对环境公益诉讼费用规则潜在冲突的反思

(浙江农林大学 法政学院,杭州 311300)

对环境公益诉讼费用规则潜在冲突的反思

余懿臻

(浙江农林大学 法政学院,杭州 311300)

我国环境公益诉讼制度已从理论层面走向实践，但当下的环境公益诉讼费用规则难以适应发展需要，造成其在司法实践中受阻。通过对现今环境公益诉讼费用规定的研究，不难发现其在适用范围、收费标准、激励机制等上均存在一定程度的缺陷。因此，应当在公共负担、平等和经济合理原则的基础上，具体确定环境公益诉讼费用的交纳标准、时间与负担等规则，同时尽快建立环境公益诉讼基金、律师费用移转等补充规定，以此推进我国环境公益诉讼费用规则的完善。

环境公益诉讼;诉讼费用;完善

一、我国现行环境公益诉讼费用规则分析

就诉讼费用而言，目前我国主要采取的是“有偿主义说”，即环境公益诉讼的当事人需要自行交纳诉讼费用。此做法基于双重考虑：一方面征收诉讼费用能够为司法体系运作提供一定的财政支持，另一方面此做法能够在一定程度上有效预防滥诉。

现如今，我国关于环境公益诉讼费用相关规定主要涉及一系列的法律法规及司法解释、司法意见，在这些规定中，我国现今对环境公益诉讼费用判决的主要依据还是《诉讼费用交纳办法》，其在内容上对环境公益诉讼诉讼费用的范围、交纳标准、时间以及负担方式等一系列问题做了全面的规定。可这些条文基本没有对公益诉讼费用的涉及，更遑论专门针对环境公益诉讼的规定。但随着司法的进步，有关环境公益诉讼费用减免缓司法救助等一些相关规定开始也零星散见于一些司法解释与意见之中，如《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第15条、《公益诉讼解释》第22条、《民事诉讼法》第118条等从不同角度对环境公益诉讼费用规则进行了一定规定与约束。

二、当前环境公益诉讼费用规则的问题分析

(一)适用范围狭窄

1.诉讼费用适用范围狭窄。依据《诉讼费用交纳办法》第6条对诉讼费用的定义可见，我国法律上仅对狭义上的“诉讼费用”有所涉及，即当事人向法院缴纳与支出的费用，主要包括案件的受理费、申请费等，广义上的评估鉴定费、律师代理费、调查取证费等当事人费用并不囊括在内。这也就意味着受绝对职权主义诉讼模式的影响[1]，我国环境公益诉讼的双方当事人必须自行承担法律意义上的“诉讼费用”外的一大笔当事人费用。而这种不将当事人费用统计入内的做法并不符合在市场经济下我国法院逐渐由职权主义向当事人主义模式转变的做法，法院在减轻自身负担的同时并没有真正意义上促进对社会公共利益的维护。

2.司法救济适用范围狭窄。现行诉讼费用规则在司法救济领域同样存在适用范围狭窄的问题。我国在《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》与《公益诉讼解释》中虽对环境公益诉讼的缓交或减免有了初步规定，但过于笼统的形式规定常导致法官在正式判决中无从下手，出现“有法不依”的情形在所难免。不仅如此，众所周知理想的司法救助除了涵盖对包括诉讼费用缓交或减免等方式的救济，同时也应包括法律援助制度。但全观我国法律规定与实践，在环境公益诉讼这一领域鲜少提及法律救助制度，使原告承受了极大的压力。当然在环境公益诉讼中，如果司法救济运用不当，也极易使诉讼的提起受国家财政的约束，一定程度上使原告丧失了自主性，同时也加重了国家负担。

(二)诉讼费和当事人费用昂贵

私益诉讼的诉讼费用规则直接应用于公益诉讼之中，难免存在不良反应，而对于诉讼费用的狭隘定义也使得环境公益诉讼在进行中出现了举步维艰的尴尬场景，故笔者认为有必要从广义的角度阐释此规则存在的一些不足。

1.原告需预先承担高昂的案件受理费等诉讼费用。我国现今诉讼案件多数按诉讼标的额依比例收取，仅有侵犯人格权等案件实行按件收取标准，显而易见环境公益诉讼并不在此列。就现有环境公益诉讼判决而言，受案法院主要还是依据财产类案件对其收取案件受理费的，这就导致动辄数十万的案件受理费屡见不鲜。2017年1月，“自然之友”与“中国绿发会”就因“常州毒地”案的败诉，需承担高达189.18万元的案件受理费。这种仅依靠标的额交纳受理费的方式，就相当于使原告在环境公益诉讼中间接替真正的权利主体承担了风险，既会打击原告的积极性也是有失公允的。虽原告根据规定在胜诉后，可将案件受理费等部分费用转由被告承担，但即使撇清原告败诉的情形，其仍需预交高昂的案件受理费。况且在未最终判决前，原被告双方均不知其成功与否，一旦败诉，多数原告恐难以承受高昂的案件受理费。

2.原告需负担高昂的司法鉴定费等其他费用。环境公益诉讼费用面临的另一令人头疼的问题是高昂的司法鉴定费、律师代理费等相关费用。任何环境公益纠纷的产生往往涉及多方成因，要理清污染破坏行为与损害结果间的因果关系以及损害程度，必然经过烦琐的调查、鉴定，但往往正是这些“天价”鉴定费让当事人对诉讼止步。据报道，2010年昆明环保局在准备一起环境公益诉讼时，请求鉴定机构对被污染地下水作鉴定时，33万元的鉴定报价费使其望而却步[2]。同时鉴于环境公益诉讼专业性强，涉及面广，加之取证困难，一般公众难以胜任。故而，诉讼请求的提出、举证责任的负担、辩论的有效进行、复杂的诉讼程序都有赖律师帮助，没有律师代理很难取胜[3]。但在我国，上述这些需付出的高额费用无法通过打赢官司从被告方获得补偿，只能由原告自行承担，这就导致一部分环境公益诉讼被扼杀于“摇篮”之中。

(三)奖励机制与补偿机制缺乏

现行的诉讼费用规则并没有对奖励机制及补偿机制进行详细的规定，虽然这两者就严格意义而言并不属于诉讼费用规则所调整的范围，但是如若缺乏这些“激励”机制，难免会挫伤原告的环境公益诉讼积极性。一般而言，诉讼公益性决定了原告在诉讼中并不会因胜诉而获得裁判费用外的任何额外费用，也不能基于自身利益的考虑而提出损害赔偿。原告不仅不能在经济上获益，还极有可能会因为前期未能全面掌握材料，出现诉讼对象错误或证明要求不能满足的尴尬现象，更是要直接承担败诉的后果。在高额诉讼费用、巨大败诉风险以及零利益补偿的刺激下，原告提起环境公益诉讼的积极性被强烈抑制，故建立合理的奖励机制与适当的补偿机制解决此问题已迫在眉睫。

三、环境公益诉讼诉讼费用规则完善的原则性规定

(一)影响环境公益诉讼费用规则的基本因素

诉讼费用是一种法律成本，是整个社会为一场诉讼而付出的资源上的代价，既包括法院为审理活动所付出的公共成本，也包括当事人为进行诉讼投入的私人成本[4]。因此，在环境公益诉讼中流动的诉讼费用既要体现出国家与当事人间的公共成本负担问题，也应调整双方当事人间的全部诉讼费用负担问题。

首先，在国家与当事人间的关系上，诉讼费用如何在国家和当事人之间分配直接影响一个国家司法功能的发挥，我国对环境公益诉讼的当事人收取一定额度的诉讼费用不论是在“受益者负担原则”的理论还是在有限财力的国情上，均站的住脚跟，也符合形式正义的要求。其次，就当事人之间的关系，当事人在一场官司的投入中不仅涉及案件裁判费、执行费等公共成本，也包括聘请律师等花费的私人成本。我国环境公益诉讼当事人随着承担责任的增加支出也在上升，在国外诸多国家已就私人成本的风险负担进行了充分考虑的大背景下，依旧滞留在不考虑当事人费用阶段已经不适用。

由此我们不难得出：合理的环境公益诉讼费用规则就应当包含两层次：一是就裁判费用的比例进行分配，二是将当事人费用列入其中。

(二)环境公益诉讼费用规则的基本原则

在厘清涵盖范围的大基础上，我们应摒弃对现行规则的简单套用，建立起一套环境公益诉讼诉讼费用规则自身独特的原则：

1.公共负担原则。此原则意味着国家财政主要负担诉讼费用，同时社会通过设立环境公益诉讼救助基金与保险制度共同分担当事人费用。此法既能体现国家对环境公益诉讼的支持，也符合“受益者付费”这一环境法基本原则。

2.平等原则。出于对环境公益诉讼目的与原告经济弱势地位的多方考虑，当事人、国家与社会在共同承担诉讼费用时应当在分配上对原告予以一定程度的倾斜。当然排除“一刀切”的情形，被告取得诉讼胜利之时其费用也应当予以减免。

3.经济合理原则。在确定诉讼费用时，需考虑成本与效益间的关系，在当事人费用方面，应着重考虑当事人的承受能力。国家只需在案件受理费等领域承担更多责任，其余应在遵循市场规则上设置合理的当事人费用分配规则，平衡原告负担与非法成本间的天平；同时需设立奖励与利益补偿机制，填补原告诉讼各项支出同时更是激励其诉讼积极性。

四、环境公益诉讼费用规则的具体规定

法国由检察长提起环境公益诉讼，资金一律由政府提供以及德国的由团体资金先行支付的团体诉讼制度等国外经验均可作为我国环境公益诉讼费用规则完善的参考意见，笔者拟在现有规定的基础上，根据国情提出完善的一些具体意见。

(一)环境公益诉讼费用规则的主要内容

1.诉讼费用交纳标准。案件受理费的设置，是实现当事人诉权保障和防止当事人滥用诉权的重要平衡器[5]。故笔者认为在环境公益诉讼案件中，应按件收取或不收取案件受理费。环境公益诉讼混合着财产性与非财产性，而这意味着仅以标的额大小作为环境公益诉讼案件受理费收取标准存在偏颇。如美国对此的处理就是采取“按件收取”原则，且价格低廉。当然为避免滥诉风险，完全免除环境公益诉讼受理费稍显不现实，但作为过渡时期的暂时性规定也未置可否。毕竟，国家在环境公益诉讼费用方面承担主要责任，也可显示国家肯定与支持的态度，从而转化为一种激励机制，维护环境公共利益[6]。

2.交纳时间。我国现行诉讼中实行案前预交原则，笔者认为此项规则在环境公益诉讼中可以继续沿用，但对其需进行微调：案件受理费的处理绝对遵循此规则，毕竟案件受理费如若实行按件收取标准，低廉的费用必在原告承受范围之内，且可免去后续补交减免的麻烦；对申请费、证人的交通费等诉讼费用则由当事人考量自身经济情况，可经法院批准后在案后交纳。一方面，如果原告能够承受此类费用，没有强制限制其案后交纳的必要；另一方面，若原告无力承担，则通过申请采取案后交纳的做法也能减轻负担为他们所接受，继续诉讼。虽有部分学者认为在环境公益诉讼中应当完全推翻案前收费的规定，但此做法定会增加法院及其他机构收费的麻烦，降低效率，一定程度上并不适合我国国情。同时基于法律的前瞻性与预见性，案后交纳恐会出现滥用诉权现象，法律应提前做好准备。

3.诉讼费用负担。“谁败诉谁承担”原则应用于环境公益诉讼中需被适当打破。放眼国外，美国对环境公益诉讼费用的承担一般采取法官酌定承担诉讼费用制，即授权法院可依法判决被告对胜诉或未完全胜诉但对环境公益有贡献原告的合理诉讼费用进行承担。虽我国未有法官酌定分配诉讼费用的传统，但笔者认为在环境公益诉讼的实践中此法具有一定可行性。当原告败诉时，虽被告未有污染环境之实，但为消除原告起诉的“后顾之忧”，法官可基于实质正义的要求行使自由裁量权适当考虑让被告承担更多诉讼费用，剩余部分则可设立公益诉讼诉讼费用保险机制，通过该制度推进诉讼费用筹措手段的社会化，由社会公众分担风险减轻国家负担[7]。自然当原告胜诉时，基于被告侵犯了公共利益，造成了严重损害后果，可直接依据“败诉者负担原则”由被告承担诉讼费用。除此之外，也可在参考美国“公私共分罚款制度”的基础上，积极寻求建立符合我国国情的奖励机制，鼓励原告积极起诉。

(二)环境公益诉讼费用规则的补充内容

1.尽快建立环境公益诉讼基金。前述环境公益诉讼费用规则并不能完全解决鉴定费等相关费用的支出问题，即便这些能列入原告损失要求赔偿，依旧需要原告先行支付，一旦败诉必须对其负责。为解决环境公益诉讼原告负担问题，笔者认为需同步设立环境公益诉讼专项基金。虽新环保法及司法解释鼓励环境公益诉讼基金的发展以支持环境公益诉讼的顺利开展，但法律对其既未有详尽规定也无具体额度，实践操作中存在一定难度，但也并非没有可参考的经验。早在2010年，昆明市政府率先针对专项基金发布了暂行办法，随后的2015年自然之友也在阿里巴巴公益基金的支持下设立了“环境公益诉讼支持基金”。我们可在这些试点的实践上，引入多元化的资金来源渠道，倚靠市场化的运作模式逐步建立起一覆盖全国范围的环境公益诉讼专项基金。在此基础上，努力沟通“环境公益诉讼专项基金”与“法律援助制度”间的完善、衔接，真正减轻原告资金压力，推动环境公益诉讼的前行。

2.加速创立律师费用移转制度。如上文所述，案件的复杂与专业性必然意味着律师费在费用中占有很大的比例。面对不明晰的案件结果与职业经济效益等多重因素的考虑，多数律师并不愿意置身其中。《意见》虽有明确指出原告可在胜诉后请求被告支付合理费用，但其被圈定于“可以”与“合理”的范畴，具体的支付方式和金额仍完全取决于法官的自由裁量，更别说原告败诉后的律师费用承担了。故应建立起律师费用移转制度，即胜诉原告的律师费有权从被告方获得补偿，反之则不可：原告胜诉的，被告需要返还其支付的律师费；被告胜诉的，双方自行负担各自的律师费。在做好此项制度的同时应扩大我国司法救助的范围，在环境公益诉讼中将法律援助囊括在内，为原告提供一批高质量的律师团队，必能为他们节省大笔开支，鼓舞诉讼信心。

3.加快设立诉讼费用激励机制。公益诉讼区别于私益诉讼一大区别就是，公益诉讼的原告在诉讼中并没有对胜诉后经济或其他利益的期待性。原告可能在环境公益诉讼中付出了大量的人力、物力以及财力后，却两手空空一无所获。若不解决这一矛盾，必将导致“零受案率”的尴尬局面长期存在。美国为我们列出了一些建议：赏金猎人制度，即国家借助公权力外的私人力量办公，并对成功给予帮助的人以一定的奖励。类比此制度，我国可以进行一项数据的统计，由此确定符合我国自身情况的奖励比例，即当环境公益诉讼原告胜诉之时，其可获得被告赔偿金一定比例的金额。

我国环境公益诉讼一直未有大的起色，在司法实践中遇到的最大以难题就是现行对诉讼费用的规定存在不足，不利实现保护环境公共利益的目的。当需求与现实产生冲突，亟须我们加快速度构建出独立的环境公益诉讼费用规则。当然这不是一个一蹴而就的过程，但笔者坚信，随着学者们对此的丰富研究以及我国的深入实践，以理论与实践作为支撑，定能必然将推动我国环境公益诉讼事业的发展。

[1]张旭东.我国现行诉讼费用制度的批判与重构——以国务院《诉讼费用交纳办法》为中心考察[J].西华大学学报，2007，(4).

[2]蒋朝晖.环境公益诉讼成本让不少人望而却步[N].中国环境报，2010-06-01.

[3]杨连专.论胜诉方的律师费用应由败诉方承担[J].河北法学，2002，(1).

[4]冉鹏，臧成.论我国公益诉讼费用制度的完善——以诉讼费用负担为视角[J].山西警官高等专科学校学报，2015，(7).

[5]常怡.比较民事诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2002：476.

[6]张颖.环境公益诉讼费用规则的思考[J].法学，2013，(7).

[7]张旭东，彭源.环境民事公益诉讼费用的最佳路径选择[J].河北工业大学学报(社会科学版)，2016，(3).

[责任编辑:范禹宁]

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：1008-7966(2017)05-0109-03

2017-05-10

余懿臻(1992-)，女,浙江舟山人，2015级环境与资源保护法专业硕士研究生。