我国公共安全治理的三个逻辑误区

2017-03-07张怀民

湖北社会科学 2017年11期

关键词：公共安全公民管理

陈锐，张怀民

（武汉理工大学马克思主义学院，湖北武汉 430070）

我国公共安全治理的三个逻辑误区

陈锐，张怀民

（武汉理工大学马克思主义学院，湖北武汉 430070）

公共安全治理是20世纪80年代兴起于西方的一种理论模式，受这一理论影响，当前我国公共安全治理存在三个逻辑误区：一是在理论上对治理的本质内涵界定不明，与管理混同；二是在历史演进中将公共安全治理的生成与发展定位于公民社会，没有认识到公民社会的有限性和片面性；三是在现实实践中西方公共安全治理的缺陷和潜在风险使我国公共安全治理并不能趋同于西方，而应具有民族性和阶级性特点。这些误区阻碍了我国公共安全治理的发展。在新形势下，我们必须进一步加深对以上误区的客观认识并在此基础上进行修正，只有这样才能保证我国公共安全治理的顺利开展和良性发展。

公共安全治理；管理；公民社会；逻辑误区

公共安全是人类社会的永恒话题，伴随人类历史的整个发展过程。“在社会治理的问题上，人类历史所提供的是一个不断得以强化的偏见，那就是以为只有有效的控制才能解决复杂的社会问题。在高度复杂性和高度不确定性条件下，这种偏见必须破除。”[1](p17)因为，以控制为导向的公共安全管理模式已经无法应对高度复杂性和高度不确定性所引发的社会矛盾和冲突，这要求我们必须发展出一种具有前瞻性的治理方式设计，以这种设计去为当下的公共安全管理变革确立方向，进而发展出一种超越管理思维的公共安全治理模式。西方因其管理技术优势和比较成熟的公民社会在公共安全治理领域具有一定的话语能力，引致各国特别是非西方国家的仿效学习。诚然，我国公共安全治理的兴起很大程度上也得益于西方，但是安全问题与人的生存和生命息息相关，仅依靠“先进”理念和他国经验的助力是远远不够的，更需要从本土实际出发，践行以人为本的治理路径，坚决扬弃西方公共安全治理中存在的错误观点和认识误区，只有这样才能保证我国公共安全治理的顺利开展和良性发展。

一、理论逻辑误区：我国公共安全“治理”与“管理”的混同

“公共安全治理”作为“公共安全”和“治理”两个概念的组合，其在不同的时间，针对不同的空间所代表的特定含义不同。总的来说，公共安全治理是围绕着治理理论来进行建构的，治理理论强调国家、市场、社会或公共部门等多元主体，通过建立多中心平等伙伴关系，依据自身组织特点、结构特性和运作模式，以合作、对话、协商等方式共同管理社会事务，以实现广泛的社会和经济发展目标。[2](p144)从现实情况来看，将治理理论运用于公共安全领域是适应社会要求，是完全正确的。但我国公共安全治理因基于“国情”而产生了偏离于治理理论的发展进路，究其原因，是因为政府管理在我国公共安全治理行径中依旧占据着重要位置，使得治理行动夹杂着管理思维，“治理”与“管理”混同，甚至误把“管理”当作“治理”施用于公共安全实践中，最终造成我国公共安全治理失败和管理不善的局面。

管理是管理者的职责，一般认为，国家的管理者是政府，科层制赋予了政府排他性的管理地位，使它能够获得国家管理的所有资源、技术及经验，从而积累起巨大的管理优势。当过渡到社会层面时，政府自然也会倚借这一优势，自觉充当社会事务的管理者。随着人类社会复杂性和不确定因素的不断增加，社会矛盾和冲突日益加剧，公共安全危机频现，迫使政府必须做出转变以应对越发严峻的公共安全挑战。在这里，摆在政府面前的似乎是两条出路：其一是放开社会管理权限，鼓励市场和社会中的组织、部门等参与到公共事务的管理行列中，与政府相互协调、通力合作，共同治理公共安全问题；其二是政府退出管理行列，回归于“守夜人”本位，不做公共安全产品的提供者，只做产品的监督人，监督产品的供给与质量。显然，第一条道路是治理理论的安排，第二条道路是责任政府或服务型政府的要求。但是，于现实中我们发现，无论哪条路径都很难在我国公共安全治理道路上走通，因为我们并没有给予“管理”和“治理”之间以清晰界定。在公共安全领域，即使已身处于治理体系之中，也无时无刻不感受到管理的存在。放开政府的社会管理权限并不能改变市场和社会组织在公共安全治理中所处的地位，原因在于，一是市场和社会组织一时难以符合公共安全治理的主体要求，在面对大规模突发性事件时，由于缺乏应对危机的经验和能力，治理效果往往不尽如人意，有的组织甚至会因为责任担负与挫败心理而萌生退意，反而更加倾向于依附政府。二是政府管理的能动性和行动主体角色必然在公共安全治理中有所延续，自上而下的管理方式会不自觉地带入治理程式中，平等、协商、对话等理念机制冲击了政府管理的固有逻辑与惯性，纵使有外部环境推动，政府也未必能很好地融入新的治理角色中。另一方面，责任政府或服务型政府的设计到目前为止仅是一种治理模式的理想形态。亚当·斯密在《国富论》中首次提出“守夜人”这一概念已经过去两百多年了，尽管一些学者在对于“守夜人”的研究和拓展方面取得了丰硕成果和宝贵经验，形成了一套完整的理论体系，并在这一理论的基础上践行实践，但是仍没有在现实国家中找到理想对照，我国也是处于探索阶段。不过，公共安全关乎国家稳定和人民生命财产安全，政府不能借“守夜人”这一角色把维护公共安全的职责完全推卸给其他组织，特别是在风险社会临近和公共安全制度不健全的情况下会被民众认为缺乏责任感，损害政府权威。诚然，界定公共安全“治理”和“管理”有一定难度，因为政府是公共安全工作的核心主体，是满足公共安全需求的最终责任者，在公共安全责任中发挥着不可替代的作用。[3]正是由于在公共安全领域的不可替代性导致政府既不能“平等待人”，也不能“独身世外”，这种集“管理”与“治理”双重身份为一体的矛盾特征使政府无法在公共安全治理中摆正自己的位置，发挥应有的功效，但是缺少政府的公共安全治理更是难以想象的。

由上可知，我国公共安全治理从本质上看就是管理的一种延伸，它的形式受到治理理论特别是“多元价值论”和公共管理理论的影响，但实质并没有发生改变。因此，我国公共安全治理的发展，并非体现了治理的全部内容，也不同于其他领域的治理，它表明西方治理思想与我国公共安全现状和政府主导型发展模式相互“杂糅”所生成的这一治理模式带有先天的缺陷性，所以，试图在理论上证明公共安全治理相较于管理的优越性终究是徒劳无功的，具有明显的虚假性和欺骗性，也没有说服力。因此，我国用公共安全治理替代管理不是一种转变，而只是对公共安全管理的“包装”。

二、历史逻辑误区：我国公共安全治理的有限性与片面性

公共安全治理的历史轨迹是以公民社会的历史演进与满足民众安全的制度化保障为主轴，将公共安全治理所取得的成就看作是社会自由民主的产物，并将这种自由民主上升到政治高度，进而将人类安全定格在这一特定的形态之下，最终使所有人相信，只有公民社会才是公共安全治理可行有效的彼岸。

公共安全治理者认为，为了切实有效地保障公共安全，仅依靠政府的努力是完全不够的，还必须发挥非政府组织，第三部门等社会力量，以多部门协同治理的方式实现公共安全的目标。此外，在“强政府—弱社会”体制下，国家践行的是功利主义原则，追求效用最大化，因而大部分人的安全问题被忽视了，正是对这一体制的反思，公共安全只有在“弱政府—强社会”体制下才能获得。因此，在他们看来，公民社会契合了人类安全的主题，是解决公共安全问题的理想状态。公民社会的提法源自西方国家，虽然人们对它描述不一，但随着历史的演进，公民社会的概念渐成明晰。有学者将公民社会理解为社会组织、社会价值、社会场域和社会法权四个不同向度，通过对每个向度的分析来完整阐释这一社会现象或社会状态。[4]还有学者将公民社会当作国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和。[5]总之，公民社会的兴起极大促进了治理理论的发展，也带来了民主、开放、自由等现代价值理念，这些理念赋予了社会个人或组织以独立性，让他们可以摆脱国家及强权组织的束缚随时关照自己的安全问题，针对自身情况制定最适合自己的生存策略，最大程度地保障自我安全，“显然，公民社会在防止国家对人的安全威胁方面具有特殊价值”。[6]从人的需求来看，安全是对人的终极关怀，一旦政府不能完全履行保障公共安全的职责，人们就不会坐以待毙，必然行动起来，以团体、组织或同盟的形式保护自己的安全利益，而这些团体、组织或同盟只有在公民社会条件下才具有合法性，也只有具备了合法性才有资格担当公共安全治理者的角色，并可能将各方达成的治理共识上升为法律，以制度方式行使公共安全治理权力。显然，这种认识是不全面的。

首先，公民社会的发展虽然促进了合作，有利于形成治理合力，但是领域性质的差异影响了治理机制的运行，从而产生了不同的治理结果。公共安全领域的特殊性来自人们对安全问题的异常重视，人们愿意舍弃部分权力和利益来换取一个稳定安全的环境，相反，他们绝不会用自身安全作为筹码去交换其他权利或利益。在公民社会形态中，社会个人或组织是独立的治理主体，具有自治性和自主性的典型特征。他们在经济治理中探讨合作是可行的，彼此可能屈从于集体意志或长远利益，最后以妥协的方式达成治理共识。但是，公共安全与人的生存与生命息息相关，是高于经济利益的存在，也就是说，人们不会为了物质上的享受和经济上的成就放弃对安全的追求，主动将自己置身于不确定或危险状况之中，所以，经济生活中的治理安排并不适用于公共安全领域，因为人们不可能妥协。在这种情况下，社会中的个人或组织只会关注自己的安全问题，全然不顾公共安全的需要，而公民社会的“弱政府—强社会”体制又缺乏能使各方妥协一致的强制手段，导致无法生成具有普遍约束力的安全制度，公共安全治理将会不可避免地走向失败。所以，公民社会不仅没有提高公共安全治理的有效性，反而削弱了治理的效用，增加了社会整体性安全风险。

其次，从中美比较来看，美国公民社会发展较之我国要更成熟，其分权制衡的政治体制对公共安全治理产生了深远影响。美国公共安全治理实行各级分权治理，联邦政府只从整体上进行协调，治理的职责大多落在地方政府身上，只有当安全危机超出地方政府承受界限时，联邦政府才会介入，所以，美国地方政府和社会组织是公共安全的治理主体。但由于复杂的公共安全危机随时存在且瞬息万变，美国地方政府和社会组织虽然有完备的危机处理预案，却很难在短时间内就危机情景达成共识，共同行动，而缺少各部门和组织的通力合作，往往会贻误最佳的治理时机，给人民生命财产造成重大损失。如美国的“卡特里娜飓风”灾难就证明了这一点：2005年新奥尔良市遭受百年一遇飓风袭击，市区80%被洪水淹没，数百万人流离失所，造成直接损失数千亿美元，但更糟糕的是相关部门和组织的救援行动异常迟缓，救援人员和救援物资迟迟不到位，救灾组织混乱无序，导致二次灾害、三次灾害频发，联邦政府因此饱受批评。反观我国在面对公共安全危机时，不论是危机反应、危机处理还是危机善后管理都不逊色美国，甚至在某些方面做得更好，如汶川地震救援的及时性以及善后恢复工作的井然有序就是中央政府统筹治理方案，各部门、各组织通力执行的结果。所以，在重大公共安全危机面前，互动协商固然重要，但是将大量时间消耗在达成共识，致力于提出“完美”的治理方案中，往往得不偿失。社会组织虽然具有灵活性、广泛性、积极性等特点，但其应急管理的经验还不够丰富，掌握和支配的信息资源十分有限，协同意识也有待提高，在公共安全治理实践中所发挥的作用必然是有限的。因此，公民社会的发展状况不能完全反映公共安全治理的好坏，将公共安全定格在公民社会这一形态之下是没有看到公民社会在公共安全治理方面的缺陷，带有明显的片面性。

再次，公民社会虽然强调社会个人或组织“基本权利”的重要性，但并没消除阶级或阶层的差异，这种差异性表明了不同阶级或阶层的个人或组织，其需求和目标也不尽相同。在马斯洛看来，安全需求是最低层次，最基本的人类需求。人只有解决了安全需求，才会考虑其他较高层次的需要。根据马克思的观点，人的需求是一个随着生产力发展和物质条件丰富不断地由低层次向高层次递进的满足过程。因此，经济发展和社会进步使一部分个人或组织（经济基础较好，地位较高）的安全需求得到了基本满足，他们有强烈的意愿去追求更高层次的需要；而另一部分人（经济基础较差，地位较低）仍挣扎在安全底线上，随时为自己的安全问题担忧。当前者为追求更高层次需要侵犯到后者的安全利益时，公民社会基于权利包容原则在功能上却无法为后者的需求提供保护，导致双方关系始终处于一种紧张状态，这也是现代社会阶级或阶层矛盾产生的根源。如美国的次贷危机就是很好的例证。次贷危机是华尔街银行家为了自身利益和所谓的价值实现，诱使民众购买高杠杆、高风险理财产品，当杠杆失效，银行资金难以为继时，就爆发了这次全球性金融风暴。在这场金融危机中，普通民众成为最大的受害者，银行破产，房产暴跌，很多人的资产严重缩水，多年积蓄荡然无存。而作为罪魁祸首的华尔街银行家们却并没有因此而遭受惩罚，反而获得政府的大量援助，继续享受着丰厚薪酬和奢侈生活，这激起了民众极大愤慨，引发了占领华尔街运动等一系列游行示威活动。正如一位示威发起者所说的：“很多人失去工作，无家可归，整个国家受到伤害，而造成这些后果的那些人却置身事外，没有受到任何惩罚。”可见，华尔街银行家的“更高层次需求”是建立在他人“最低层次需求”的基础上，美国的公民社会并没有为弱势群体提供有效的安全保障，相反，它却造成了上层阶级和中下层阶级之间的严重冲突，最终导致公共安全危机的发生。在我国，由于各项安全制度都还有待完善，即使赋予了社会个人或组织治理的角色地位，因为需求差异性的存在也使它们很难统一在公共安全治理共识中，这也进一步证实公民社会不是公共安全治理可行有效的彼岸。

由上可知，无论是从实际出发还是理论联系实际，我们都无法得出公民社会与公共安全治理之间的必然联系。公共安全治理涵养于一定的历史条件中，根据不同的社会性质和文化习俗呈现出不同的治理路径，而公民社会只是社会现象或社会形态中的一种，将公共安全治理的有效性归结为这一单一的社会形态，这种认识终究是有限的和片面的，所以，与其说公民社会促进了公共安全治理的发展，毋宁说良好的公共安全治理模式是公民社会形成的重要条件。

三、现实逻辑误区：我国公共安全治理的现代化就是西方化

“治理”(governance)一词来自西方，公共安全治理也一直沿着西方设计的道路向前发展。确实，在公共安全管理领域，西方积累了丰富的经验，形成了一套较为完善的管理体系。特别是以美国为代表的西方发达国家，不仅创建了公共安全管理学科，推动公共安全理论化和系统化，还将公共安全管理的经验推广到全球，被其他国家仿效学习，成为各国公共安全管理的主流原则。公共安全治理是在公共安全管理的基础上形成的，没有公共安全管理的沉淀，就不会有公共安全治理的兴起，就此来看，在公共安全治理领域，西方走在世界前沿。当前，助力现代化成为全球争相奋力追逐的目标，“重要的技术发明改变了我们社会的性质，实际上这些革新对于现代化社会的人们而言是现代社会的自然特征”。[7](p34)由此可见，现代化社会的形成孕育在改变人类生活的技术发明中，而西方是促进科学技术进步的主要力量，其垄断了近代以来几乎所有的技术创造和技术革新，是现代化的基石。因此，在追逐现代化的过程中，普遍的观点认为，近代科学技术推动现代化进程，正在出现或已经出现了一个普世文明，即西方文明。西方的科学技术、社会文化以及政治体制符合人类追求现代化的终极目标，一切非西方化的存在，都与现代化背道而驰。在这一认识的助推下，公共安全治理的现代化必然是西方化。

然而，事实并非如此。“对许多人而言，现代化就像一个人以惊人的速度冲向一条轨道，却不知道隧道的另一端等待着他（她）的是什么。恐惧制造了严重的政治问题。”[8](p7)在现代化的道路上，如果不考虑本国因素，一味照搬西方模式，必然会付出惨痛代价。因为，虽然西方的公共安全治理技术被认为是先进的，但它植根的土壤是西方的国家和社会环境，治理的背景、主体和路径都与非西方国家有很大的不同，而西方的经验仅可表明，针对特定的公共安全事件所形成的治理技术是可行有效的，一旦环境发生了改变，旧的治理技术不但有可能失效还可能引发新的安全问题。如2001年911恐怖袭击事件后，美国政府成立国土安全部，专项负责美国全国的公共安全事务，并将自然灾害、社会安全、事故灾难等事项都划归其管辖，采用“全危险方法”对公共安全危机进行治理。[9]尽管这一治理方法有“低成本，高效率”的优点，但治理主体成立的背景使国土安全部的治理重心必然集中于反恐方面，造成公共安全治理资源分配严重不均，各领域安全防治工作发展极不协调，顾此失彼。上文所提到的“卡特里娜飓风”灾害在组织和治理上的混乱就是明证。另一方面，国家之间的合作是现代化的内在要求，也是公共安全全球治理的核心。从政治学角度出发，在国际层面上，以国家为中心的理论视角是现实主义。现实主义认为国际环境是险恶的，追求安全是必需的，在一个无序的世界里，首先要做到的就是保障自己的安全。在这种情况下，国家之间的合作是很困难的，即使同属一个阵营的西方国家，当涉及国家公共安全议题时，相互之间也会产生隔阂与间隙，因此，公共安全全球治理大都只能停留在表面形式上，在实质方面难有进展。如欧洲难民危机所造成的公共安全危机就是欧洲各国在难民政策上的分歧，使大批难民在欧洲流离失所陷入困境，进而引发动乱，导致欧洲社会安全形势不断恶化，德国、法国、比利时接连发生恐怖袭击事件，各国政府对此却束手无策。所以，西方的公共安全治理模式并非“普世价值”，不论是公共安全国家治理还是全球治理都带有很大的局限性。此外，非西方国家在引入西方“先进”的公共安全治理技术时，也带入了潜在的安全风险，尤其是西方思想文化和意识形态的侵入对这些国家公共安全的威胁尤为显著，不得不引起我们的警惕。全球化将一国的安全风险扩大到其他国家，然而民族国家的崛起却很好地抵御了外来风险的侵蚀。所以，我国在学习和借鉴西方公共安全治理理论和方法的过程中必须“去其糟粕，取其精华”，避免盲目跟从，与此同时，要巩固和提高国家认同思想，努力打造适应我国公共安全实情的民族国家治理体制。就此看来，我国公共安全治理寻求的发展路径不是西方化，而是民族性的。

西方公共安全治理的现代化一个明显的特征就是信息化。诚然，公共安全作为一个完备的系统工程，信息技术的发展和信息的无障碍流通是链接整个系统外在影响因素和内在构成要素的纽带，对于提高公共安全治理的有效性至关重要。美国是信息化发展较为成熟的国家，也是运用信息技术治理公共安全较早的国家。美国通过网网相连，网套网等方式，使政府各部门、社会组织和商业组织实现了信息共享，避免了“信息孤岛”的出现，消除了公共安全治理中多元主体合作的障碍，增强了美国社会应对公共安全风险的能力。然而，美国运用信息技术为每个公民提供越来越精细的公共安全服务的同时，其“服务”内容也逐渐深入到居民的日常生活中，严重侵犯了公民隐私。但美国政府却以反恐为借口一再突破法律和道德界限，强行为它的公共安全政策辩护，可以说，在美国，上到总统，下到普通民众都毫无隐私可言，政府掌控了他们的所有信息。所以说，美国的公共安全治理其实质是作为国家控制的一种手段，带有明显的欺骗性。如斯诺登事件所揭露出的美国政府监控行为就是例证。此外，信息化在助推美国公共安全治理的同时也给美国以及世界的公共安全留下了巨大的漏洞和隐患。信息化发展越快，信息安全风险就越大，美国的信息安全工作已然跟不上信息化发展的脚步。Root或user权限被非法盗取、web网站被毁坏和被恶意探测，“蠕虫病毒”的大规模爆发以及垃圾邮件窃取用户隐私等安全事件都源自美国，然后迅速向全球蔓延，现已成周期性趋势，给各国的公共安全造成严重影响。[10]遗憾的是，这种由信息化造成的公共安全隐患至今没有得到有效治理，全球信息网络安全不容乐观。所以，信息安全无法保证，公共安全治理的现代化就不会实现，因为我们不能在解决一个危机的同时又去制造另一个危机。习近平同志也在论述网络安全与信息化之间的关系时指出：“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”[11]因此，我国公共安全治理要吸取西方信息化公共安全治理的教训，不断提高信息安全防护水平，着力维护公民隐私等各项基本权利，以信息安全为主导引领我国公共安全治理现代化发展。

由上可知，一定的公共安全治理模式是基于一定的社会现实境况提出的，而所谓的公共安全治理的现代化就是西方化是站不住脚的。首先，各国公共安全治理方法的提出都与本国的政治制度、文化传统、经济发展和社会性质相关联，实质是为了实现一国公共安全治理效能的最大化，所以，我国在适用何种公共安全治理模式时，都应抱着“择其优者而从之，其不优者而改之”的态度，甄选最适合自己的治理方式，并非趋向西方化。其次，一定的公共安全治理模式是某一民族、阶级关照自我安全意志的表现，具有民族性、阶级性等特点，其主要目的是实现阶级存在和民族生存，我国意识形态并不趋同于西方，所以我国公共安全治理的发展必定也不是西方化的。

公共安全治理是公共安全这一宏大历史命题在新时期背景下的一种嬗变。我国公共安全治理的发展尚处在探索和尝试阶段，理论与实践都还很不成熟，其逻辑误区大致可以归结为：我国公共安全治理在理论上深受管理思想的影响，使其在没有完全理清“治理”和“管理”界限时很难将自身的公共安全问题融入治理语境中加以解决，催生了徒具形式意义而无实质内容的治理程式，这一带有管理思维的治理程式偏离了公共安全治理的目标，将不可避免地走向失败；在其生成的历史逻辑上，公民社会虽然孕育了治理理念，但需求的差异性和共识文化的匮乏使公民社会很难成为公共安全治理成功的彼岸，所以，公民社会促进公共安全治理的生成与发展这一逻辑进路带有明显的虚假性和片面性；在其生成的现实逻辑上，西方的公共安全治理技术看似“先进”，实质带有很大的局限性，很难适应不同环境的需要，而西方国家间所践行的现实主义观念使治理理论的核心——合作精神荡然无存，导致了西方鼓吹的公共安全全球治理只能是一种理论建构，不具有现实可行性。此外，西方信息技术的发展历程及其所带来的消极后果则启示我们，信息安全才是公共安全治理现代化的先决条件。以上论断都深刻说明了公共安全治理的现代化就是西方化的这一谬误。所以，我国公共安全治理发展的合理轨迹应该是在兼顾治理实质的同时切合我国国情、文化传统和社会性质，具有开放性、民族性和阶级性等特点。凡有悖于此的治理模式，均很难在我国公共安全治理实践中取得成功。

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