“三权分置”视野下的林地使用权价值饱和研究

张宏，周伯煌

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

“三权分置”视野下的林地使用权价值饱和研究

张宏，周伯煌*

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

学术界从不同角度对十八届三中全会以来的“三权分置”改革展开了讨论、研究，然而对“三权分置”的界定仍众说纷纭、缺乏共识，其背后潜在的问题与风险亦值得关注。林地是土地的重要组成部分，应坚持集体林地所有权，保护林地，保障林农的利益。但林地使用权“价值饱和”存在权属不清、流转不规范、主体单一等问题。通过“三权分置”制度的改革，对经营主体进行规制，明晰相关的权利属性，规范程序、完善司法救济，可最终实现林地使用权“价值饱和”。

林权改革；三权分置；林地使用权；价值饱和

十八届三中全会提出健全城乡发展一体化机制，从制度上创设了新型农业经营体系。通过“三权分置”形成土地流转新格局，推进农业现代化。林地是土地的组成部分，林地使用权“价值饱和”事关林农利益、林业经济和可持续发展。

1 林地使用权价值饱和问题的提出

1.1 林地使用权价值饱和的涵义

林地是经济价值与生态价值的复合，根据《森林法》第三条规定，大致可以归纳出林权定义：指权利人对于森林、林木和林地所享有的所有权和使用权，即权利人对于森林、林木和林地的占有、使用、处分和收益的权利总和[1]。

关于价值最大化，经济学界有专业术语——帕累托最优；而化学上的饱和是指在一定温度和压力下，溶液所含溶质达到不再溶解的最大限度。受二者启迪，为了实现法学上的权能最优，笔者将林地使用权价值饱和定义为：坚持集体所有制，尊重林农自主意愿，综合运用有形与无形之手配置资源，使个体权能最大化，实现林地使用权能的最佳费效比，构筑以人为本，全面、协调、可持续的生态绿色发展。

1.2 林地使用权价值饱和的现存问题

1.2.1 法律法规滞后

为了保持自身的权威性及普遍适用性，法律具有一定的稳定性。同时法律也有滞后性。针对社会实践的需要，经济学与管理学率先发声，提出“三权分置论”，而法律的滞后体现在立法上的缺失。现行的承包经营制度的不足之处是承包经营权作为用益物权，其处分权能不完整，不可抵押；所有权制度的不足则表现为权属不清，收益权能缺失。

1.2.2 流转程序不规范

现行流转程序的依据有行政法规、政府规章及地方文件等，在某种程度上对林地流转起到了作用，但没有从根本上化解流转程序混乱的局面。在林地流转程序不规范的境遇下，运作中的自由裁量权过大，公正、透明度不高，损害林农权益的情况不在少数。此外，流转程序中《土地承包法》亦对承包方身份有“稳定的非农职业或有稳定的收入来源”等限制性规定。

1.2.3 流转主体的障碍

主体障碍更多指代转出方，“两权分离”呈现细碎化经营方式和经营主体局限于农户的小农生产模式。随着劳动力大量转移，务农人数大幅下降，但农民工只实现了职业的转换和居住地的转移，并未实现身份的转变，结果兼业经营成为普遍现象，基于“承包地饱肚皮”的思想，流转意愿不高，撂荒、废耕现象时有发生，导致资源占有与利用不对称。

2 “三权分置”改革的制度创新

2.1 “三权分置”的提出背景

20世纪80年代初的土地改革把使用权从集体土地所有权中分割，即“两权分离”，具有独立民事权利的承包经营权由家庭承包户履行。“两权分离”确立了家庭承包经营者的主体地位，打破了农村集体统一经营的模式，矫正了人民公社生产的低效，以“集体所有、分户经营”的模式纠正平均主义分配，激励生产，提高土地生产率，逐步扭转粮食短缺形势，走出饥饿困局。

虽然对承包地的处置受限，但在推进工业化、城镇化和农业现代化的背景下，土地流转的尝试却未曾停止，2008年浙江等地出台了指导农地流转三权分置的规范性文件。对承包土地流转经营的现实需求催生了“三权分置”，即土地所有权、承包权、经营权三权并行分置的农地权利体系，这被称为从“两权分离”到“三权分离”[2]。

十八届三中全会翻开土地改革新篇章。2014年中央一号文件要求首先稳定土地承包权，然后放活土地经营权。习近平强调，在加快土地流转的过程中，促使承包权和经营权分离，大前提是必须坚持农村土地归集体所有，明确了此轮土地制度改革的总体要求和具体思路。之后在《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》、2015年中央一号文件、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》《深化农村改革综合性实施方案》中予以确认。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，更好推动“三权分置”有序实施。2017年中央一号文件再次重申了落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。

2.2 “三权分置”的权能划分

“三权分置”作为政府的政策，学术界却有不同的声音。经济学界的主流观点一直倡导此立场[3]，且经济学界和管理学界对此都给予了大力支持[4]。法学界意见却不统一：一种是赞同说，以蔡立东和丁文为代表；—种是反对说，以陈小君和高圣平为代表。

法学界就如何定位“三权”性质有争议，承包权有“成员权说”和“物权说”。以刘俊为代表的学者认为，承包权是成员权，是成员获得承包土地的资格，并不是实在的财产权；以张毅为代表的学者认为，土地流转情况下，承包权仍属于物权，与未流转时的原土地承包经营权一样，是集体成员基于特定身份而享有的权利。经营权的界定也有“债权说”和“物权说”。以李伟伟为代表的学者认为，土地经营权性质是债权，不是物权；以郜永昌为代表的学者认为，经营权来自承包权，也是一种“物权”。

笔者认为争议与法规不明晰、误用经济学理论和术语有关。“权利”既非分置也非分离，而是分割，即原本属于一个人的同一物上的不同权利可以被分割，同时被不同的主体所享有和使用。遵循“一物一权”原则，承包经营权分割出债权性的“经营权”，除权利人自己行使外，通过债权约定的方式设定不动产租赁权符合法理。“土地承包权”与“土地经营权”的分置不可被误认为是土地承包经营权中承包权与经营权的分离[5]。

3 “三权分置”对林地使用权价值饱和的积极影响

“两权分离”源于民间，是自下而上并获得政府承认的改革模式，“三权分置”的出发点是为了社会的转型和发展，归宿是实现农业现代化，保障农户的权益，是政府“顶层意志”主导、自上而下的变革。就林地而言，影响有以下几方面：

3.1 生产要素方面

生产离不开人、地、资金、技术等支持，“三权分置”格局的确立，有利于林业各要素的配置更优化。所有权、承包权和经营权分离，经营权抵押有了支撑，林地资本化成为可能，有利于增加林农财产权利，加速推动林地流转市场化的建设步伐。

3.2 经营主体方面

就林农而言，“三权分置”后，林农享有承包权不变，社会保障功能健在。经营权流转后，林农获取相应的流转收益，提高了生活收入。而新型经营主体的参与能打破单一林地经营主体的局面，促进专业大户、家庭农场、合作社、专业公司等在经营过程中的资金、技术和管理方面优势的发挥。

3.3 经营体系方面

通过流转速度的加快和流转规模的扩大实现更为集中和规模化的林地生产经营。通过制定、修改法律、法规、政策等作出回应，对相应制度进行设计、修改、调整、完善，以适应变革的需要，林农有了获得感、满意感、幸福感，有利于构筑新型林地经营体系。

3.4 价值理念方面

两权分离时期政府坚持集体经济组织成员享有承包经营的权利并保持长期稳定，保障起点公正；而流转是以实现效率为目标。显然，两者是相互冲突的[6]。另外，林地兼顾经济、生态的双重价值属性。新中国林改的历史，就是森林资源经济价值与生态价值不断权衡选择的过程[7]。实施三权分置，既可以借助承包权维持公平，又能够放活经营权提高效率，不仅有利于实现公平与效率，而且经济价值与生态价值得到有机统一。

4 “三权分置”下推进林地使用权价值饱和的路径

4.1 对经营主体的规制

“三权分置”立足于保障农民财产性收权益，赋予承包经营权以一定的处分职能，共享流转增值收益。随着集体林权制度改革的推进，广大林农财产意识的提高，“分山到户，分林到户”为林农主张林木财产权提供了法律上的依据[8]。而流转经营后承包主体与经营主体分离，三权分置降低身份因素对新型经营主体的制约，促使实际经营的新型主体由“单一”农户走向“多元”[9]。但需要设定底线，即遵守承包经营期限以及不得改变承包地用途，严格限制林地转为建设用地，严格控制林地转为其他农用地[10]，防止因“失地”农户的社保滞后而影响社会稳定。一方面，解决流转“失地者”问题离不开制度保障，借助承包经营权的成员身份属性，颁发确权证明，给农户吃“定心丸”，规定期限届满后重新配置承包地，同时依靠转让收益化解“失地”群体对未来的生存焦虑。另一方面，新型经营主体具有开放性，外来的工商资本、业主均有经营权人资格，出于防范强势资本借此投机、套利的考量与制衡，积极探索集体资产股份制权能改革，实行股份合作。

4.2 明晰相关的权利属性

首先，需要在法律层面明确林权属性。《中华人民共和国森林法》（2016年修改征求意见稿）中，将林权界定为包括森林、林木、林地的所有权和使用权，林地承包权、经营权以及法律法规规定的其他权利等。待修订案正式通过以后，林权将以法条的形式正式予以确立。

再者，修改意见稿提及到林地承包权和经营权，这是“三权分置”政策在法律上的体现。对“三权”权属在物权法、土地法、森林法中进行规范化，规定权利内容、边界及相应的责任，明晰权利取得、行使条件、权利丧失、救济等构成要件。经营权创设的初衷是为了加快流转，将实际占有使用权让与给他人或新型经营主体，能够物尽其用，故笔者主张经营权为“债权属性”，受合同法保护，理论上可行；结合浙江的试点，实践中具有可操作性。另外，考虑到尊重不流转群体的意愿以及中央强调稳定现有土地承包关系并保持长久不变，承包权可以看作是承包经营权的简称，是用益物权。

4.3 规范程序、完善司法救济

切实维护林农利益是林地使用权价值饱和的应有之义。流转作为基于平等主体间自主意思表示的行为，应遵循市场经济规律，发挥市场无形之手在资源配置中的决定性作用，出让方与受让方在公正平等的基础上，依照《森林法》以及《合同法》程序订立规范的林地使用权流转合同。为了避免资本非法囤积林地损害林农利益，恶意炒作而激发林地及相关产品价格上涨的风险，政府应加大对经营主体的监管力度，从法律和政策上保障流转规范、顺畅。阳光是最好的防腐剂，流转环节的公开透明，能最大限度保证程序公正，政府作为行政执法者应以第三方督查员的身份出现在流转合同上，减少违约导致的额外成本支出。

定纷止争是司法职责，司法部门需要对林地使用权价值饱和中可能出现的权利争端拟制对策。“三权分置”后可以预见林地确权、经营纠纷等案件会增多，先行识别和权利定性是司法实务的起点，然后才是案情分析、参照法规、作出裁判。新政策法治化，司法救济应当尽可能避免面对“新”问题却沿用“旧”模式的被动、尴尬情形的发生。

[1]周伯煌．物权视野下的林权法律制度[M]．北京：中国人民大学出版社，2010：88．

[2]叶兴庆．从“两权分离”到“三权分离”——我国农地产权制度的过去与未来[J]．中国党政干部论坛，2014（6）：7-12．

[3]黄娜．农地产权“三权分置”研究综述与展望[J]．农村经济与科技，2015（8）：11-13．

[4]丁关良，阮韦波．农村集体土地产权“三权分离”论驳析——以土地承包经营权流转中“保留（土地）承包权、转移土地经营权（土地使用权）”观点为例[J]．山东农业大学学报：社会科学版，2009（4）：1-8．

[5]朱广新．土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善[J]．法学，2015（11）：88-100．

[6]林苇．法学新思维文丛：农村承包地调整制度研究[M]．北京：中国检察出版社，2010：88．

[7]周伯煌，王致民．论森林资源物权价值饱和机制建立中的多元关系[J]．林业资源管理，2012（6）：12-16，21．

[8]刘宏明．我国林权若干法律问题研究[J]．北京林业大学学报：社会科学版，2004，3（4）：44-47．

[9]陈朝兵．农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J]．中国人口·资源与环境，2016，26（4）：135-141．

[10]赵艳蕊．森林资源可持续发展问题及对策[J]．中国环境管理干部学院学报，2011，21（4）：21-24．

（编辑：周利海）

A Study on Value Saturation of Forest Land Use Right under The View of "Three-Rights Separation"

Zhang Hong,Zhou Bohuang*
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

Academia has had a discussion about the reform of"three-rights separation"from different angles since the third plenary session of CCP's eighteenth central committee.However,there still lacks a consensus on the definition of the"three-rights separation".And the potential problems and risks behind it are also noteworthy.Forest land is an important part of land,and the public ownership of collective forest land should be upheld in order to protect the forest land as well as the benefits of forest farmers.Meanwhile there are many difficulties existing in the implementation of the value saturation of forest land use right,such as unclear ownership,irregular circulation, single subject and so on.With the reform of"three-rights separation",which includes restricting the business entity,defining the attributes of rights,rationalizing the program and Perfect judicial relief,the implementation of the value saturation of forest land use right can be achieved finally.

the reform of the forest ownership,three-rights separation,forestland use rights,saturation value

D922.6

A

1008-813X（2017）04-0037-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.04.10

2017-06-06

浙江省社科联课题《基于森林资源物权价值饱和实现的林农权益保障研究》（2015B082）

张宏（1992-），男，浙江平湖人，浙江农林大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学研究。

*通讯作者：周伯煌（1968-），男，浙江诸暨人，毕业于浙江大学经济法专业，硕士，教授，主要从事经济法学、环境与资源保护法学研究。