供给侧改革背景下的基本公共服务均等化分析

李永红

（陕西省行政学院公共管理教研部，陕西西安710068）

供给侧改革背景下的基本公共服务均等化分析

李永红

（陕西省行政学院公共管理教研部，陕西西安710068）

实现基本公共服务均等化是坚持共享发展的重要内容。为此，需要准确理解和把握基本公共服务均等化的科学内涵，清醒认识我国目前实现基本公共服务均等化的现状、问题与成因。要坚持以问题为导向，扎实推进基本公共服务供给侧结构性改革。切实履行政府主导责任，以完善财政管理制度为重点，把提高供给质量作为一项长期任务，发挥社会组织的作用，尊重公众主体意识，是现阶段推进基本公共服务供给侧结构性改革，实现基本公共服务均等化的必然选择。

供给侧改革；公共服务均等化；路径选择

一、基本公共服务均等化新解

从2002年开始，随着我国综合国力的显著提升，推进城乡基本公共服务均等化被提到了重要的议事日程。经过多年努力，我国已基本解决了“有没有”的问题。到2020年，“基本公共服务均等化总体实现，水平稳步提高”，是要解决城乡基本公共服务“好不好”的问题。推动基本公共服务“从有向好”转变，进而实现均等化，是全面建成小康社会的重要战略任务，是落实共享发展理念的必然要求。没有基本公共服务的均等化，就没有真正意义上的共享发展。为此需要准确把握基本公共服务均等化的科学内涵，深刻分析目前的供需现状，从供给侧入手制定推进的战略措施。

关于基本公共服务均等化的内涵，目前国内学术界从不同的角度和侧面加以界定，总的看来，其代表性的观点主要表现在以下几个方面。一是权利说，主要是从保障公民基本生存权、发展权阐述基本公共服务均等化的内涵。常修泽（2007）认为：“基本公共服务均等化意味着社会每一个成员，都能享受到有保障、可持续的基本公共服务。”姜鑫（2012）认为：“所谓基本公共服务均等化是指通过法律规定保障社会公民的权利均等；通过利益表达机制保障机会均等；通过政府财政投入保障结果均等。”二是责任说，侧重从政府应承担的责任阐述基本公共服务均等化的内涵。石绍宾、李德（2009）认为：“所谓基本公共服务均等化，主要是指政府要为社会成员提供基本的、在不同发展阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。”三是公平说，旨在从公平正义的角度阐述基本公共服务均等化的内涵。胡祖才（2012），认为：“均等化是指全体公民都可以公平地获得基本公共服务，并不是简单的平均化和无差异化。同时认为基本公共服务均等化不仅是保障人人享有基本公共服务，实际上也包含了社会公平正义的要求。”迟福林（2007）认为：“基本公共服务均等化不等于基本公共服务均等化的平均化，而是在基本公共服务方面有全国统一的制度安排。”

以上的观点大多局限于强调权利、责任、公平的均等，缺乏从一个全新的角度来分析均等化的科学内涵。笔者认为，根据共享发展理念的要求，均等化的科学内涵应当包括以下几个方面：

（1）全民均等。从基本公共服务均等化的服务对象来看，指所有国民，不论城乡、地区、身份和职业，都有公平可及地获得大致均等的基本公共服务的权利，其核心是机会均等。［1］一方面，享有基本公共服务属于公民的权利。为全体人民提供大致均等的教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，是坚持人民主体地位原则的时代要求，是维护社会公平正义的重大举措，是人民群众对美好生活的热切期盼，对于到2020年全面建成小康社会具有十分重要的意义。另一方面，提供基本公共服务是各级政府的职责。从理论上可以这样解释，基本公共服务产品，如教育、医疗等非排他的性质，决定了政府要肩负起主要提供者的责任，知责、尽责、负责地强化提供基本公共服务的职能。

（2）“基本”均等。从基本公共服务均等化的供给范围来看，在《国家基本公共服务体系“十三五”规划》中，把公共教育、医疗卫生、社会保障等8个领域确定为我国目前的基本公共服务范围［1］。改革开放38年来，我国经济社会发展成就举世瞩目，经济总量稳定增长，综合国力大幅提升，人民生活水平显著改善，我国主要经济指标已居世界前列，但因人均国内生产总值只相当于全球平均水平的70%，排在全球第80位左右［2］。这一基本国情决定了现阶段我们不可能为全体人民提供范围广、水平高的公共服务，只能从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，为群众提供基本能够满足生存和发展的公共服务，不断提升人民群众的获得感、公平感、安全感和幸福感。

（3）渐进均等。从推进基本公共服务均等化的进程而言，到2020年，基本公共服务均等化水平稳步提高，这是全面建成小康社会，人民生活水平和质量普遍提高的具体目标。推进基本公共服务均等化必将经过一个从低水平到高水平、从非均衡到均衡的过程。一方面必须尽力而为，各级政府一定要履行好提供基本公共服务的职责，像落实经济发展指标一样落实基本公共服务均等化的各项任务。要根据现有财政条件，优先加大对基本公共服务的投入支持力度，积小胜为大胜，不断增加供给总量。另一方面立足国情和公共财政收支水平，量力而行。优化提高资金使用效率，适时设计基本公共服务均等化政策。总之，要坚持一切从实际出发，将推进基本公共服务均等化建立在经济持续健康发展和财政可承受能力的基础上。

二、供给侧改革背景下基本公共服务均等化的发展现状及成因分析

（一）基本公共服务均等化的发展现状

决胜全面建成小康社会，基本公共服务均等化是一项长期、艰巨的任务。“十二五”以来，我国在推进城乡基本公共服务均等化方面，成效显著。同时也要看到，我国在基本公共服务均等化方面还存在一些突出的问题，主要是：公共资源在城乡之间、区域之间、城市内部之间配置不均衡，总体呈现的是城强乡弱格局；硬件软件供给不协调，重建设轻管理，服务质量水平不高；体制机制创新滞后，社会力量参与不足等［1］。

（1）基本公共服务供给总量不足。以义务教育为例。教育是公共服务均等化的基础，是实现从低端人力资源向高端人力资源提升的重要渠道。［3］近年来，我国在推进义务教育均衡发展方面取得巨大进步。据不完全统计，2013年以来，各地义务教育投入大幅增加，累计投入2.73万亿元，新建改扩建学校约20万所，补充教师130万人，有力推动了义务教育均衡发展。与此同时，义务教育均衡发展仍存在亟待解决的问题。一是义务教育经费保障机制依然未完全落实到位。2016年，全国26个省（区、市）522个县参加了国家义务教育均衡发展督导评估认定工作，其中有8个省（区）义务教育经费保障机制未落实到位［4］。二是基本办学条件仍存在薄弱环节。随着新型城镇化的深入推进，农业转移人口在某些区域快速聚集增加，一些主城区学校占地面积、校舍面积不足，生均体育运动场馆面积不足的现象较为普遍。由于一些大中城市优质义务教育资源供给严重不足和非均衡分布，使适龄儿童就地就近入学还难以落实到位。三是农村教师队伍建设亟待进一步加强。农村年轻教师比例偏低，音、体、美、外语、科学、信息等学科专业教师缺口很大、农村教师外出进修机会少、教师福利待遇低的问题仍然不同程度地存在。伴随城镇化快速发展，因基本公共服务总量不足，目前有一亿多农业转移人口工作、居住在城市，却享受不到与其他市民同等的基本公共服务，难以融入城市社会。增加基本公共服务总量，已成为农业转移人口市民化，让进城农民共同享受改革发展成果的关键环节［5］。

（2）基本公共服务供给在城乡、区域之间还存在较大差距。这些差距，有的是原有制度配置造成的，也有的是地区发展不平衡造成的，还有的是社会发展变化造成的。从区域情况看，中西部地区基本公共服务的水平低于东部地区。2016年，江苏省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准为每人每月125元，陕西则为105元；江苏城乡居民基本医疗保险财政补助最低标准提高到每人每年470元，陕西则为450元。从城乡情况看，农村基本公共服务的水平低于城市。比如，食品质量安全存在差距：在城市加大食品安全检查之后，一些假冒伪劣产品流向了农村市场。又如，教育差距经过努力不断缩小，特别是农村中小学的校舍、课桌、操场等基本能够满足需要，但在软件配置如任课教师的能力素质上还存在较大差距［6］。从不同人群情况看，农村低收入家庭的保障标准低于城市。以低保为例，陕西2015年农村低保标准为2 500元/年·人，城市低保标准为5 520元/年·人，两者相差3 020元；江苏2015年农村低保标准为5 580元/年·人，城市低保标准为6 432元/年·人，两者相差912元。缩小基本公共服务在城乡、区域之间存在的较大差距进而实现城乡均衡，是当务之急。

（3）基本公共服务供给提供主体呈现单一化。实现公共服务提供主体多元化，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。公共服务提供主体多元化，既可以增加公共服务供给总量，又可以提高公共服务水平和效率。目前存在的问题是，实现基本公共服务提供主体多元化的政策尚未得到落实。如推进政府购买服务，推广（PPP）模式，进展缓慢。如何实现基本公共服务提供主体由单一化转向多元化，把政府主导作用和社会力量有机结合起来，增加供给总量，提高供给质量，仍需解决诸多难点问题［5］。

由此可见，基本公共服务事关十三亿多人的生活，也关系着社会的和谐和稳定。继续推进基本公共服务均等化，仍需在增加供给总量，缩小差距和实现提供主体多元化等方面积极努力。

（二）基本公共服务均等化供给不足的成因分析

（1）政府公共服务职能弱化供给缺位的倾向。党的十八届五中全会明确指出，政府要加强和优化公共服务。一段时间以来，由于受传统思维和体制的惯性作用，许多地方政府把主要时间、主要精力和主要财力用在铺摊子、上项目、追求经济增长速度、扩大经济规模上，而没有放在提供更多更好的基本公共服务供给上，致使基本公共服务供给仍然不能满足城乡居民的合理需求［7］。在推进城镇化过程中，因受经济上分权和政治上集权并存的中国财政式分权的影响，中央对地方政府的考核奖惩依据，都源自地方的GDP和财政收入增量，一些地方政府片面追求常住人口的“城镇化率”，却又不能为常住人口提供与其他市民同等的基本公共服务产品，“只关心任职期内的经济增长指标高低，而忽视短期内无法兑现的教育、科技、医疗卫生等公共物品和服务的投入”［8］。其结果是一部分农业转移人口进得了城市，却难以融入城市社会，不利于城镇化的健康发展。

（2）实现基本公共服务均等化缺乏有效制度保障。实现基本公共服务均等化需要制度保障，这既是对公民基本权利的尊重，也是对政府履行职责的约束。根据基本公共服务供给具有阶段性和层次性特点，更应通过建立和逐步完善制度来保障。目前，我国基本公共服务供给的内容不是由对象决定，而是由政府决定，这使得公共服务的真正需求得不到关注与满足［9］。同时在公共服务供给主体、供给渠道、考核评价、监督机制等方面还缺乏系统性制度设计。这是造成区域、城乡基本公共服务的范围、种类、标准不统一、不规范的主要原因。

（3）基本公共服务供给侧结构性改革的滞后。当前，推进基本公共服务均等化面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。一是供给不适应需求。比如，近年来，百姓对“择校热”“学区房”不满意，原因就是优质义务教育资源分布不均衡，要想从根本上解决人民群众对优质义务教育资源的需求与教育供给之间的矛盾，解决适龄人群就近就地入学问题，还是要从供给入手，加大政府投入，增加优质义务教育资源的供给，实现优质义务教育资源均衡发展。再比如，在推进城镇化进程中，由于一些大中城市公共产品和服务供给不足，相当一部分农业转移人口还未享受到基本的公共服务。解决这些结构性问题，必须推进基本公共服务供给侧改革。二是供给侧忽视需求侧的感受。比如，快速城镇化进程中，由于“新农合”存在管理上异地结算的“数据鸿沟”，致使相当一部分农业转移人口在就业所在地不能享受到基本医疗公共服务。三是中央和地方关系不顺。目前因地方支出责任大小与财政供给能力纵向结构不匹配，权责划分尚未调整到位，这是一些基本公共服务供给不足、结构失衡的主要原因。

三、推进基本公共服务的供给侧改革

实现建立覆盖城乡居民的国家基本公共服务体系，全面提升均等化水平，提升保障能力和实现群众满意度的目标，关键在于推进基本公共服务供给侧结构性改革，减少无效供给，扩大有效供给，增强公共服务供给结构对需求结构的适应性，不断提高基本公共服务供给体系的质量和效率，确保到2020年基本公共服务均等化这一目标总体实现。

（一）切实履行政府主导责任

推进基本公共服务均等化，是党和政府向全国人民的郑重承诺。中共十八届三中全会指出要“推进城乡基本公共服务均等化”。中共十八届五中全会指出“基本公共服务均等化水平稳步提高。”随着中央一系列政策的出台，上海等地积极推进基本公共服务均等化，注重保障基本，坚持尽力而为、量力而行；注重项目清单制度、财政管理制度、考核评价制度建设；注重精准识别对象、精准匹配需求等改革创新，这些相关经验值得借鉴。

在供给侧结构性改革的大背景下，各级政府要通过体制机制创新，在解决基本公共服务供给总量不足、结构失衡问题上下功夫。一是真正实现义务教育均衡发展。保障义务教育经费法定增长，拓宽资源供给渠道是政府的职责之所在；统一学校建设标准，实施城乡一体发展；精准补充教师队伍，重视学校管理改进；推进巩固提升并重的责任，全面提高义务教育均衡水平［4］。二是实施就业优先战略，推动大众创业、万众创新，建立健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系，推动实现比较充分和更高质量的就业。三是进一步完善社会保险制度，把全民参保计划落到实处，保障公民在年老、疾病等情况下依法从国家和社会获得物质帮助［1］。把这些问题解决好，才能赢得人民群众对全面建成小康社会的认可。

（二）以提升地方财政保障能力为重点

提高基本公共服务供给能力，财政优先保障是关键。要深化财政体制改革，建立现代财政制度，为推进基本公共服务均等化奠定财力基础。一是加大财政投入力度。重点是提供更加优质的教育、医疗供给，提升社会保障水平。同时要关注人民群众需求最迫切、供给最薄弱的公共服务项目，确保服务项目及标准落实到位。二是优化转移支付结构。要根据中央和地方的事权，确定其拥有的财权，并明确中央和地方的支出责任，做到事权、财权和支出责任的统一。在目前中央政府财力大幅增加的情况下，应适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力。推进转移支付制度改革。中央依据地方经济发展状况、实际财政能力、公共服务需求，确定转移支付的内容和比例。省级政府进一步强化省域范围内转移支付的标准和制度建设，提高针对公共服务的政府间转移支付的科学性，减少可能带来的效率损失［10］。三是提高资金使用效率。一方面清理、整合、规范专项转移支付，完善资金管理办法，提高项目管理水平。简化财政管理层级，扩大省直管县财政管理体制改革覆盖面，加大省级人民政府转移支付对省域内基本公共服务财力差距的调节力度［1］。改革完善财政分级预算与支出管理制度，增加财政预算执行的公开透明制度。只有把公共服务财政支出、转移支付安排及执行等重要事项向社会公开，让公共财政在阳光下运行，接受人民和社会监督，才能强化财政预算的“刚性”约束，防止执行中出现“跑冒滴漏”现象。为了提高基本公共服务资金使用效率，可适度引入绩效预算和零基预算法。前者做法是按照基本公共服务范围分类，按照质量和效率的要求，确定预算方案；后者指在编制预算时，一切从零开始，该提供哪些公共服务，需要花多少钱，与上个年度无关。即只看新的年度有多少事情要做，不管事情新旧，统统重新进行评估［11］。这样做好处在于，决策者可依据提供基本公共服务的轻重缓急统筹考虑，盘活资金将“好钢用在刀刃上”，使有限的财政资金能够提供更多更好的基本公共服务。

（三）把提高供给质量作为一项长期任务

供给质量就是供给主体所提供的基本公共服务特性能否满足需求，定位是否准确，使用是否方便、可及，一句话，供给质量的高低直接关系人民群众的获得感。根据国家公共服务体系的范围和标准，结合各地政府财政能力，建立健全基本公共服务均等化的标准体系。一是统一标准。要从“结果均等”导向出发，根治目前在城乡基本公共服务领域，特别是医疗、社会保障等方面政策“碎片化”的问题。建立其行之可效的标准体系并实现动态调整，提高义务教育制度、医疗保险制度、公共卫生制度、劳动就业制度和社会保障制度的质量，使城乡居民享受同等均质的基本公共服务。二是强化基层。优质公共资源下沉不足、受阻，是农村基本公共服务供给不足、结构失衡主要原因。为此就要建立城市优质公共资源向农村延伸的长效机制，以高工资、高福利吸引优秀人才下基层工作，实实在在推动教育、医疗卫生工作重心下移，资源下沉。如在义务教育方面，要完善政策体系，继续加大对农村学校的教育经费投入，大幅提高农村教师工资待遇和改善工作条件，让农村教师能够看得见、感受得到在工资福利、职称评定、住房保障等方面的实惠，这才能吸引更多的城镇教师到农村任教，改善农村学校的师资结构，实现城乡义务教育的均衡发展。在医疗卫生服务方面，协调处理好基层医院的软硬件建设，政策的制定应有利于鼓励医务人员向县、乡、村和社区医疗机构流动，解决好基层群众看病难、看病贵问题。此外，还应逐步提高新型农村合作医疗异地报销比例低的问题，让农民真正享受到医保的实惠。

（四）构建公共服务多元供给格局

实现基本公共服务均等化，离不开专业社会力量的参与和推进。各级政府要以更加有效的政策措施，更加务实的工作方式，让构建基本公共服务多元供给格局的政策落地生根，开花结果。在多元供给格局下，基本公共服务供给机制将是以政府为主，公民、企业以及非营利性社会组织共同参与的网络体系［12］。一是培育多元供给主体。事业单位、社会力量和各类社会组织，都是扩大基本公共服务有效供给、提高服务质量和水平的重要渠道。通过强化事业单位的公益属性，逐步将有条件的事业单位转为企业或社会组织，使其发展壮大成为公共服务供给的一支有生力量，这既是对政府工作的有益补充，也是对社会发展的有力促进。大力培育发展社区社会组织，支持其承接基层基本公共服务和政府委托事项［1］。二是推动供给方式多元化。凡是市场主体能提供的基本公共服务，采取政府购买服务、减免租金、以奖代补等方式，鼓励和引导社会资本提供基本公共服务。加快相关领域改革，构建以政府协调干预，以非营利组织为中介、以社区基层自治为基础、居民广泛参与的互动平台［13］，加强政府和社会资本合作，广泛吸引社会资本参与。近年来，一些地方政府为了解决城镇基础设施建设资金短缺问题，通过市场化运作方式吸引民营企业参与，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，将新建镇区内供水、供暖实行政府特许经营模式，由民营企业来承担，政府做好规划和监管，提升基本公共服务供给质量和水平，实现了政府和企业“双赢”。这一成功的实践做法值得借鉴和推广。

（五）尊重公众主体意识

基本公共服务均等化是以全民为目标对象，公共服务实施的成效如何，应由公众来感受、来评价。目前，我国基本公共服务供给就总体而言，还存在不适应人民群众需求的状况。其根源在于城乡居民对公共产品的需求要求更高了，但目前的供给格局对人民群众的新期待还没有完全适应，导致部分公共产品供给过剩和不足状况并存，且供给质量和效率低下的情况时有发生，这一现象在中国农村地区尤为突出［12］。一些基本公共服务，如社会保险、医疗、养老实施个人、集体和国家统筹，个人缴费的额度处于两难境地。个人缴费偏低便难以建立具有充分保障功能的公共服务，加重财政负担；个人缴费偏高则会增加公众负担，影响保障覆盖面。为此，应改变一切皆由政府“为民做主”的基本公共服务供给机制，构建以“替民办事”，满足公众诉求为导向的供给机制，实现政府供给与社会需求的有效耦合，保障基本

公共服务供给的有效性、均等性和可及性。构建需求表达机制，通过政策听证、民主恳谈、公民议事会等方式，拓展政府基本公共服务供给中公众参与的路径与渠道［14］。建立需求调查机制，深入研究公众特别是农民的需求和支付能力，提高公共服务供给结构对需求结构的适应性。使基本公共服务真实需求与供给政策设计无缝对接，缩小“最后一公里”差距，实现“结果均等”。

［1］国务院.“十三五”推进基本公共服务均等化规划［EB/OL］.（2017-03-01）［2017-05-01］.www.gov.cn.

［2］陈宝生.破解制约全面建成小康社会的重点难点问题［N］.光明日报，2016-07-23（1）.

［3］李迎生，张志远.中国社会政策的城乡统筹发展问题［J］.河北学刊，2011，31（3）：109-115.

［4］教育部.2016年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告（摘编）［N］.人民日报，2017-02-27.

［5］张娟娟，张贵孝.新阶段的基本公共服务均等化研究［J］.理论探讨，2016（6）：173-176.

［6］张翼.推进基本公共服务均等化［N］.人民日报，2016-09-27（20）.

［7］薄贵利.建设服务型政府的战略与路径［M］.北京：人民出版社，2014：215.

［8］郑晓燕.中国公共服务供给主体多元化发展研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：80.

［9］王华.发展与治理：地方政府的角色与难题［J］.中国行政管理，2007（2）：70-73.

［10］赵成福.深入推进基本公共服务均等化［N］.人民日报，2015-09-30（7）.

［11］王东京.倾听真言——与中国官员谈经济学［M］.广州：广东经济出版社，2016：107.

［12］俞雅乖.农村公共服务供给：模式创新与城乡均等化［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［13］颜德如，岳强.城乡基本公共服务均等化的实现路径探析［J］.学习与探索，2014（2）：43-47.

［14］姜晓萍.基本公共服务应满足公众需求［N］.人民日报，2015-08-30（7）.

An Analysis on the Equalization of Basic Public Services in the Context of Supply-side Reform

LI Yong-hong
（Public Administration Department，Shanxi Academy of Governance,Xi’an 710068,China）

It is an important content of adhering to the shared development to achieve the equalization of basic public services.Therefore, it is necessary to accurately understand and grasp the scientific connotation of the equalization of basic public services,and clearly under⁃stand the current situation,problems and causes of realizing the equalization of basic public services in China.We must adhere to the prob⁃lem oriented,and push forward steadily the supply-side structural reform of basic public services.The government should effectively ful⁃fill the leading responsibility,focus on improving the fiscal administration system,make it a long-term task to improve the quality of sup⁃ply,give full play to the roles of social organizations and respect the public consciousness of the subject,which is the inevitable choice to facilitate the supply-side structural reform of basic public services and realize the equalization of basic public services at the present stage.

supply-side reform;equalization of basic public services;path selection

F062.6

A

1007-5097（2017）08-0044-05

［责任编辑：张青］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.08.006

2017-05-07

陕西省社会科学基金项目（2016ZDA17；2016R037）

李永红（1968-），女，湖北武汉人，教授，教研部主任，研究方向：公共管理，新型城镇化。