人民陪审员制度改革中的参审范围研究

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

人民陪审员制度改革中的参审范围研究

陈春祺

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

我国的人民陪审员制度正在进行新一轮的改革，参审范围的设定是其中一个重点问题，关系到该制度的有效运行。现有法律文本和改革方案还存在若干问题，需要结合比较研究，重点厘清参审范围设定的五个问题，即是否需要将陪审制普遍适用于刑事、民事、行政案件中，是否需要将陪审制限定于一审案件中，是否需要在参审范围中区分专业陪审案件，是否应当赋予当事人完整的程序选择权，是否需要考虑当事人对案件事实的态度。在此基础上确定参审范围设定的基本思路，才能对我国人民陪审制参审范围的具体立法进行科学指导。

人民陪审员；参审范围；陪审制度改革

一、人民陪审员制度改革背景

学界对于人民陪审员制度有诸多讨论，主张废除现行陪审制的声音也时有出现[1]。但决策者依然希望通过陪审“充分体现司法的民主功能，更大程度上实现人民民主”*参见杨维汉、郑良：《让普通群众协助司法、见证司法、掌理司法——最高人民法院常务副院长沈德咏谈人民陪审员制度》，中央政府门户网站，http://www.gov.cn/jrzg/2010-05/14/content_1606276.html，最后访问时间：2017年3月29日。。据此，《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)施行十年后的今天，人民陪审员制度又开启了新一轮的改革，旨在充分发挥人民陪审员作用，保证该制度在保障司法公正、促进司法民主、增强司法公信力等方面的功能得以充分实现。

根据十八届四中全会的会议精神，“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利”的工作被提上日程*参见《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。。2015年4月1日，《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)发布，标志着人民陪审员制度的新一轮改革正式拉开帷幕。最高人民法院、司法部共同制定出台《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)，将《试点方案》的各项要求予以落实。试点工作涉及人民陪审员选任机制、参审范围、参审职权以及退出、惩戒和履职保障制度等各个方面的改革。

2013 年，最高人民法院启动人民陪审员“倍增计划”[2]，大量增加了陪审员人数，有利于随机抽取的实现和代表性的扩大，但也意味着选任机制、保障机制等耗费的司法资源进一步增加。在这一背景下，需要对参审范围的确定进行进一步的思考。在所有的案件中都适用人民陪审制是不现实的，也是没有必要的。首先，一个国家的司法资源是有限的，参审范围过大将会影响陪审的有效运行，导致选择陪审员过程的简化、陪审过程的形式化等一系列问题的出现。其次，并不是所有类型的案件都适宜由人民陪审员参与。在审判中引入外行人是为了打破法官的职业倾向，弥补职业法官可能存在的理性不足。但在某些类型的案件中，陪审员可能难以保持理性，容易被社情民意、阶级观念等因素所影响。本文对参审范围确定问题的研究将从现行规定和改革方案入手，结合其他国家相关规定作比较研究，探究确定人民陪审员参审范围的基本思路，最后就如何完善参审范围提出具体的立法设想。

二、人民陪审员参审范围的现行规定

(一)改革前的规定

根据《决定》第2条的规定，人民陪审员参审范围包括依职权适用的“社会影响较大”的案件以及依当事人申请适用的案件*《关于完善人民陪审员制度的决定》第2条：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：(1)社会影响较大的刑事、民事、行政案件；(2)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”。与之前的规定不同的是，《决定》按照案件类型的不同进行了区分，同时赋予了当事人申请适用的权利。但是仍然没有对参审范围予以明确，这一问题长期为学界所诟病，很多学者都认为“社会影响较大”的表述过于笼统，导致法院裁量权过大，容易造成审判实践中人民陪审员制度的运行混乱。2009年发布的《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》对这一问题做出了回应，将“社会影响较大”的案件明确为涉及群体利益、公共利益的以及人民群众广泛关注的案件。

依申请适用的规定是赋予当事人程序选择权的体现，但是目前没有规定相应的权利告知制度和具体的程序，会影响依申请适用陪审制的落实，导致制度的设计初衷落空[3]。

(二)改革方案

《试点方案》 中提出要“合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围”，指出了参审范围整体上的改革方向。同时明确了两类“原则上”适用人民陪审制的案件，即法定陪审案件。依申请适用的规定则没有变化。《实施办法》第12条和第13条则是对《试点方案》中参审范围的改革要求进行落实和扩展。第12条的规定可以分解为三个部分：

第一，除法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理以外的第一审案件，均可以适用人民陪审制审理。这实际上已经将参审范围扩张到绝大多数的第一审案件，为法院随意扩大陪审制的适用提供了机会。我国目前的司法实践中已广泛存在这一问题，法院盲目追求高陪审率，导致陪审制滥用情况严重[4]。导致这一现象的重要原因之一便是法律对于参审范围的规定不够明确，对法院的拘束力不强。所以立法上不应为法院滥用陪审制留下空间，这一部分的规定应当予以删除。

第二，在《试点方案》的基础上，《实施办法》增加了“涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件”作为法定陪审的案件类型。法定陪审案件的规定具有强制性和明确性，一定程度上限制了法院裁量权，能够有效避免“应当适用而不适用”的情况出现。“原则上适用”的法定陪审案件类型为三类：

(1)涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的刑事、行政、民事案件。之前这类案件是由法院依职权适用，现在为强制适用。这类案件与人民群众之间的关系最为密切，实行陪审制能够充分体现司法民主，与人民陪审制的制度目标相契合。对于这一案件类型的理解，最高人民法院在解读文件中要求各级人民法院注意区分“重大案件”与“疑难、复杂案件”，并对案件的人民群众关注度、社会影响度以及与群体利益、社会公共利益的关联度等因素进行充分考虑[5]。过于复杂的案件并不适宜由人民陪审员参与审理，陪审员难以发挥应有作用，容易依赖职业法官的专业判断。

(2)可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件。这一规定借鉴了其他国家的普遍做法，体现了改革者与国际接轨的改革理念。大多数国家都认为在司法资源有限的情况下，要首先确保严重的犯罪案件最大限度地实现司法民主和司法公正，所以往往将陪审制适用于少数最为严重的刑事案件。

(3)涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件。这一规定着眼于我国特殊的社会问题，体现出了改革者立足基本国情、探索有效改革的决心。但这类容易引起民愤、民意高度统一的案件并不适宜适用人民陪审制。征地拆迁一向是我国社会矛盾最为集中的领域，充斥着公权力和私权利的强烈碰撞。涉及公权侵犯私权的案件，人民陪审员作为普通公民可能会存在强烈的“群体意识”。环境保护和食品药品安全的案件则属于影响所有公民利益的案件，容易引发大规模的民愤，民意往往呈高度统一的状态。这一情况下，人民陪审员容易被民意所支配，无法保证对案件的理性审理。

第三，在法定陪审案件中，如果涉及个人隐私、商业秘密等，当事人可以申请排除人民陪审制的适用。这是法定陪审案件的例外情形，程序上需要当事人申请，是否适用由法院决定。这一规定赋予了当事人否定适用陪审的权利，具有进步意义。但是，这一否定权利从字面上看仅针对法定陪审案件，在法院依职权适用陪审制的案件中当事人是否能够行使这一权利尚未明确。

第13条保留了当事人申请适用的权利，也明确最终由法院决定是否适用。对此，最高人民法院在对《实施办法》的解读中提到，这一规定是考虑到人民陪审员的参审职权也进行了重大改革，案件的审理周期和沟通成本都将增加，会耗费更多的司法资源，参审范围需要相应予以限制，所以有必要由法院对申请进行严格把关[6]。本次改革使当事人在适用陪审制方面的程序选择权趋于完整，但仍处于法院的限制当中。是否应当赋予当事人不受限制的选择权也是确定参审范围课题中的重要问题。

总地来说，《试点方案》和《实施办法》对改革前规定中的合理部分进行了保留，对不合理的部分进行了调整，并结合学界意见和其他国家的普遍做法，立足于我国基本国情提出了具有突破性的改革方案，但仍然存在很多问题亟须解决，有的是旧规定遗留下来的旧问题，有的是改革方案中反映出来的新问题。笔者认为，有关部门应当做好改革试点的跟踪评估工作，及时分析试点情况，同时加强理论研究，对改革方案进行调整和完善，实现参审范围的科学限定。

三、人民陪审员参审范围的重新确定

根据现有的法律文本和改革方案，改革后我国人民陪审员参审范围的规定总体上呈现以下几个特点：一是涉讼类型广泛，普遍适用于刑事、民事和行政案件中；二是局限于第一审案件，对于案件的审级限制比较严格；三是赋予当事人申请适用和否定适用的权利，但受法院最终决定权的限制;四是在知识产权、海事等特殊类型的案件中引入“专业陪审员”参与审判。结合世界各国具有代表性的制度设计进行比较，可以发现参审范围的确定需要首先厘清几个重点问题，这样才能明确参审范围设计的基本思路，从而实现对参审范围的科学重构。

(一)几个重点问题的厘清

1．是否需要将陪审制普遍适用于刑事、民事、行政案件中

王敏远教授曾指出我国陪审案件的范围具有全面性，刑事、民事、行政案件均可以实行陪审，这一制度设计在世界范围内较为罕见[10]。陪审制有其独特的制度功能，但弊端也是显而易见。各国对此都存在批评和警惕的声音，认为陪审制难以克服非理性的弊端，而且耗费司法资源巨大，影响司法效率。所以绝大多数国家立法对陪审员参审的涉讼类型都进行了严格限制。英国是将陪审制适用于部分较为严重的刑事案件和少量几类民事案件*公诉罪指那些情节特别严重刑事犯罪，如谋杀、过失杀人及抢劫案件；两可罪是指既可以由治安法院审理也可由刑事法院审理的犯罪。刑事法院所审理的两可罪主要包括盗窃罪、入室盗窃罪、毁坏财物罪以及一些针对人身的严重犯罪。。也有一些国家严格将参审范围限制在刑事案件中，如韩国、俄罗斯、西班牙等*韩国《国民刑事裁判参与法》第5条规定，适用陪审制度的案件主要为根据《法院组织法》规定由合议庭审理的案件，即比较严重的刑事案件，可能判处死刑、无期徒刑、一年以上有期徒刑，包括上述案件的未遂、教唆、帮助、预备等情况，以及同上述案件相关联，需要合并审理的案件。《俄罗斯刑事诉讼法典》第30条、第31条规定，陪审制原则上只适用于可能判处十年以上监禁刑或者死刑的案件。《西班牙宪法》将陪审制限制于刑事案件中，规定不得扩及适用于民事案件、劳动争议案件及行政诉讼案件。。美国则较为例外，立法对陪审制的适用几乎没有限制。但实践中的适用率也并不高，刑事案件大多进行了辩诉交易，民事案件也大部分在判决前达成和解[7]。

总地来说，其他国家基本都是将陪审制适用于严重刑事案件，民事案件仅限于几类，行政案件则大多没有提及。笔者总结了众多学者的观点，认为将陪审案件主要限于刑事案件的原因有以下几点：第一，刑事案件因为与人的生命、健康、自由等利益息息相关，更具保护的紧迫性。从适用陪审制的案件应当是有限的这一前提出发，对民事案件予以更多的限制是合理的。另外，刑事案件较之普通民事案件，社会影响更大，更有利于实现促进司法公开、实现司法民主的制度目标。第二，从陪审制运行的角度来看，刑事诉讼更适宜由陪审员参与审理。因为刑事案件是由公权力机关进行侦查和审查起诉后才提交审理，所以案件事实和证据已经较为明确并经过检验，陪审员更容易通过庭审了解和判断案件事实。而且民事案件中程序的强制性较小，往往会出现和解终止诉讼的情况，白白浪费之前的人力物力。第三，民事案件的纠纷往往更加难以解决，并且需要高素质的裁判者来进行利益衡量。

2．是否需要将陪审制限定于第一审案件中

在陪审制中划分参审职权的国家，上诉审适用陪审制需要满足一个前提，即上诉审为全面审，既是法律审，又是事实审。如德国刑事诉讼中的第二审上诉是针对区法院所作之判决的上诉，包括事实和法律问题，重新公开审理需要实行陪审。第三审上诉则仅限于法律问题，均不设参审员。

我国的二审就是全面审，理论上是可以适用陪审制的。之所以将陪审制严格限制在一审，一种观点基于将陪审员看作审判力量补充的错误认识，认为二审案件相对于一审案件较少，不需要适用陪审制度，这种解释显然曲解了陪审制度的设计初衷和真正功能。也有学者认为我国把陪审制度限定于第一审案件中是盲目移植外国法律的结果，并且有可能与我国司法实践中长期存在的允许对二审案件进行书面审理的问题有关[8]。

讨论这个问题之前，需要考虑陪审制与上诉制度之间存在的一种潜在冲突。一方面，在政治理论上“人民不会犯错”，人民所作的判决不受审查。所以二审法官是否有权对人民陪审员参与审理的案件进行审理？是否有权推翻人民陪审员在一审中对事实的认定？但另一方面，在司法领域中，没有裁判者能保证判决绝对正确，需要必要的救济措施来保证司法公正，陪审案件上诉制度的设置具有正当性和必要性。对于这一问题，各国选择了不同的模式进行协调，包括“一审终审”模式、“上诉审职业法官裁判”模式、“上诉审陪审员裁判”模式*2000年改革前的法国以及现在的比利时采用“一审终审”模式；采用“上诉审职业法官裁判”模式的国家主要有英国、美国、西班牙、俄罗斯等。。我国目前属于“上诉审职业法官裁判”模式，那么是否需要转变为“上诉审陪审员裁判”模式呢？事实上，由陪审员参与上诉案件的审理更具有理论上的正当性和合理性，因为由人民自己更改自己的决定不会违背“人民至高无上”的政治理念，不会动摇陪审制的根本价值根基。但也应当看到，陪审制的适用受有限司法资源所限制，在上诉审中引入陪审制会带来巨大的经济耗费，可能会严重损及制度的生命力。

3．是否需要在参审范围中区分专业陪审案件

我国目前是对知识产权、海事海商等案件实行专家陪审，聘请有关技术专家担任陪审员。支持区分专业陪审案件的观点主要是认为专业人员作为陪审员参与案件审理，能够帮助法官弥补专业知识不足的缺陷。但是笔者认为，不应在参审范围中区分专业陪审案件。第一，专家陪审违反了吸收普通民众参与诉讼的制度初衷。为了体现司法民主，陪审员应当具有广泛的社会代表性，而专家陪审实际上是对陪审员的专业背景进行限定，不利于专业性案件中陪审制度“通达民情、反映民意、尊重民智”目标的实现*参见《最高人民法院关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》。。第二，在专业性案件中，法庭审理的核心还是要根据证据对案件事实作出判断，解决诉讼双方的利益纷争，而不是处理专业问题。即使是案件事实认定必需的专业问题，也完全可以通过专家证人或司法鉴定解决。第三，专家意见也不是完全可靠的，往往会带有一定的职业或行业偏见，不同专家之间也可能存在分歧。如果专家直接作为陪审员，容易导致法官的盲目信任，给案件审判带来风险。

4．是否应当赋予当事人完整的程序选择权

我国长期处于职权主义的诉讼模式下，法院在实践中随意突破法律规定，将陪审制作为缓解办案压力的手段大量使用。尽管改革方案中当事人的程序选择权趋于完整，但都受法院决定权的限制。在美国，接受陪审团审判是被告人不可剥夺的法定权利。根据美国宪法第六修正案的规定，所有当事人可以自由选择接受或不接受陪审团的审判。俄罗斯也在陪审制度的适用中赋予了当事人完整的选择权[2]。

根据程序主体性原则，案件是否适用陪审制应当主要依当事人意志为主，不管是由职业法官单独审理，还是由法官和陪审员共同审理，都要得到当事人的理解和接受，否则会影响当事人对裁判结果的接受，损害司法权威。但是当事人的程序选择权完全不受限制也是不可能的，应当保证否定适用权利的完整性，只能受到法定适用案件的部分限制。同时需要对申请适用进行严格审查，否则容易导致陪审制的适用范围过大，参审范围的研究也毫无意义可言。

5．是否需要考虑当事人对案件事实的态度

目前我国的规定中都没有涉及当事人是否认罪、对案件事实是否存在争议等问题的处理。对此，不同国家的做法存在差异。英美法系的陪审团只需要对案件事实进行认定，不处理法律适用问题。所以英国的法律规定，“被告人不认罪”是刑事案件适用陪审的必要条件之一。如果当事人对起诉的案件事实没有异议，陪审员也就没有参与案件审理的必要性。而在大陆法系国家，参审制的审理不区分事实和法律问题，所以即使在被告人认罪的情况下，陪审员也有参与诉讼的必要。

我国改革前的人民陪审员制度在参审职权设置上与大陆法系类似，没有区分事实审和法律审，所以没有规定当事人不认罪时才能适用陪审制。本次改革正在探索事实审和法律审的职权分离，特别是认罪认罚从宽制度也正在试点当中，未来被告人积极认罪认罚的情况会越来越多。与此相适应，在被告人承认犯罪事实的刑事案件中以及原告与被告对案件事实没有争议的其他案件中，应当不适用人民陪审制。

(二)人民陪审员参审范围的完善设想

1．确定参审范围的基本思路

基于对上述问题的分析，可以大致梳理出确定参审范围的基本思路。首先，人民陪审员参审的案件可以涉及刑事、民事、行政案件，但应当主要集中于严重的刑事案件中，对民事案件和行政案件的适用进行严格限制。其次，审级问题上，由陪审员参与上诉案件的审理更具有理论上的正当性。但陪审制的适用受有限司法资源所限制，而且我国陪审制度本身尚在改革当中，很多配套制度尚未建立，运行过程中形式化等诸多问题尚未解决。盲目将陪审制的适用范围扩大到上诉审中，会带来巨大的经济耗费，不仅不能保证二审中的顺利运行，还会影响现有一审案件中陪审应有功能的实现。笔者认为，在当前阶段应当将陪审制度限定于第一审案件之中。第三，从制度初衷出发，不应在参审范围中区分出专业陪审案件适用专家陪审。第四，应当赋予当事人完整的否定适用权利，但对于申请适用的案件，还需要法院进行把控，防止出现滥用。为此，可以规定应当同意申请的案件范围，这样也能够有效防止法院随意决定陪审。同时，应当要求法院在驳回申请时出具理由和依据，并赋予当事人相应的救济权利。第五，对参审范围的确定应当与参审职权配置的改革相适应。事实审和法律审分离后，在被告人承认犯罪事实的刑事案件中以及原告与被告对案件事实没有争议的其他案件中应当排除人民陪审制的适用。

2．立法规定设想

根据上述基本思路，可以在立法中将参审范围具体规定为：人民法院受理的第一审案件，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件原则上应当适用人民陪审制审理。因涉及个人隐私、商业秘密或者其他原因，当事人可以向人民法院申请不适用人民陪审制审理。

第一审刑事案件被告人、民事案件当事人和行政案件原告有权向人民法院申请适用人民陪审制审理。人民法院接到申请后，经审查决定适用的，应当组成有人民陪审员参加的合议庭进行审判。其中涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的刑事、行政、民事案件，人民法院应当同意适用人民陪审制审理。

被告人认罪认罚的刑事案件以及双方当事人对案件事实没有争议的其他案件，不适用人民陪审制。

四、结语

完善人民陪审员制度并不仅仅涉及参审范围的合理确定，还包括选任机制、参审职权配置、保障机制等各项内部制度。参审范围的确定需要考虑与内部各项制度之间的契合，保证整体上的一致性，这样才能使人民陪审制更好地发挥其应有功能，实现其制度目标。与此同时，不能将人民陪审员制度的完善当作一个孤立的问题来处理，还需要考虑其与其他诉讼制度、原则以及社会环境等外部问题之间的关系。所以人民陪审员制度的改革既要保证其制度内部的和谐统一，也要与庭审制度等外部制度合理衔接，建构相关配套机制，促进我国司法制度的进一步完善。

[1]廖永安.社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析[J].中国法学，2012，(3).

[2]施鹏鹏.人民陪审员参审范围考量[N].人民法院报，2015 -04-30.

[3]李玉华.中国陪审制度的现状与未来[J].中国司法，2009，(8).

[4]沈小军.扩大抑或缩小——论我国人民陪审员制度的发展思路[J].南京大学法律评论，2015,(春季卷).

[5]贺小荣，何帆，危浪平.《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》的理解与适用[N].人民法院报，2015-05-22.

[6]王敏远.中国陪审制度及其完善[J].法学研究，1999,(4).

[7]丁以升，孙丽娟.中西陪审制度适用范围比较研究[J].法学，2002，(11).

[8]丁以升.两大法系陪审制度比较研究[J].贵州警官职业学院学报，2007，(6).

[责任编辑:陈晨]

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：1008-7966(2017)05-0129-04

2017-04-29

陈春祺(1994-)，女，江苏盐城人，2015级诉讼法专业硕士研究生。