区域环境管理中的立法局限与解决路径

马兰兰，杨宜霖，麻 涛

区域环境管理中的立法局限与解决路径

马兰兰，杨宜霖，麻 涛

（浙江农林大学 法政学院，浙江 临安 311300）

区域性大气污染对跨区域环境管理提出挑战，我国现有立法已到达瓶颈期，难以突破。国家层面的立法具有一般性，适用区域效果不佳，地方层面的立法易导致立法割据局面，而国内的区域环境协作又缺乏“协调型”法律来制衡。由此，提出新的立法模式，即协议立法。它是国家层面立法与地方层面立法之间的过渡，将私法精神融入公法管理，肯定行政权力与契约关系的结合，是解决区域环境管理无法有效统一的另一新途径。

区域性污染；立法割据；协议立法

经济一体化的发展与城市化的推进，大气污染已不是局限在某一地区某一点上的环境问题，而是随着区域气候的变化与污染物的迁移[1]，成为了地区与地区间区域性的环境污染问题。针对这一现状，国家出台了一系列法律法规以及政府文件。

然而，经过多年的治理，大气污染问题并没有得到彻底解决，大气环境质量也并未得到改善。究其原因，主要在于我国现有立法已到达瓶颈期，难以突破。

1 现有立法的瓶颈

1.1 国家层面立法

我国环境立法种类繁多，数量可观，却依然无法有效解决区域性的环境污染问题，使人深思。在思考区域性环境问题时，可将现有立法分为全国人大及其常委会以及国务院颁布的法律、法规、规章（称为“国家层面的立法”） 和地方人大及其常委会以及地方政府颁布的法律、法规、规章（称为“地方层面的立法”）。从国家层面的立法来看，全国人大及其常委会以及国务院颁布的法律、法规、规章具有一般性、普通性的特征。适用范围及于我国主权管辖的全部领域，解决的是我国整体面临的普遍性环境污染，对于区域环境污染缺乏针对性。

2015年《环境保护法》实施之前，法律对区域环境污染未予以特别关注，之后新的《环境保护法》以及其他环境保护法律中虽增加了规定，在落实时却遇到极大困难。《大气污染防治法》提出要“建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作”，2013年国务院刊发的《大气污染防治行动计划》中也提出“建立区域协作机制”。虽规定有“建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，但是在实践中如何实施，使规则的可操作性更强，没有给出具体建议，针对操作的具体问题，没有做出具体回应。

1.2 地方层面立法

从地方层面的立法来看，各地方的污染治理往往与经济发展紧密联系，因此在制定环保条例时，不可避免地会考虑经济发展这一重要因素。一般而言，经济发展好的地区，会倾向于污染治理，提高环境标准，逐步接近经济学中的最优（经济学中的最优即：边际收益=边际成本。完全消除污染并不是社会的最优选择，容忍一定程度的污染才是社会的最佳选择。[3]）而经济发展欠佳的地区，往往会选择以暂时牺牲环境利益来满足地区经济利益，制定环境保护条例时降低环境标准，走“先污染后治理”的道路。在一个区域内，地区间的经济发展水平高低不同，制定的环境保护法律标准也参差不齐，无法统一。

以排污单位不公开或者不如实公开有关信息的处罚为例，《上海市大气污染防治条例》第八十二条规定：“未按照规定公布环境信息的，由市或者区、县环保部门责令公开，处一万元以上十万元以下罚款”，《浙江省大气污染防治条例》第五十九条规定：“由环境保护主管部门责令改正；拒不改正的，处二万元以上二十万元以下的罚款”。上海罚款数额在一万以上十万以下，浙江罚款数额在二万以上二十万以下，差距足有两倍之多，针对同一问题，两地在处罚力度上大相径庭。同一区域的各地方在处罚标准上不统一，在“联防联控”或者区域协作过程中，也就无法形成真正统一的环境污染治理。

2 区域协作实践的困境：法律的失衡

不仅是国家立法，近些年的区域协作实践也值得深思。不管是京津冀、长三角区域，还是珠三角和东北三省，其区域间合作机制均以地方政府为主力。目前，实践较好的主要有两种模式：其一是由上级政府甚至中央政府以行政或法律手段来化解区域矛盾；另一种模式则是地方政府之间平等协商、互助合作来化解区域矛盾[4]。京津冀区域主要运用第一种模式，姑且称为“京津冀模式”或者“国家指导式”，长三角区域主要运用第二种模式，称为“长三角模式”或者“区域协调式”。通过调研与文献资料可知，不管是“国家指导式”，亦或是“区域协调式”，其共有的实践困境在于两者皆缺乏具有可操作性的“协调型”法律来制衡。

2.1 京津冀区域

通过对2012—2015年京津冀地区大气主要污染物年平均排放浓度数据收集分析可知：经过京津冀区域协同治理，虽然大气主要污染物年平均排放浓度有所下降，但距离国家环境质量标准还远远不够。以PM10和PM2.5的年平均排放浓度为例，2013—2015年，京津冀三地的排放浓度均呈下降趋势：河北的PM10年平均排放浓度自190 μg/m3降至 136 μg/m3，PM2.5自 108 μg/m3降至77 μg/m3；天津的PM10年平均排放浓度自150 μg/m3降至 116 μg/m3，PM2.5自 96 μg/m3降至 77 μg/m3；北京的PM10年平均排放浓度自107 μg/m3降至 101.5 μg/m3，PM2.5自 96 μg/m3降至 77 μg/m3。PM10和PM2.5年平均排放浓度的国家标准分别为70 μg/m3和 35 μg/m3，远远低于京津冀三地 PM10和PM2.5的年平均排放浓度。

“国家指导式”是自上而下的行政命令式，由国务院领导，京津冀三地予以配合。在北京奥运、2014年APEC会议以及2015年阅兵期间，为保证空气质量，京津冀区域连同其他省市开展区域联动、协同治理，取得了一定成功。这些合作实践具有极强的政治指向性[5]，并非基于法律的约束力。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，用以指导京津冀的区域协作，进一步加强国家指导的行政色彩。

2.2 长三角区域

长三角地区也面临同样的问题。2013—2015年，江浙沪三地PM10和PM2.5的年平均排放浓度：江苏的PM10年平均排放浓度自115 μg/m3降至 96 μg/m3，PM2.5自 73 μg/m3降至 58 μg/m3；浙江的PM10年平均排放浓度自82 μg/m3降至70 μg/m3，PM2.5自 62 μg/m3降至 43 μg/m3；上海的PM10年平均排放浓度自 82 μg/m3降至 70 μg/m3，PM2.5自 62 μg/m3降至 53 μg/m3。

“区域协调式”主要是指区域间各地方政府通过平等协商，制定合作协议予以实施。此种模式多见于长三角区域，如《长江三角地区城市合作（南通）协议》 《长三角海洋生态环境保护与建设合作协议》 《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》等。这些合作协议的条款，没有规定一方政府违反或不履行合作协议时，应当承担的法律责任和不利后果，换言之，这些合作协议没有法律约束力，协议的履行与否完全依靠地方政府的自觉。由此，没有强制约束力作保障，合作协议形同虚设，得不到区域内各地方的贯彻执行。

综上所述，不论是国家立法上，还是区域合作实践中，对区域的环境治理均已认识到需要区域协作、联合治理。一般说来，法制协调在任何情况下都是必要的。这是因为对一部统一的法律，不同的主体基于其自身的地位、观念和利益等会有不同的理解，或作出不同的选择[6]。通过一段时期的探索，法律肯定了“联防联控”制度的地位，意识到区域协作是一个法律上的问题。然而理论界和实践中更多关注于执法层面的问题，对现有法律是否为区域合作提供了应有条件，即立法层面的问题，理论界鲜有提及。在“京津冀模式”与“长三角模式”均不能彻底改善区域的环境质量，无法形成统一的治理环境时，可以选择第三种模式——协议立法。

3 协议立法的基本内涵

3.1 概念

协议立法，其实质在于立法的协议，具体而言，即同区域内各个地方人大及其常委会以及具有立法资质的行政机关，对区域内共性的环境污染问题通过协商而得的契约式立法。协议立法将私法精神融入公法管理，肯定行政权力与契约关系的结合。

3.2 特点

3.2.1 协议立法是国家层面立法与地方层面立法之间的过渡

协议立法是国家层面立法与地方层面立法之间的过渡，是地方立法的合意。协议立法介于国家层面立法与地方层面立法之间，起着承上启下的作用，既吸收了地方立法的精神，又受到国家层面立法的约束。协议立法既可以克服国家层面立法过于原则性的缺陷，同时又能避免地方层面立法范围过于狭隘，地方保护主义造成区域内地方与地方之间的环境标准不一、执行困难的局面。

就协议立法本质而言，属于地方立法的合意，它不是某一个地方政府机关或者人大的立法意志，而是同一个区域内，各个地方政府机关或者人大的共同意志的体现，主要用以解决区域性环境污染问题。与政府间签订的合作协议相比，协议立法具有法律的性质，具有规范的稳定性与强制性的特点，是一种更为紧密型的地方立法协作模式。与国家提供法治环境治理区域污染相比，协议立法更具灵活性、适应性，更能发挥地方立法的积极性、主动性。

3.2.2 协议立法是公法领域与私法精神的契合

公法私法化的趋势在行政法中尤为明显，国家越来越多地在公务活动中采取行政合同和行政指导等非强制的行为方式取代传统的命令——强制方式，政策法规制定活动中借鉴市场谈判活动的协商制定规则程序兴起[7]。以行政协议为例，依据2015年发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”行政协议是行政机关与行政相对人协商订立的，首次在法律上承认了行政管理的契约式管理，是行政权力与契约关系的结合。而在协议立法中，各地方之间协商、博弈制定协议的过程，体现了意思自治的私法精神；协议立法的各地方运用公权力将协议内容融入地方立法中，体现了协议立法的公法本质。基于契约精神与法律约束力，若一方主体违反协议，将承担一定的不利后果。

3.2.3 协议立法使区域环境管理真正得到统一

协议立法有助于打破区域环境管理各地方政府各自为政的局面，将整个区域的环境管理有效整合，形成一个统一的环境法律体系。欧盟的环境标准，具有环境法规一样的法律效力，一经颁布，必须执行。根据《建立欧洲原子能共同体条约》第三十二条规定，基本标准一旦制定，“各成员国应制定专为保证上述基本标准的法律、法规或行政条例，并应在教学、教育和职业培训方面采取必要的措施。”[8]协议立法同样如此，区域各地方达成的合意，经各方签署确认后生效。各地方需根据协议对已有的法律规章、立法规划进行清理，予以修改或者废止，保证区域内环境法治统一。

对跨行政区的污染进行治理，关键不在于工程技术环节，而在于相关政府间的协调与合作[9]。协议立法即提供了这样一个统一的法治环境，使区域环境的执法协作更加便利、有效。协议立法从立法层面，明确对大气污染物排放制定统一的标准，对大气污染的治理制定统一的措施，对违反大气污染治理规定的当事方给予统一的法律责任，对环境监测和信息发布设立统一的平台。同时，保障公众的知情权和参与权。此时才能真正做到区域性环境污染治理的多方联合执法，使区域环境管理真正得到统一。

4 结论

不论是国家立法上，还是区域合作实践中，对于区域的环境治理，均已认识到需要区域协作，联合治理。联防联控制度未能真正从法律层面对这一问题予以解决，协议立法提供了一个全新的视角，用以解决区域大气污染问题。但在实践中或许还会有一些新的问题出现，有待进一步探讨。

[1]吕效谱，成海容，王祖武，等.中国大范围雾霾期间大气污染特征分析[J].湖南科技大学学报：自然科学版，2013，28（3）：104-110.

[2][美]罗伯特·考特，托马斯·尤伦.法和经济学[M].史晋川，董雪兵，译.6版.上海：上海人民出版社，2012：21-22.

[3]叶必丰.行政协议：区域政府间合作机制研究[M].北京：法律出版社，2010：71.

[4]魏娜，赵成根.跨区域大气污染协同治理研究——以京津冀地区为例[J].河北学刊，2016，36（1）：144-148.

[5]叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2004，12（6）：247-266.

[6]金自宁.“公法私法化”诸观念反思——以公共行政改革运动为背景[J].浙江学刊，2007（5）：143-149.

[7]蔡守秋.欧盟环境法的特点及启示[J].福建政法管理干部学院学报，2001（3）：1-8.

[8]刘亚平.区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例[J].中山大学学报，2006，46（4）：94-98，127.

The Legislative Limitation and Solution in Regional Environmental Management

Ma Lanlan,Yang Yilin,Ma Tao
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Lin'an Zhejiang 311300,China）

The regional air pollution brought new challenges to the management of the regional environment.The existing legislation has reached the bottleneck period and it is difficult to break through.National legislation is general and has little effect in different regions.The local legislation leads to the legislation regime,and the regional environmental cooperation of domestic lacks a"coordinated"law to check and balance.So it provided a new legislative mode,as Agreement Legislation.The agreement legislation is the transition between the national and local legislation,it melts the private law and public management,and it is certainly the combination of the administrative power and contract.The agreement legislation is a new way to solve the problem of regional environment management can't effectively unified.

regional pollution,legislation regime,Agreement Legislation

D912.6

A

1008-813X（2017）05-0023-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.05.06

2017-08-28

浙江省大学生科技创新活动计划《长三角区域大气污染联防联控的地方立法研究及推广》（2016R412042）

马兰兰（1992-），女，河南洛阳人，浙江农林大学法政学院环境与资源保护法学硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策研究。

（编辑：周利海）