农地内源性污染管控制度问题及对策研究

王卓玥，张忠潮

（西北农林科技大学，陕西杨凌712100）

农地内源性污染管控制度问题及对策研究

王卓玥，张忠潮

（西北农林科技大学，陕西杨凌712100）

农地内源性污染逐渐成为社会关注的焦点，国家出台了一系列相应文件，但治理效果甚微。通过对我国农地内源性污染管控制度现状进行分析，发现其存在化肥农药使用者的农业知识与职业需求不匹配；化肥农药入田环节管控缺失；化肥农药使用管控的激励手段不足；对化肥农药使用监管的执行组织不明确等主要问题。为保护农地，实现农地可持续性发展，提出实施化肥农药使用者培训上岗制度；建立农地档案管理制度；实施农地质量科学管理补贴制度；建立政策执行组织体系等完善我国农地内源性污染管控制度的对策。

农地内源性污染；化肥农药使用管控；农地档案管理制度

1 问题的提出

我国当前农地污染形势严峻，耕地“质”“量”堪忧。全国约1.5亿亩的耕地受到污染，占总耕地面积的五分之一；土壤酸化、土壤盐碱化、土壤板结现象增多，农地土壤基础地力下降，部分地区土壤功能严重衰退，已无法继续耕种。南方地区土壤酸化现象严重，以湖南省为例：20世纪80年代以来，农地的土壤pH值平均下降0.7个单位，严重地区下降2.1个单位，不适宜种植作物的强酸性农地面积（pH值4.5～5.5）增加近3倍[1]。北方地区土壤板结现象严重，以黑龙江省为例：黑土区耕层土壤的有机质含量由开垦初期的8%～10%下降到2%～3%，已接近农林业生产和植物正常生长的土壤临界点，土壤不断黏化，抗旱保墒能力不足。这些问题的产生均与化肥农药的过量使用有关。

造成我国农地污染的原因众多，根据污染排放来源可分为内源性和外源性两类。外源性污染主要指农业生产之外引起的污染，例如：农村地区工业企业排放的废水废渣、农村生活废弃垃圾、酸雨等。内源性污染主要指农民在整地、耕地、播种、施肥、喷药、灌溉、除草、松土、养殖这些农业生产活动环节中对农地造成的污染，其中污染影响最为严重的是过量使用化肥农药。化肥农药作为重要的农业生产资料不可或缺，但过量使用会破坏农地土壤的物理性状，严重时需要采取深翻底土或者换土的方式维持耕作，加重农民的生产成本。除此之外，过量使用化肥农药，容易引起农产品中的化肥农药残留，影响农产品的质量安全，对人体健康造成威胁。

随着对农地内源性污染认识的提高，国家和社会各界开始关注农地内源性污染。习近平总书记、李克强总理多次作出重要指示，要求切实加强土壤污染防治工作，加强农田管理，确保农产品安全。近年来中央文件不断提出要增加农业污染的防治力度，实施化肥农药零增长计划，集中治理农业环境突出问题，深入实施土壤污染防治行动计划，扩大农业污染综合治理试点范围。农业部印发《耕地质量保护与提升行动方案》《化肥使用量零增长行动和农药使用量零增长行动实施方案》等文件，环境保护部相应地制定了《化肥使用环境安全技术原则》。综上所述，尽管国家采取了一些防治农地内源性污染的措施，颁布了一系列的规范性文件，但我国化肥农药使用情况依然严峻：化肥农药的使用总量位居世界首位，化肥使用量占全球的35%，约为美国和印度两国化肥使用量的总和；使用增长速度快，改革开放以来化肥农药使用总量增长近5陪；单位播种面积的化肥农药使用量高，2016年，我国单位耕地面积化肥使用量高达528.04 kg/hm2，是世界平均水平的3倍；化肥农药的利用率极低，每年平均使用175万t农药，只有三成直接作用于目标生物体，其余七成进入土壤、空气和水域中，造成农业环境污染[2]。

2 我国农地内源性污染管控制度现状分析

农地内源性污染管控制度是由现行的农地内源性污染管控法律规范组合而成的统一整体，包括农业法、农产品质量安全法、清洁生产促进法、环境保护法、水污染防治法等与农业生产相关或与环境保护相关的法律以及农业部和环境保护部出台的《化肥使用环境安全技术导则》《到2020年化肥使用量零增长行动方案》《到2020年农药使用量零增长行动方案》等。上述涉及农地内源性污染管控的法律文件规定分散且数量有限，只停留在象征性阶段，多数只是简单笼统地提出农业生产者应当科学生产减轻农地污染，并没有具体提出如何管控农地内源性污染的实质方案，与国家现阶段保护土壤、保护农田、维护粮食安全、保障农产品质量安全的紧迫性不相称，如《农业法》规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退”。

农地内源性污染管控制度的核心是对化肥农药进行管控。目前我国对化肥农药的管控仅停留在化肥农药的生产、销售环节：管控方向侧重于监督化肥农药的生产质量，对化肥农药实行严格的登记制度、生产许可证管理制度、产品质量检验合格证制度；管控制度主要约束化肥农药的生产者与经营者，行政机关定期对化肥农药的生产企业、经营单位进行监督检查，缺少对化肥农药使用者的管控[3]。对化肥农药的使用管理，仅指出“肥料使用应当遵循科学、安全、高效的原则，防止对环境造成污染和破坏”，并提出“使用者应当按照产品说明书使用化肥，保证农产品质量安全”，规定既原则又空洞，不能有效地解决化肥农药的对农地的污染问题。

综上所述，我国农地内源性污染管控制度仍存在多种问题：

2.1 化肥农药使用者的农业知识与职业需求不匹配

根据我国《劳动法》或《职业教育法》的有关规定，对从事技术复杂、通用性广，涉及到国家财产、人民生命安全和消费者利益职业的劳动者，培训后通过考试获取职业资格证书，才可允许就业上岗。律师、教师、医生等职业均已实行职业素质管控制度，但对从事农业生产的农民暂无职业素质准入考核标准。在我国，农业生产者成为一个没有职业要求便可上岗的职业，无需在政府农业部门登记注册，只要享有承包经营权便可进行农业生产活动。我国农业生产者职业素质高低差异明显，集中规模化经营的农业生产者掌握的农业知识多于分散经营的农民，且对农业内源性面源污染的认识比较充分，在农业生产时能够避免对农地的污染。职业素质低的农业生产者占多数，习惯传统经验耕种，使用化肥农药的数量标准大多来自长辈相告或自己探索，对农地内源性污染的了解程度低下，对其危害的认识也存在局限性，容易受经济利益的驱使过量使用化肥农药。

2.2 化肥农药入田环节管控缺失

《到2020年化肥使用量零增长行动方案》与《到2020年农药使用量零增长行动方案》分析了我国化肥农药使用的现状和形势，力争到2020年实现农作物化肥使用量、农药使用总量零增长。为达目标，行动方案提出重点推行测土配方施肥、施肥方式转变、提倡新肥料新技术应用等措施，但缺少化肥农药入田环节的管控制度，不能确保化肥农药使用量实现零增长以及降低农地内源性污染。根据全过程管理理论，化肥农药从生产到使用的每一个环节都应实现管理控制，包括化肥农药入田环节，需要对农地使用什么种类的化肥农药、单位面积化肥农药使用数量、在什么时间施用化肥农药等方面作出具体量化的规定，并对农地实施的每项活动详细记录。但行动方案只关注控制化肥农药的使用总量，忽视单位面积化肥农药的使用量，在化肥使用总量不变的情况下，可能出现某区域某段时间增加施肥的现象，反而加重农地内源性污染。另外，化肥农药的生产者、销售者、使用者均为经济人属性，为追求自身经济利益的最大化，不愿主动降低化肥农药的产量、销售量、使用量[4]，只有管理控制化肥农药入田的时间和数量，坚持走好管控环节的“最后一里路”，才可达到降低农地内源性污染的目的。

2.3 化肥农药使用管控的激励手段不足

为保护环境，防止环境污染加剧，国家通常选择经济激励手段，以市场为基础，引导管控对象的行为。经济激励手段是指为改善环境而向环境污染者自发的和非强迫的行为提供金钱刺激的手段，通常方式有税收、补贴、信贷、押金等[5]。2016年国家将农资补贴、粮食直补、良种补贴整合为农业支持保护补贴，主要作用于农地质量的保护和提升，在部分县乡区域已开展有机肥替代化肥的补贴试点工作，但涉及区域有限，补贴种类单一，补贴金额过低，无法调动农业生产者参与农地内源性污染保护的积极性[6]。在全国范围内，对于已经科学使用化肥农药的农业生产者，欠缺统一积极合理的经济奖励机制，农地内源性污染管控制度的激励手段明显不足。

2.4 对化肥农药使用监管的执行组织不明确

我国法律明确规定农业部负责全国肥料登记和监督管理工作，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料监督管理工作。通过实地调查，各地县市的土壤肥料总站具体实施对化肥农药的监督管理工作，主要针对化肥农药流通市场进行监督管理，侧重监督化肥农药的生产质量，忽视化肥农药入田后的监督管理工作。除了农业系统对化肥农药使用情况未承担监督责任，环保系统、国土系统同样没有承担对化肥农药污染农地的监督责任，缺少基础组织监管农地内源性污染情况的管控工作[7]。对化肥农药使用监管的执行组织不明确，加上农业生产者缺乏科学农业生产知识与农地保护意识，必将导致化肥农药过量使用现象只增不减，农地内源性污染不断加剧。

3 完善我国农地内源性污染管控制度的对策

进行农地内源性污染管控，不仅是维护环境正义，亦是保障农产品质量的关键，是保护水资源的基础，亦是温室气体减排的主要方面，更是建设生态文明的重要内容。针对我国农地内源性污染管控制度中存在的问题，提出完善农地内源性污染管控制度的对策，希望能对我国农地内源性污染防治作出一份贡献，促进农村农业的可持续性发展，保护农地，保护中国人的“生命线”。

3.1 实施化肥农药使用者培训上岗制度

严格控制使用化肥农药的农民职业素质，先培训后上岗。明确县、乡政府在提高农民预防农地内源性污染方面知识的义务与责任，建立政府农业培训机构，联合农业院校和科研机构积极开展农业科技专业培训工作，通过化肥农药使用知识培训的农业生产者，取得使用化肥农药的资格。除此之外，定期通过科技下乡的方式，向农业生产者普及有关农田科学管理的知识、技术，加强对农业生产者的环境保护宣传教育，使其真正认识到农地内源性污染的危害，从而提高对农地内源性污染管控的重视，积极配合参与农地内源性污染管控的实施措施。

3.2 建立农地档案管理制度

所谓农地档案，就是将农地分成一定的地块，详细记录农民在每一块农地里的所有农业生产活动，包括：整地、耕地、播种、施肥、喷药、灌溉、除草、松土、养殖等，详细记录农地活动的具体内容，如时间、地点、数量、强度等，同时包括农地土壤调查与农地污染的各种资料。建立农地档案管理制度，守住农地内源性污染管控的“最后一里路”，动土必登记，对农地内源性污染有效地进行精细化管控。对农地污染进行信息登记，利于对农地的实际污染情况进行分析，方便随时掌握农地的现状，减少农业生产者在农业生产过程中对农地、地下水造成的污染和破坏，降低再污染风险。通过查阅农地档案，还可为后续的农地环境治理提供现实经验，不断更新农业生产管控的标准信息，实现农地的可持续性发展。

3.3 实施农地质量科学管理补贴制度

对合理使用化肥农药或对农地采取保护手段的农业生产者实施农地质量科学管理补贴制度，以经济激励方式提高农民参与农地内源性污染保护的积极性。政府制定统一公开的补贴政策，明确补贴范围、补贴标准、补贴方式。补贴为奖励性补贴，应采用直接补贴的方式，补贴形式包括货币补贴、项目贷款和技术支持等。根据农地档案中记载的使用化肥农药总量、次数、时间等数据信息，科学计算单位面积化肥施用量、农药喷洒量，对主动减少化肥农药使用量的农业生产者给予经济补贴。

3.4 建立政策执行组织体系

加强基层执法组织建设，将农地内源性污染管控的执行任务落实到具体部门，配备相应的工作人员。隶属农业部门的各省、市、县的土壤肥料总站负责科学施肥技术的推广应用，掌握肥料施用动态，开展防治农地污染的相关工作，承担土壤、肥料等质量监督检验任务等，将监管化肥农药使用情况的工作交由各省、市、县的土壤肥料总站最为适合。定期对辖区内的农地进行土壤检测，数据录入农地档案，加强对农地的日常监督管理，实施对农地内源性污染的全过程管控。同时，可以结合大学生村官、科技下乡等实践活动，建立一个多层次的政策执行体系，推动政策执行。执行组织在政策实施过程中，要及时总结、评价政策的执行效果，用以指导现有政策的完善及后续政策的制定，使政策成为具有统一性、稳定性和原则性的规则与制度。

[1]孟红旗.长期施肥农田的土壤酸化特征与机制研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2013：15-18.

[2]宝永明.全面掌握农地污染状况保障国家粮食安全[J].吉林农业，2016（5）：109.

[3]范颖洁.完善我国土壤污染法律责任的构想[J].中国环境管理干部学院学报，2015，25（6）：22-24，42.

[4]袁平，朱立志.中国农业污染防控:环境规制缺陷与利益相关者的逆向选择[J].农业经济问题，2015（11）：73-80，112.

[5]刘冬梅，王育才，管宏杰.农业污染控制的经济激励手段[J].农村经济，2009（5）：87-90.

[6]乐小芳，栾胜基.农村专业合作社:解决农村内源性污染的潜在“生力军”[J].环境保护，2009（16）：40-42.

[7]诸培新，曹晓君.我国农村环境现状与防治机制研究[J].江苏农业科学，2009（5）：11-13.

（编辑：周利海）

A Study on Problems and Countermeasures of Endogenous Pollution Control System of Agricultural Land

Wang Zhuoyue,Zhang Zhongchao
（Northwest A&F University,Yangling Shaanxi 712100,China）

In recent years,endogenous pollution of agricultural land has become the focus of social attention.The government issued a series of documents,but the effect was not significant.Through the analysis on the current situation of China's agricultural land endogenous pollution control system,the main problems were concluded:Agricultural knowledge of chemical fertilizer and pesticide users do not match the occupation demand,the lack of control of chemical fertilizer and agricultural land entry,the lack of incentive methods for the control and use of fertilizers and pesticides as well as the unclear implementation of the regulation of the use of fertilizers and pesticides. In order to protect farmland and realize its sustainable development,the government should implement the training system of chemical fertilizer and pesticide users,establish the agricultural land archives management system,implement the subsidy system of scientific management of farmland quality,establish a policy implementation organization system.

endogenous pollution of agricultural land,control of chemical fertilizer and pesticides,agricultural land archives management system

X71

A

1008-813X（2017）04-0012-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.04.04

2017-05-24

西北农林科技大学软科学研究项目《农地污染防控治理政策研究》（2016RKX05）

王卓玥（1991-），女，陕西西安人，西北农林科技大学环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事自然资源与环境保护理论的研究。