我国西北丝路沿线城市环境保护协调联动机制探析

成小江，吕志祥

我国西北丝路沿线城市环境保护协调联动机制探析

成小江，吕志祥*

（兰州理工大学 法学院，甘肃 兰州 730050）

我国西北地区面临着生态系统退化、资源相对短缺、环境污染严重的严峻形势，生态环境退化成为域内丝路沿线城市全面发展的掣肘因素，已影响到“一带一路”建设的实现。西北丝路沿线城市所在区域经济基础薄弱、地形地貌复杂的现实困境，需要构建环境保护协调联动机制，加强相应地方法规体系建设，以谋求区域环境共享共治，实现环境改善、生态恢复之效果。

西北丝路沿线城市；环境协调联动机制；法治建设

1 西北丝路沿线城市环境现状

我国西北地区生态环境脆弱，西北丝路沿线城市资源短缺已然凸显、环境问题日益严重、环境风险还在增加。行政区划制度的条块分割，也极大地增加了生态环境保护和治理的难度，工业污染已成为该区域经济发展的后遗症。自然生态系统内的不同行政区域因经济发展程度的差异，致使生态环境的治理和恢复情况参差不齐。陕西、甘肃、新疆是西北丝路沿线的主要省份，在“一带一路”建设中具有“荣辱与共”的利害关系。任一行政区域内出现严重地环境问题都可能会损害其他行政区域的发展利益，进而影响整个区域政治经济文化社会生态的全面发展格局。

1.1 资源短缺已然凸显

西北丝路沿线城市资源短缺的形势比较严峻，环境资源承载力明显不足。西北地区平均年降水量为300 mm，但蒸发量远高于降水量，乌鲁木齐、兰州、西安等省会城市生活用水严重不足。祁连山、天山等高山冰雪融水所形成的内流河孕育了河岸周边的绿洲城市，如甘肃的敦煌、酒泉、嘉峪关以及新疆的石河子、喀什、伊犁等城市皆得益于绿洲而发展。高山冰雪融水是地表径流和地下水的直接来源，地表径流和地下水是绿洲城市的主要依托，但冰川雪线正在上升，出山径流日趋减少。西北丝路沿线城市矿产资源储量逐渐降低，煤、石油、天然气、稀土、镍等矿产资源因过度开采而面临枯竭，包头的钢铁工业、玉门的石油工业以及金昌和白云鄂博的有色金属工业等皆因资源供给问题而出现经营困难。

1.2 环境问题日益严重

西北丝路沿线城市由于其地理位置的限制而与东部发达城市存在较大差距，地形地貌复杂、经济基础薄弱的现实困境导致贫困集中连片。“一带一路”建设给西北的城市化带来了机遇，但也有挑战。科学的城市化可以通过采用平整土地、绿化环境等措施促进环境改善，使生态环境向有利于促进社会发展的方向转变。但环境资源承载力不足始终是该区域城市化发展的制约因素，城市化进程必然触碰生态环境脆弱敏感区。西安、兰州、乌鲁木齐等省会城市地下水位降低导致频繁出现地面沉降、路基塌陷等现象，并且地下水受到污染，进而引发严重的生态环境问题。兰州新区、西咸新区等重点开发区的建设也将促进新的城市化发展，但也可能带来更为严重的环境问题。

1.3 环境风险还在增加

西北丝路沿线城市承接东部产业转移和推进跨境产业合作也存在潜在的环境风险。东部发达城市与西北丝路沿线城市间环境标准对比差异明显，东部产业转移可能造成承接地区更为严重的环境污染。因为，外部经济力量往往是区域资源不能可持续利用的重要干预因素，“局外人”可能不会关注当地的可持续性[1]。如果盲目承接东部产业转移，可能会造成新的环境问题，延缓本地区产业绿色升级的步伐。更何况西北丝路沿线城市环境保护制度尚不健全，很难应对因绿色转型滞后增加的环境风险。“一带一路”建设下产业对接合作需要发挥地区优势、挖掘资源潜力，以促进产业结构优化升级。但如果不加节制地进行资源开发，破坏生态平衡，将会增加该区域经济发展的环境成本。

2 西北丝路沿线城市联动防治的机制缺陷

2.1 行政区域间缺乏横向联系机制

横向联系机制是以互相不具有行政隶属关系的行政区为基础，因为分属不同的行政区域，各自所借助的行政权力运行模式也有所不同。生态环境的自然属性与行政管理区划的人为属性的相互矛盾难以调和[2]。行政区管辖与区域协调联动存在利益纠葛，尤其在区域环境准入和污染物排放方面的标准难以统一，增加了环境保护协调工作的难度指数。西北丝路沿线城市具有区域复杂性和环境问题复合性的特点，各行政区域因其自身环境现状的不同和对经济发展要求的差异，在“绿水青山”和“金山银山”之间的取舍程度也就不尽相同。根据京津冀、长三角、珠三角等区域联动防治环境污染的实施情况分析，重点区域内各行政区的污染控制并不执行统一标准。部分省市相互间签订区域行政协议，但通过该种行政协议达到合作目的的最大障碍在于缺乏互信，这会增加磋商难度和减少缔结利益平衡行政协议的可能性[3]。横向联系机制的有效实施其关键在于横向利益的分配，现有联席会议制度因难以平衡各行政区域间的既有利益和预期利益，故而在经济和资源分布参差不齐的行政区之间分摊治理责任就会存在效率问题，况且西北丝路沿线城市尚未被划定为表现整体形式的重点区域。

2.2 行政区域间统筹联动缺乏协作平台

环境信息共享是西北丝路沿线城市环境保护协调联动的关键因素，行政区域间统筹联动缺乏协作最突出的依然是缺乏信息共享平台。互联网时代的到来，使政府环境信息公开的方式发生了巨大变化。各级环境保护行政单位都建立了专门网站定期发布环境保护法律、政策，公布最新环境状况等重要信息。根据我国环境信息公开制度的规定，环境信息主要是指政府和企业“记录、保存”的环境信息。但是，尚未构建西北丝路沿线城市环境信息管理系统，使区域环境信息共享困难。区域环境信息公开和共享是统筹联动的基础性内容，准确及时发布环境信息是社会公众获知环境状况的直接途径。各行政区域的环保部门在发布环境信息过程中有所保留，环境信息公开不及时，社会公众的环境知情权很难获得保障。行政管理区域的人为属性成为环境信息共享的阻碍，环境污染和生态破坏的升温变异同样影响相邻行政区域的防治效率。特别是甘肃、新疆两相邻省份所在区域生态极为脆弱，土地沙化问题突出，治理难度极大。应对突发性环境污染和生态破坏情况需要行政区域间协商构建应急平台，采取高效快捷的应对措施防止生态环境继续恶化，避免造成更为严重的后果。

2.3 环境执法与司法联动缺乏法制保障

传统而言，环境执法的权力归属于行政部门，环境司法的权力归属于司法部门，两者之间并没有直接关联。随着环境污染和生态破坏的形势日益严峻，环境执法受到多方掣肘，导致执法困境，行政强制权力削减造成执法疲软。西北丝路沿线城市环境执法的首要制约因素仍是经济相对落后，许多行政区依然处于欠发达阶段，势必导致环境执法可分配资源短缺的现实问题存在，环境污染和生态破坏的成本往往很低，污染破坏后的治理修复成本却很高且见效周期漫长。社会公众并不期望环境侵权的救济程序止于执法层面，或许司法干预作出最终裁决更能体现公示公信。但我国环境执法与司法联动依然停留在理论阶段，从环境执法到环境司法的制度设计上存在诸多问题。地方各行政区域的环境执法资源和司法资源配备差异，使环境执法与司法联动的最终效果千秋各异。尤其是环境犯罪行政前置性评价问题难以规避，协调联动既无法律上的依据，也无制度上的保障。特别是环境犯罪的立案材料主要来源于行政执法机构，且存在失职或渎职拷问的追责风险[4]。

3 完善区域环境保护联动防治机制的建议

3.1 加强行政区域间的横向联系机制

我国西北丝路沿线城市环境保护皆是以行政区域划分为基础，行政区域间进行污染治理和生态修复缺乏协调联动的框架。“一带一路”建设对于西北丝路沿线城市而言既是机遇也是挑战，各行政区域的污染治理和生态修复成为迎接发展机遇的前提；西北丝路沿线城市拥有共同的利益链，区域合作协议与区域联席会议成为行政区域间横向联系必要性和可能性的先决条件。

3.1.1 区域合作协议

行政区域间横向联系机制的关键环节在于签订区域合作协议，并以立法的形式确定该类协议的性质与效力，在执行方面会减少很多地方制约因素。

3.1.2 区域联席会议

区域联席会议的目的是联合协商解决区域复杂的和复合的环境污染和生态破坏问题，联席形式可以多元并可设立区域协调机构，以平衡各行政区域环境利益及责任关系。

3.2 构建跨行政区域环境执法合作机制

西北环保督查中心是环保部执法监督的派出机构，主要从事重大环境案件的查办和跨域环境纠纷的协调工作等。因其行政级别和执法资源的限制，难以满足西北丝路沿线城市环境保护的现实要求。我国环境行政管理体制只重视行政区划机构，而对生态区域机构有所忽视，其弊端最终暴露于环境保护管理职能的履行[5]。故需要构建跨行政区域环境执法合作机制，组建环境联合执法机构并配备专门人员。环境联合执法机构内部划分若干执法小组，整合环境执法力量分区监管环境污染和生态破坏区域。特别是在行政区域接壤地带和跨界流域河段，更应突出环境联合执法的行政效能。西北丝路沿线城市相邻行政区环境纠纷主要在于流域污染、跨界大气污染、跨界生态破坏等问题，尤其是流域污染因治理对象具有流动性，应成为环境联合执法重点监管对象。

3.3 完善跨行政区域，统筹联动协作平台

西北丝路沿线城市集群发展成为第二亚欧大陆桥畅通无阻的基础性保障，“一带一路”建设加快了西北丝路沿线的城市化进程。如何做好污染治理和生态保护工作已成为整个区域的环境技术难题，能否协调处理区域经济发展与生态环境保护的利益，关系着生态文明建设的最终效果。西北丝路沿线城市所处区域自然环境背景不同，各自应对行政辖区内出现的环境污染和生态破坏的防治技术手段也不同。在解决水污染、大气污染、土地沙化、植被破坏等区域共同面临的环境问题时，各行政区所采取的防治措施也各具特点，最终结果也存在差异。各行政区在拥有特定领域的技术优势时同样存在其他领域的技术障碍，故需协商建立区域环境技术中心，搭建区域环境数据共享平台，以整合环境保护力量协调应对区域突发的环境污染和生态破坏问题。

3.4 推动环境保护协调联动的保障性立法

我国西北丝路沿线城市分布稀疏，城际间距较大，环境污染和生态破坏问题分散。各行政区陷入为经济发展保驾护航的误区，对污染企业进行地方保护，构成集中解决环境问题的巨大障碍。所以，必须推动环境保护协调联动立法，以构建环境执法与刑事司法相衔接的法律机制。

3.4.1 完善相关法律法规

行政区域间横向联系机制、区域统筹联动协作平台以及区域环境技术中心和环境数据共享平台的建立尚需国家制定跨行政区联合执法的法律法规予以保障。我国《环境保护法》第二十条为环境保护协调联动机制的建立提供了法律依据，但仍需要赋予联合执法机构相应行政执法权。2016年国务院《“十三五”生态环境保护规划》提出了建立跨区域联合监察执法机制的构想，但尚需制定区域环境技术援助和环境数据共享等监督管理制度，以保证监察执法顺利进行。国务院应当制定行政区域间横向联系机制的相关条例、规定或具体实施办法，确立区域合作协议和区域联席会议的法律地位，以督促相关行政区域积极履行协议内容。

3.4.2 加强地方立法

西北丝路沿线城市间实施跨行政区联合执法尚需加强相关地方立法。区域合作协议由同级行政区协商制定，虽更能表达污染治理和生态保护的良好愿望，但其实质是区域行政协议。域内各地方政府难免顾及经济发展而忽视协议内容，进而导致整个机制的崩溃[6]。区域联席会议在组织形式上也需要法律制度予以规范，否则除具有象征作用外价值甚小。西北五省区尚可联合制定《环境保护协调联动机制具体实施办法》，其内容应当明确区域行政协议的法律效力、相关权利义务、违约救济途径，区域联席会议的组织形式、会期、参会人员、监督管理，以及联合执法机构的性质、职能权限、人员配备、任用标准等。环境保护协调联动机制实施办法还需要通过各省区人大上升为地方立法。

[1][英]杰拉尔德·G·马尔腾.人类生态学——可持续发展的基本概念[M].顾朝林，袁晓辉等译，北京：商务印书馆，2012：175.

[2]吕忠梅.环境法导论[M].2版.北京：北京大学出版社，2015：115.

[3]何渊.区域协调发展背景下行政协议的法律效力[J].上海行政学院学报，2010，11（4）：36-41.

[4]董邦俊.论我国环境行政执法与刑事司法之衔接[J].中国地质大学学报：社会科学版，2013，13（6）：1-8.

[5]陈海嵩.解释论视角下的环境法研究[M].北京：法律出版社，2016：120.

[6]高桂林，陈云俊，于钧泓.大气污染联防联控法制研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016：68-69.

The Research on Coordinated Linkage Mechanism of Environmental Protection of the Cities along the Silk Road in Northwest China

Cheng Xiaojiang,Lv Zhixiang*
（College of Law,Lanzhou University of Technology,Lanzhou Gansu 730050,China）

China's northwest inland areas face grim situation,such as degradation of ecosystems,relative shortage of resources and serious environmental pollution.The deterioration of the ecological environment has become an obstacle to the comprehensive development of the cities along the Silk Road,which has seriously affected the realization of the national strategy.The cities along northwest Silk Road have a real dilemma of weak economy and complex terrain.It needs to build environmental protection coordination and linkage mechanism,to strengthen the corresponding local regulatory system,to seek the sharing governance of regional environmental,so as to achieve the remediation effect of environmental improvement and ecological restoration.

the cities along northwest Silk Road,environmental protection coordination and linkage mechanism,legal construction

D922.68

A

1008-813X（2017）05-0020-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.05.05

2017-06-30

中国法学会部级项目《水危机视阈下西北地区再生水回用法律保障机制研究》（CLS（2015）D143）；甘肃省2015年度社科规划项目《西北地区生态补偿法律机制研究——以渭河源头区为例》的阶段性研究成果

成小江（1991-），男，重庆万州人，兰州理工大学法学院法学专业硕士研究生在读，主要从事环境法研究。

*通讯作者：吕志祥（1967－），男，甘肃通渭人，毕业于兰州大学民族法学专业，博士，教授，主要从事环境法研究。

（编辑：周利海）