分层次治理创新与提升地方政府治理能力研究

林赞声，陈干全

（1.安徽建筑大学图书馆，安徽合肥230601；2.安徽省政府发展研究中心，安徽合肥230001）

分层次治理创新与提升地方政府治理能力研究

林赞声1，陈干全2

（1.安徽建筑大学图书馆，安徽合肥230601；2.安徽省政府发展研究中心，安徽合肥230001）

国家治理体系和治理能力现代化是党和国家在新时期全面深化改革的总目标，如何在各层级政府落实这一新战略，实施治理创新将是关键之举。文章把国家治理体系划分为顶层设计式国家治理、中观管理式地方治理和底层互动式基层治理三个层面，对各个层面治理优势和局限做出具体分析和思考，重点对地方治理体系和治理能力现代化给出若干建议。

地方政府；治理创新；层次；治理能力

一、引言

经济新常态下，治理体系创新和治理能力的提高，既是推动经济社会发展的强大动力，也是全面深化改革的活力所在。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。把治理上升为治国理政新高度，加快了中国走向法治社会进程，顺应了改革发展的时代要求，为地方政府创新理论和实践指明了方向和路径。

学术界对治理的研究自20世纪末至今方兴未艾，这种源自国外的新的公共管理理念，倡导多元共治，注重民主协调，强化社会参与，极大改变了新时期社会管理格局。笔者认为，国家治理体系分析维度主要有三个：从内容看，国家治理体系即国家的制度架构，包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的法律法规规章制度及实现这些要素的体制机制［1］；从横向看，国家治理体系就是多元治理主体及其相互合作关系，其中国家与社会关系占据核心位置；从纵向看，包含国家的顶层设计、地方政府的中观管理和基层社会的底层互动三个层次，其中实质问题是中央与地方关系问题。实践表明，改革开放三十多年来，不仅收获了巨大发展成就，也催生了底层社会发育壮大，随着国家宏观管理能力逐步增强，以省、市政府为主体的中观治理将迎来更大空间，地方政府治理创新将是中国未来发展的重要能动因素。

二、顶层设计式国家治理体系建构

“国家治理”是国际政治学领域较早运用的一个概念。相对于管理而言，治理更加符合新公共管理理念，体现出这一时期社会主体对共治的渴望。党的十八届三中全会以后，国家治理体系和治理能力现代化已经在国家战略层面被使用，成为治国理政的新思维［2］。据研究，中山大学王乐夫教授早在2001年就提出，公共治理体系应该包含国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理四个部分［3］，这里的国家公共管理也可以理解为涵盖党的领导、立法和军事等多方面。国内有学者认为，国家治理体系现代化，就是具有完整的治理制度安排，协调有效的组织运行体系，保障制度和组织体系灵活运行的体制机制［4］，最终实现现代国家治理。

国家治理体系和治理能力现代化必须从顶层设计开始，制度性框架确定之后，地方各级才有进一步创新的依据和空间。国家治理的顶层设计包括国家现代化的指导方针、基本内容和实现路径三个方面。因此，国家治理体系在宏观层面就是大政方针的顶层设计，是全面部署的路径规划，是协调各方的体制机制。比如，长期以来深化改革开放需要顶层设计和摸着石头过河相结合，这表明高层决策集体对我国改革的系统性和全局性有正确把握，通过顶层设计来完成对国家治理的战略部署。

顶层设计式国家治理能力现代化，首先要解决“法”的问题。国家治理必须在法的范围内实施，也依靠法的强大支持。一般而言，重大政策和体制机制性变革，体现了国家意志，需要上升为法，变成制度性规定。比如，很多时候都强调改革的法制基础和前提。同时，如果顶层设计依赖于自上而下的法定程序，则可能导致重大政策的工具主义倾向，也可能会使决策偏向或过程延长。其次，顶层设计式国家治理现代化需要解决利益群体的影响问题。如果社会或者市场力量足够强大以致能够影响决策及其执行，如果存在利益集团的阻碍，顶层设计将是成本很大的治理机制，因为不仅需要协调各方，更可能因为诉求过旺而导致治理危机，更不用说顶层设计不能够解决千差万别的技术性问题。最后，顶层设计式国家治理现代化需要解决中央层面信息不对称问题。高层决策者相对于每天与社会群体打交道的地方机构，信息不对称问题可能更加严重。有的时候，人们更习惯于把决策难以产生效果归结于地方把“经”念歪了，但其实是决策者往往忽视地方的实际需求或者执行难度，更多从价值层面部署任务，维护的是中央权威和使命，地方政府则可能采取诸如“上有政策、下有对策”等一些非对抗性方法。

三、中观管理式地方政府治理创新

中观层面的地方治理可以理解为以省、市为行政单元的地方治理，也包括跨区域的协调治理机制比如泛长三角联合机制、长江中游城市群治理机制等。随着中国发展改革不断取得巨大成就，许多研究者和实践者都认识到，在中央顶层设计之下，地方政府敢于勇于创新也是重要的推动力量。一方面，中央战略层的宏观管理政策往往是采用地方创新试验方式来完成的。另一方面，很多的大政方针是在逐步总结地方实践的基础上产生和制定的。随着法治化进程加速，地方自主权越来越大，中观层面的治理创新在国家治理体系和治理能力现代化过程中将发挥极其重大作用［5］。长期以来，由于省级层面不具有更多宏观财政金融政策制定权，也没有市县级层面的直接管理权，社会对国家治理体系的关注主要集中在中央和基层两端，中观治理被当作执行层面，上传下达而已。更加现实的是，基层的创新试验要想成为全面铺开的模式，需要获得中央层面认可。同时，中央改革决策为了力求稳妥，一般会授权基层试验以获得普遍的经验支持。在此框架下，省级中观治理地位尴尬。

近年来，中观治理创新大行其道，得益于公共管理区域化发展趋势。在碎片化的基层治理背景下，政府管理绩效得不到体现，甚至走向低效和无效。于是，治理创新层次从过去的基层向省级和省辖市级别延伸，省级中观治理创新越来越发挥重要作用。具体的原因有两个方面：一是为了鼓励各地竞相发展，中央政府通过宏观政策加强对地方政府的激励和引导，赋予地方政府一定的自主发展空间，运用达标考核排名等形式强化地方竞争。在这种体制下，地方政府逐渐成为具有独立利益公共组织，为了在竞争中胜出，改革创新势在必行。二是基层治理自发的创新难以转化为规模化试验田，只有“盆景”，没有“风景”。实践中还出现试验试点没有下文，永无止境的现象。中层治理创新有效解决了上述难题，支持和鼓励这种创新也就成为必要的宏观战略。一种观点认为，未来创新之路更多期待省级地方政府的出色表现，中观层面治理体系和治理能力现代化将是国家治理的重要内容。

当然，地方政府中观治理制度化也受到很多限制，具体来说有四个因素：首先，地方治理存在一定的政治风险，这意味着一些讲政治的地方领导会选择谨慎从事。按照中央看齐意识和大局意识的基本要求，地方政府总体工作思路和战略必须与中央保持高度一致，在这个前提下可以结合当地实际和具体情况制定一些地方性政策和措施，在中央支持同意下自主进行试验示范，运用“解剖麻雀”的方式为全面深化改革探索新路径。在目前的行政体制内，中央应该支持那些敢冒风险，不计较个人前途，为人民干出一番事业的中观治理创新实验者和改革者，为开创国家治理新局面奠定基层基础。其次，缺乏配套的法律法规和政策支持往往带来地方治理的规范性不足。地方改革创新有时遇到制度和法规的制约，往往觉得无法可依，或者一些政策和措施有所突破却不能上升为制度设计，往往是圈内运行，自行其是。当然，也不排除地方政府不敢冲破阻力，只求上行下效，不主动进行创新，地方治理难以取得真正实效［5］。再次，上级权力过于集中而责任无限下放带来的地方事权与职权失衡。推进放管服改革是简政放权的重要途径，但在实践中确实存在部门利益阻隔。明放暗不放，虚放实不放，小放大不放等问题始终存在，地方政府在简政放权改革中获益有限。与此同时，随着事权不断下放，地方政府责权利失衡不可避免。最后，地方政府间缺乏协调机制也导致跨区域治理创新难上加难。比如紧密型经济圈、跨流域综合治理、完善生态补偿机制等，实际效果并没有宣传的那样好。因此，地方政府一方面渴望好的顶层设计来规范规定，另一方面也担心因为利益竞争而削弱这种协调机制的作用，畏首畏尾，难以两全。

四、底层互动式基层治理体系建设

底层互动式基层治理是地方政府管理创新的综合性体现，是建设全新的行政—社会管理体制（机制）的基本路径。在中央集权和地方行政体制固化的背景下，基层治理（农村地区乡镇以下，城市街道以下）率先突破往往是最佳最现实选择。社会发育越来越成熟的时代，底层的社会参与度也逐步扩大，顶层设计和中观管理都无法脱离来自基层一线的影响力。首先，没有社会的参与，顶层设计的科学性难以保障。很多决策都采取基层试点的方式，或者广泛听取底层意见，才能确保决策不脱离社会现实，真正反映社会现实的需求［6］。其次，顶层设计更需要社会接受和支持。因为执行权和执行度更多来自于底层，也就是政策好不好，关键在于落实。再次，顶层设计必须满足社会日益增长的参与要求以增加社会合法性，因为决策的目的就是解决最广大人民群众的切实利益问题。

推进底层互动式基层治理体系和治理能力现代化，可以有以下几种途径：首先，优化基层资源配置，切实保障治理。不断深化向基层放权的系列改革，让基层拥有更多社会管理和公共服务权限。放权不意味着对基层自治的侵蚀，而是赋予基层更多自主权和管理能力，更好地提供公共服务。减少对基层的政治、行政干预，还基层社会自治的本质。越是贴近基层，社会组织的作用越能得到体现，而行政干预则阻碍自治的产生和运转。要通过赋予权利和资源来培育基层社会组织，更好服务社会、服务人民。其次，完善基层治理结构，推进依法科学治理，既要发挥好基层党委的领导核心作用，又要坚持政府具体负责的根本方向；既要减少政府干预，又要求政府发挥必要作用，承担必要责任［7］。要持续强化财政投入、效监管和科学决策责任，确保党委政府的主要目标能够在基层体现和实现，确保公共利益不能受到损害。在社会管理的规范化、专业化、标准化和法制化建设上，就是不断加强公众参与的基础性制度供给，即信息公开，比如完善村务公开机制等。再次，提高基层治理能力，实现有效治理。着力提高基层治理者的“胆力”。当前基层治理的困境在于有没有一批敢于创新，锐意改革的先进分子，能够冲破旧框框、撕碎旧套套，尝试寻求体制外的管理力量。这就要现有体制能够用宽容之心来看待、扶助之态来对待，让更多的治理创新能衍生、放大和复制，从而提高全社会的治理水平。最后，创新社会参与形式，推进民主治理。让社会公众有序参与社会治理过程，让广大人民群众直接行使各种政治权利，就必须不断创新公众参与方式。比如，网络问政是公众参与社会管理最好的形式，不仅有利于政府与百姓沟通，官员与群众关系，更有利于缓和和化解社会矛盾，为中高层政府提供智力上的贡献。

五、提升地方政府治理能力的对策建议

在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，地方政府治理创新是体系的重要内容和关键环节，良好的地方治理对中央构建完整的治理体系产生重大推动作用。从地方治理主体的责任分工和法治环境看，提升地方治理的着力点有以下五个方面。

（一）加强党对地方事务的领导

在宏观管理层面，党对国家事务的领导主要是决策影响力和组织动员力，集中体现在科学执政、民主执政、依法执政三个方面。在地方层面，党的领导集中体现在对地方事务的集体领导和重要决策，实现治理创新的重要内容是完善党委领导体制和工作机制，正确履行党管全局和协调各方职能。首先，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，要通过推动各级组织贯彻上级的路线方针政策，及时做出符合本地实际的重大决策，切实完成工作部署。其次，地方党组织通过正确处理与立法、行政、司法和社会团体的领导和协作关系，支持立法、行政、司法、政治协商和民主监督、社会组织等机构依法行使各自职能，为地方治理体系建设和治理能力现代化发挥各自功能。再次，遵循依法治国方略，在推进改革和发展的各个时期、各个阶段、各个领域都坚持于法有据，扎实推动党的领导、人民民主和依法治国有机统一的国家治理体系建设。

（二）加强政府自身建设，提高决策执行能力

政府自身建设是地方治理现代化的关键，其中，集中体现在强化地方政府服务职能和提高政策执行能力两大方面。加快政府职能转变，就是强化政府统筹经济社会发展的能力、政府治理社会的能力和基本公共服务供给能力，为此，安徽在省级层面建立公共服务清单，让政府管理更加规范，让群众办事更加方便。在地方政府体系中，省级政府主要承担协调经济社会发展、区域协调发展、城乡统筹一体化发展功能，市级政府主要承担城镇化布局、新兴产业发展引导、公共服务统筹协调职能，基层政府治理权更多表现为社会治理，例如便民服务和社会维稳等方面。只有地方各级政府的职能明确，分工合理，责权一致，地方治理就更容易稳步实现。不可忽视的另一方面，就是政策执行问题。要真正解决有议有决、有行有信的政策环境，必须大力提高公共政策执行，打通“最后一公里”梗阻，使更多的决策部署转化为具体行政行为，推进各方面治理水平同步提高。

（三）深化行政审批制度改革，激活市场活力

治理的本质在于多元化协调作用，地方治理创新要通过深化行政审批制度改革来实现，必须坚持“简政放权提高效率”的原则，在政府的权力上做“减法”，在市场活力上做“加法”，寻找地方治理创新的最大公约数［8］。行政审批管理是地方政府最核心的职权，因此也是其职能转变的关键，改革要从建立严格的行政审批事项准入制度开始，加强合法性、必要性和合理性审查论证，削减行政权力对市场的干预。近年来，安徽通过建立省、市、县、乡四级权责清单制度，实施清单管理，把权力关进制度的笼子，实现了政府自身治理创新。同时，在精简的前提下，通过推行办事流程再造，减少中间层次、交叉环节和申请材料，实施窗口审批和一站式办理。尤其要加大政府部门内部行政审批职责整合力度，变市场主体和社会公众奔跑于窗口间为部门间协调后集中办理，真正使政府与市场各自的功能最大化、流程便捷化、效率最大化。

（四）创新社会管理方式，培育社会自治

治理创新的源头活水来自基层，来自社会，要树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的基本执政理念［9］，加快建构以群众需求为导向、以基层党组织为核心、以协商民主为主要形式的现代化社会治理体系。积极创新公共管理方式，加强服务型政府建设，改善基层政府公共服务意识和能力，进一步扩展民意表达渠道，建立有效的基层政府公共服务评价机制。通过深化改革向社会要活力，完善多元共治的社区治理结构，打造社区服务中心和各种功能性平台，提升社区服务效能。通过简政放权简化促进社会组织发育成长，逐步实行社会组织登记制代替审批制。充分利用大数据技术提高治理能力，形成快速反应有效应对的应急机制，确保政府社会管理达到全覆盖、有效率、促和谐的目标。

（五）加大立法和监督，规范治理行为

法治现代化是国家治理能力现代化的基本要求和重要保障［10］，对地方政府来说，同样如此。治理体系建设和治理能力现代化必须建立在依法遵章的前提下，改革发展都离不开法治监督。要强化立法，把推进地方治理与完善法律统一起来，坚持立法决策与改革决策同步。要不断增强政治意识、政权意识，从法律制度上保障治理体系和治理能力建设。要突出地方治理特色，使地方立法工作更好满足地方需求、服务地方发展。要提高立法质量，推进科学立法、民主立法，发挥法治监督保障治理的重大功能。

［1］包心鉴.国家治理现代化与中国特色社会主义新发展［J］.中共福建省委党校学报，2015（2）：41-51.

［2］韩洋.国家治理体系现代化与公众参与反腐败斗争［J］.上海党史与党建，2014（11）：50-52.

［3］王乐夫.论公共管理类型——公共管理横向体系分析［J］.政治学研究，2006（1）：93-100.

［4］郭彦.在法治轨道上推进国家治理能力现代化［N］.检察日报，2014-03-28（3）.

［5］陈干全.深改背景下的地方政府治理创新［J］.决策，2015（1）：24.

［6］郑永年.如何再次实现改革的突破？［N］.21世纪经济报道，2012-03-05（1）.

［7］陈少斌.陈有庆：公益是种无形的力量［N］.民营经济报，2011-07-29（32）.

［8］辛苏.用政府权力“减法”换市场活力“加法”［N］.新华日报，2016-07-18（1）.

［9］强卫.深化农村改革推进农业现代化［N］.人民日报，2014-07-15（7）.

［10］郭彦.在法治轨道上推进国家治理能力现代化［N］.检察日报，2014-03-28（3）.Abstract:The national governance system and the modernization of governance capability are the general goals of the Party and the state comprehensively deepening the reform in the new period.How to implement this new strategy at all levels of government,the implementa⁃tion of governance innovation will be the key step.This paper classifies the national governance system into three levels:top design nation⁃al governance,middle management local governance and bottom interactive grass-roots governance.The paper also makes a a concrete analysis and reflection on governance advantages and limitations at all levels,and focuses on offering some suggestions to the local gover⁃nance system and the modernization of governance capability.

A Study on Hierarchical Governance Innovation and Improving Local Government Governance Capability

LIN Zan-sheng1,CHEN Gan-quan2
（1.Library,AnhuiJianzhuUniversity,Hefei230601,China;2.AnhuiProvincialGovernmentDevelopmentResearchCenter,Hefei230001,China）

local government;governance innovation;level;governance capabilities

F062.6；D63-3

A

1007-5097（2017）08-0049-04

［责任编辑：欧世平］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.08.007

2017-05-24

安徽建筑大学城市管理中心智库建设基金项目（2016AJDCG_001）

林赞声（1973-），女，福建厦门人，馆员，管理学硕士，研究方向：数字图书馆，参考咨询服务；陈干全（1972-），男，安徽六安人，管理学博士，处长，研究方向：公共管理，政府创新，社会治理。