，并通过政府采购程序，确定了中国联通沈阳市分公司为市级系统平台的投资供应商，全额投资建设，市财政在五年内分期偿还。各区级平台根据各区的实际情况，通过多种投资方式进行系统建设，比如和平区、沈河区、浑南区由财政全额投资建设，皇姑区、大东区采取融资租赁的方式进行系统建设，灵活的筹资方式，有效利用了社会资金，缓解了财政压力，从根本上确保了项目建设的顺利实施。

4.4 灵活的奖惩制度

为调动各部门的积极性，云南省昆明市积极灵活运用奖惩机制将区县数字城管工作向前推进。昆明市城管综合行政执法局下发《昆明市主要城市环境卫生“清洁指数”监测评价实施方案》，将清洁指数纳入了清洁工程的考评指标范围，占70%的比重，并对14个县（市）区政府、3个开发（度假）区管委会按优秀、达标、不达标三个考评等次进行奖惩。其中，对城区组和开发（度假）区组的五华区、盘龙区、官渡区、西山区政府，经开区、高新区、度假区管委会实行城市综合管理工作责任金制度，每年各区向市政府缴纳100万元单位责任金，主要领导、分管领导各缴纳1万元个人责任金，凡在城区组和开发（度假）区组被评为优秀等次的区政府和管委会，市政府除给予荣誉表彰外，全额返还单位责任金，返还的单位责任金可全部作为本单位年度城市长效综合管理专项奖励资金发放，同时由市财政安排单位责任金银行存款的一年利息一并用于奖励；对主要领导、分管领导在全额返还个人责任金的基础上，给予个人责任金双倍的奖励。凡在城区组和开发（度假）区组被评为达标等次的区政府和管委会，市政府全额返还单位责任金，返还单位责任金的50%作为本单位年度城市长效综合管理专项奖励资金发放，同时由市财政安排单位责任金银行存款的一年利息一并用于奖励；对于主要领导，分管领导在全额返还个人责任金的基础上，给予个人责任金等额的奖励。凡在城区组和开发(度假)区组被评为不达标等次的区政府和管委会，单位和个人责任金全额扣除。这种积极灵活运用奖惩机制的方式在西部欠发达地区十分有效，极大地调动了各部门的积极性，为推动区县数字城管工作起到了促进作用。

4.5 “大城管”体系的构建

江西省宜春市构建了构建以“四大板块、十大平台、四十七个子系统”为架构的数字化“大城管”体系，管理范围涉及城市公共基础设施、市容环境卫生、水系管理等有关城市运行的诸多方面，以满足政府在城市管理方面对参与城市管理的部门和单位进行监督考核、指挥协调的需求。城市管理主管部门在履行城市管理各方面职责的需求，包括：确保城市民生的需求、设施运行安全及应急的需求；满足承担市容、市政、环卫、供水、排水、污水处理等企事业单位、行政审批事项监管单位行业管理、作业层级管理的需求；以及利用城市管理资源和信息服务于企事业单位和市民以实现资源和信息共享的需求；让市民参与城市管理的需求。 “大城管”体系的构建，为城市的综合化、专业化、智慧化管理奠定了良好基础。

5 总结

“数字化城市管理”经过12年的成功推广、应用和实践，证明网格化城市管理新模式充分体现了精细化、网格化、信息化、人性化的现代管理理念，为实现城市管理模式创新奠定了思想基础。数字化城市管理变革了政府内部的城市管理结构，成立了独立的监督机构和监督队伍，以全新的方式监督管理单位和执法部门履行法定责任，在政府内部建立了管理、执法、监督三权分立相互联系相互制约的管理结构，部分城市还将这一管理结构扩展到社会管理和公共服务领域，有的城市还在数字城管的基本理念的基础上变革了社会的治理结构，建立了落实各项法律法规的责任主体（市民和单位）、自治主体（社区和行政村）和管理主体（政府）之间相互联系相互制约的治理结构，有效地梳理了政府与社会的关系。另外，数字化城市管理建立了以落实各项法律法规为主线，以标准化为支撑的，类似大生产流水线的闭环工作方式，使落实各项法律法规的责任、管理、执法和监督四类责任主体在一个系统中相互联系规范化地开展工作，系统对工作质量进行有效控制。

[1]陈平.网格化城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]尤新建.现代城市管理学[M].北京：科学出版社，2003.

[3]中国城市科学研究会，住房城乡建设部城市建设司.中国数字化城市管理发展报告 2015[M].北京：中国建材工业出版社，2016.

李颖玥，女，硕士，城市规划师，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心，从事城市规划与管理研究工作。

Review on the Development of Digital City Management in China

LI Ying-yue, LIU Zhao-hui

(Chinese Society for Urban Studies, Beijing 100835, China)

With the social informatization and economic globalization, more and more new problems of city management sprung up in Chinese cities, especially in big cities. Therefore, a new management model called digital city management comes into being, which is suitable for Chinese modern city. In 2004, Beijing Dongcheng district first created a new mode of city management based on grid management, and nationwide popularized this mode. So far, the system of digital city management in China has improved continuously. Otherwise, pattern innovation and advanced informational technology also have widely applied in city management. The author reviews the basic components of digital city management in China, also sums up the development course, the industry development situation, as well as applications and effects of Chinese digital city management during these years.

city management；digitization；development；review