从司法判例看美国总统与国会外交承认权之争

周 雨

（中共厦门市委党校，福建 厦门 361027）

从司法判例看美国总统与国会外交承认权之争

周 雨

（中共厦门市委党校，福建 厦门 361027）

美国总统和国会的外交权之争由来已久，华盛顿特区巡回法院在判例中明确总统承认权是一项专属权，从而树立判例典范。美国宪法对总统承认权无明文规定，行政机关和立法机关在外交政策上的权力如何分配需要从历史实践、司法判例以及分权原则等方面进行分析。围绕美国总统承认权的合宪性讨论，通过历史背景剖析美国总统在外交上的强势特点，对梳理美国外交特点具有理论意义。

总统承认权；司法判例；合宪性；唯一元首原则；专属权

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.02.009

承认权（Recognize Power）是美国总统外交权的其中一项，外交承认权是指总统对新成立的国家或政府具有是否承认并与之建立外交关系的决定权。美国宪法规定总统和国会均有制定外交政策的权力①总统与国会的外交权表现如下：总统可以在参议院提出咨询意见并经同意后缔结条约、任命大使和其他官员、接受大使和其他政府外交代表；总统有权被任命为军队司令；国会有权管制对外贸易、有权确定违反国际法的罪行，有权宣战；国会有为了共同防务和公共福利而拨款和课税的权力、有筹建和供养陆军和海军的权力、有借贷和铸币的权力、有建立邮政系统的权力，还有为了实施其他权力和联邦政府其他机构的权力制定必要且适当的法律的权力。，却未明文规定总统外交承认权。美国宪法第2条第2款第2项只规定总统享有派遣和接受外交代表的权力。外交权是美国总统在对外交往事务上的一项最重要的权力。总统可否依据这条宪法规范享有承认新国家与新政府的权力？总统与国会的外交权如何分配？通过季诺夫斯基诉美国国务卿案（Zivotofsky V.Secretary of State，以下简称季诺夫斯基案）可以管窥美国总统在外交上的强势特点。

一、问题的缘起

2003年，一起关于国会与总统承认权之争的季诺夫斯基案成为热议焦点。美国国务院是主管外交兼管部分内政事务的行政部门，直属美国政府管理的外事机构，相当于外交部。2002年，原告梅纳赫姆·季诺夫斯基出生于耶路撒冷，其父母均为美国公民。按照血统原则，自动取得美国国籍。2003年，当原告父母为其申请美国护照时，国务院拒绝为其签发以色列的护照。原告父母认为根据国会的《对外关系授权法》，国务院有义务为其子签发出生地为以色列的护照。然而，根据布什总统签署的不承认以色列的长期外交政策草案，美国国务院拒不承认以色列作为其出生地，遂拒绝原告父母的请求。于是，原告父母代表季诺夫斯基以美国国务院首长国务卿为被告提起确认之诉，指控国务院拒绝承认的行为违法。依据国会法律，季诺夫斯基应享有出生地为以色列的护照权利，要求国务院按照国会的法律为其颁发出生地为以色列的护照，并要求禁止美国继续签发出生地为耶路撒冷的护照。被告辩称国会的这部法律是对总统外交承认权之侵犯。

这是一起关于国会与总统就耶路撒冷承认权之争的漫长案件。迄今为止，无论是以色列还是巴勒斯坦均声称耶路撒冷是其国家的首府，耶路撒冷的法律地位一直存在争议。自中东独立战争以来，美国主张巴以问题应通过“两国方案”来解决，既不承认巴勒斯坦的主权国家地位，也不承认耶路撒冷为以色列首都。自总统杜鲁门伊始，历经艾森豪威尔政府时期，历届总统几乎一致不承认耶路撒冷为以色列的一部分，即美国始终拒绝承认以色列对耶路撒冷的主权。根据这一外交政策，美国驻以色列大使馆建立在特拉维夫市而非耶路撒冷。

一般而言，使领馆根据国务院的要求，对那些出生于耶路撒冷的公民签发出生地为耶路撒冷的护照。这一惯例随后发生变化。1995年，国会为了改变这一外交政策，根据《耶路撒冷大使馆法》第3条，要求总统重新将美国驻以色列大使馆从特拉维夫市搬迁至耶路撒冷。同时，该法包含一条旨在避免总统与国会就承认问题发生直接冲突的豁免条款，规定如果总统认为搬迁大使馆将威胁美国国家安全，总统有权延迟大使馆的搬迁时间。2002年，国会颁布的《对外关系授权法》第214条（d）款规定，父母有权提交申请，要求使领馆对那些出生于耶路撒冷的公民签发出生地为以色列的护照。布什总统认为《对外关系授权法》第214条（d）款干涉了总统的承认权，于是同年，布什总统签署了对《外事务综合条例草案》（ForeignAffairsOmnibusBill）澄清总统的权力。

案件的首个争议是本案可否经由司法裁决，究竟是总统还是国会在外交政策上享有最终话语权，总统承认权是否足以抵抗国会的命令。其次，国会颁布的法律是否合宪，宪法赋予行政机关的权力是否遭遇立法机关的不当干涉，国会立法是否违背美国宪法的分权原则。案件不仅涉及到国际法问题，还涉及到美国宪法问题，即外交权力的合法性问题。

2011年夏，这场对耶路撒冷承认权的府会争辩进入白热化阶段，诉讼旷日持久，程序跌宕起伏。初审阶段，地区法院基于原告缺乏起诉权和政治问题不可诉原则驳回原告起诉。上诉法院部分推翻地区法院的判决，承认原告享有起诉权，同时，认为宪法赋予行政机关承认外国政府的权力不得接受法院的司法审查，即维持地区法院关于政治问题不可裁决的判决。原告对此不服，上诉至联邦最高法院。根据美国宪法规定，宪法的最终解释权归美国联邦最高法院，总统与国会间的外交承认权争议应由最高法院来裁决。2012年3月26日，联邦最高法院推翻下级法院的判决做了明确答复。八名大法官认定本案可诉，认为法院并非解决是否承认以色列对耶路撒冷主权的政治问题，而是试图解决该法是否合宪、是否违背分权原则的法律问题，欲解决出生在耶路撒冷的公民是否享有选择以色列作为出生地的法定权利的问题。联邦最高法院承认本案的可裁判性，作出了简洁判决，却并未进一步探讨国会法律的合宪性，而是在双方辩论后巧妙地将案卷转交给华盛顿特区巡回法院，要求华盛顿特区巡回法院作为上诉法院重新审理此案，详细审查双方提交的证据、审查护照权及承认权的性质，从文本结构及历史实践方面做判断。2013年，华盛顿特区巡回法院的亨德森法官撰写判决意见做出最终判决。亨德森运用历史实践分析路径，通过以下三个步骤做出判断。首先，考虑总统承认权的性质与范围，她指出宪法对该权力规定的模糊性及不确定性：“合宪的承认权应当是一项决定美国将承认某个政府、与之建交、接受大使并互相视为平等主权的权力。宪法没有具体列举承认权，文本和原旨主义之证据均未能解决分权原则的追问。制宪者显然没有考虑过他们年轻的国家今后将如何承认其他国家。”第二，国会对护照问题的立法就是在管制护照，这就要追问“护照权”的性质。她认为国会无法单独地享有护照权，国会对护照的管制一直都不是其专属的权力。历史上，当国会与总统行使承认权发生冲突时，国会往往要服从于总统。第三，国会与总统是否相互侵犯彼此权力。她认为对耶路撒冷出生的公民颁发出生地为以色列的护照等同于剥夺总统的一项专属的承认权。由此，华盛顿特区巡回法院驳回季诺夫斯基的主张，认为国会的法律试图粗暴地矫正长久以来行政机关对耶路撒冷的外交政策，矫枉过正。最终的判决结果使国会旨在改变这一外交政策的目的落空。联邦最高法院认为，总统承认权应当延伸到承认或接受耶路撒冷的任何行动上。对耶路撒冷的承认权是总统的专属权，国会颁布的规定剥夺了总统的专属权，总统无需执行这部法律，国会规定在耶路撒冷出生的美籍公民护照上标示出生地为以色列的法律违背分权原则，故国会法律无效。

二、历史惯例是分析总统承认权合宪的实践依据

美国宪法的模糊性和不确定性是外交权一直介于国会与总统之间来回摆动的根源，宪法的文本从未出现“对外事务”、“外交权”、“承认权”等措辞，外交政策的相关规范不如国会的列举权那般清晰，零星地散落在宪法文本之中。与总统承认权有关的规范分别是宪法第1条第1款第1项：“行政权属于美国总统”、宪法第2条第3款：“总统负责联邦法律的切实执行”、宪法第2条第2款第2项：“总统提名，并经咨询参议院和取得其同意，任命大使、公使和领事……”。前两项条款涉及行政权的归属与执行，后一项条款规定的权力又称为派遣和接见大使权或任命权，这与承认权最直接相关。

这项权力可否涵盖总统承认权？就国际法的承认而言，承认通常有明示与默示之分。建立领事关系、互派大使、公使是一种默示承认。与国际法的承认有所不同，宪法文本对总统外交权的规定模糊不堪，远远少于国会的列举权规定，这就为扩大解释总统承认权留有余地。这种解释很大程度上不依托于宪法文本，而是立足于美国作为独立国家所享有的地位与主权，立足于一种国家义务。总统任命大使、公使、领事的权力，在宪法上应该被更多地理解为一种义务，只是到了后来，这项义务不但变成了权力，而且成为一种相当重要的权力：是否任命本国大使或接受外国大使，在某种程度上与是否承认他国政府、是否与之建立外交关系等同起来[1]。

尽管总统承认权在宪法中找不到明确的规范依据，历史惯例很好地阐述了总统承认权的合宪性。宪法制定批准后，总统权的演进成为宪法不断发展的推动力。这在对外交往事务方面表现得尤为明显，倘若宪法分别给予总统和国会为直接争夺美国外交政策的机会，就如爱德华·科温所言：“总统总是公认的赢家。当外交权的分配不断地在总统与国会两大政治机构中引发争议时，总统无疑是权力享有的最大份额者。”[2]国会与总统承认权的一次又一次交锋就是最好的佐证：自乔治·华盛顿总统以来，美国便一直强调总统享有未经国会批准承认外国政府的权力。即便国会主张承认权，承认权也一贯地被视为是总统独有的权力。1792年至1793年大危机时期，华盛顿总统顶着众多亲法国会议员反对的巨大压力，未经国会授权，承认了历经法国大革命的法国政府。总统是在国会缄默不语之时踩着高跷过独木桥，许多议员甚至强烈地谴责总统逾越宪法赋予他的权力。1817年，国会与总统在智利政府的承认问题上僵持不下，最终詹姆斯·麦迪逊总统占据上风；1864年与1919年，国会与总统之间就是否承认墨西哥领导一事发生分歧，曾致力于解放黑奴运动的林肯与威尔逊总统均承认了墨西哥政府；当古巴于1895年宣布独立并成立共和国临时政府，克利夫兰总统在美西之战告一段落之时，1896年未经国会同意正式承认古巴的独立；1972年尼克松总统访华的破冰之旅与1978年卡特总统决定与中国建交的历史事实均是总统行使承认权的表现，总统两次访华均未经国会同意，国会对此也毫无有效的制约办法。

在季诺夫斯基案中，最终华盛顿特区巡回法院根据联邦最高法院的要求，根据判例法得出总统承认权是一项专属权（ExclusivePower）①该项权力又被称为专属行政权（Exclusive Executive Power），以下均用“专属权”表述，这只是一种意思的两种表达方式。，认定国会颁布的一部与行政机关外交政策相冲突的立法侵犯了总统的专属权，违背宪法的分权原则。恰如首席检察官在季诺夫斯基案的口头辩论之中高呼的那样，历史事件无疑是至关重要的。关于总统对外国政府承认的立法，没有哪部单独的立法需要通过国会参众两院的同意。历史实践为分析总统承认权的合宪性提供了强大的后盾，历史事件被作为论据来解释总统承认权的合宪性。总统承认权可否站得住脚，不再单纯依赖文本，需要在历史惯例中寻渊溯本。

三、司法判例是解释总统承认权合宪的理论基础

宪法中关于承认权的零散条款随着联邦最高法院对宪法解释的发展而发展，这不仅改变了条款的具体内涵，也拓宽了权力的性质。总统承认权的确切性质与范围需要不时地重新予以界定。总统承认权需要立基于联邦最高法院的司法先例以及马歇尔的权威格言。

1.“唯一元首原则”（Sole Organ Doctrine）

美国总统是美国对外政策的唯一元首，这就是唯一元首原则之精髓。1800年，大法官马歇尔就首次提到总统在对外交往关系中是唯一元首，是对外的唯一代表，重要的是，其他国家的请求只能通过总统来完成。这一格言被后人奉为圭臬，成为一个权威原则。联邦最高法院曾在1936年美国诉柯蒂斯·怀特案（以下简称柯蒂斯案）中运用这一格言成功地论证总统在对外交往关系和国家安全方面有权行使一项充分的、独立的、固有的、外在于宪法文本的权力，这项权力不与成文法和条约冲突，无需从宪法文本中寻求权力根源。柯蒂斯案论证了在对外事务上总统权的固有属性，这就是遐迩闻名的总统“固有权理论”（Inherent Power Theory）。

摆在法院面前的柯蒂斯案，其争议焦点是国会是否享有授予总统一项在南美洲宣告一部武器禁运令的立法权力。罗斯福总统经由国会的联合决议，接受国会的授权并颁布禁运令。该案在地区法院初审时遭至强烈反驳，最终，联邦最高法院认为在对外事务方面，联邦政府不是宪法唯一列举的权力机关，无论宪法是否规定，合众国均享有作为国家和国家主权所固有的权力。如果制宪者没有指明联邦政府的外交权，那么当然他们也未指明这些未列举的权力是如何在总统与国会之间进行分配的。联邦最高法院在判决中甚至对权力如何分配只字未提。宪法本身也未指明权力之范畴，只有萨瑟兰大法官反其道而行之，运用唯一元首原则深刻地分析总统权的性质，推导出总统的固有权标准，认为这项权力不受其他部门乃至国会人民代表的约束。萨瑟兰大法官区分了对内与对外关系，认为在对外关系中，美国自《独立宣言》以来享有充分的宣战权、维护和平、组成联盟、建立贸易以及与所有独立的国家一样享有采取行动、行事的一切权力[3]。他把国家对外主权、对外事务与总统紧密相连，极大地扩张了总统的行政权。他强调，总统的外交权是固有的，且是宪法以外的权力。路易斯安购地案就是美国作为独立国家行使一种固有权的表现。简言之，萨瑟兰定义了一个宽泛的总统固有权理论：当总统面对对外交往事务上的大量、复杂、棘手、多方面的问题时，总统作为国家的代表，有权独自发言或聆听；有权在参议院的建议与同意下对外缔结条约，但他有权独自谈判，参议院无权干预谈判，国会更是无此权力。萨瑟兰认为，法院主要解决的不仅仅是立法机关授予总统的权力问题，更多的是明确总统的权力。总统作为联邦政府的唯一元首在对外交往关系中行使充分的、独有的权力。就像政府的其他权力那样，总统权不以国会某部法律为前提，必须合宪地行使。按照萨瑟兰的观点，总统的固有权理论是一项独立的、默示的、固有的、外在于宪法文本的权力。这样的解释放大了总统在对外交往关系中所扮演的角色，扩大了总统的行政权。萨瑟兰大法官在该案中似乎走得太远，但值得肯定的是“唯一元首原则”形塑了总统外交权的解释路径，总统的固有权理论逐渐成为解释总统承认权合宪性的理由。

2.司法判例与总统专属权理论（Exclusive Power Theory）的演变

与总统承认权有关的联邦最高法院判例屈指可数。在季诺夫斯基案以前，一共有6个判例与总统承认权直接相关。然而，没有一个与季诺夫斯基案情相似。其中，有5个判例甚至无法清楚地阐明总统如何有效地排除国会的干涉；有4个判例①这4个判例分别是：1839年威廉诉萨克福马有限公司案（Williams V.Suffolk Ins.Co.,38 U.S.（1 Pet.）415,420,1839）；1962 年贝克诉凯尔案（Baker V.Carr,369 U.S.186,212,1962）；1942年美国诉平克案（United States V.Pink,315 U.S.203,229,1942）；1938 年瓜尔托斯拉有限公司诉美国案（Guar.Trust Co.V.United States,304 U.S.126,137,1938）。纠结于外交政策的政治问题究竟能否作为法律问题加以裁决，这4个判例近乎一致地认为，在不考虑国会是否有权否定行政决策或不考虑国会的干涉是否对法院的判断作何影响时，政府的承认权最终取决于司法机关。唯有美国诉贝尔蒙特案（UnitedStatesV.Belmont以下简称贝尔蒙特案）意识到总统有权未经参议院同意承认其他国家。法院在贝尔蒙特案中运用“唯一元首原则”含蓄地表达总统权只能被描述为一项固有而非专属的权力。值得注意的是，该案已经提及固有权和专属权的不同，但未作深究。法院的判决意见既未肯定也未否定国会对承认权的影响，这种模棱两可的态度又让固有权理论变得混乱不堪。最终，1964年古巴国民银行诉萨巴蒂诺案迎来新的发展，该案同样援引马歇尔的权威格言，但比以往的判例走得更远。法院认为，判断承认权的属性需要两个前提，即只有在不受司法影响的情况下或与国会无关的情况下，承认权才能发挥行政机关的这项专属权功能。尽管该案只提到权力的专属功能而尚未厘清专属权的范围，但从“唯一元首原则”及“固有权理论”发展到“专属权理论”，总统承认权的合宪性解释出现了新的契机。

不再纠缠于早期承认权的固有属性，不再追问政治问题的可诉性与否，那些曾被联邦最高法院多次援引且被下级法院奉为圭臬的权威格言被赋予了新的含义。立基于“唯一元首原则”和“固有权理论”，华盛顿特区巡回法院的亨德森法官巧妙地推出最终结论：总统承认权是总统的专属权（ExclusivePower），这是“唯一元首原则”的诠释。华盛顿特区巡回法院将先例中大量的固有权理论作为专属权理论的主导性解释，尽管法院未区分固有权与专属权的差异，甚至有混淆两者理论之嫌，但通过固有权的证据支持专属权的主张，运用累积的先例论证专属权的特征，使美国总统的对外话语权不言自明。司法先例随着时光慢慢沉淀，总统从先例积累到更多权力，获得更大信心。

早期先例关注总统权力的固有特征。固有权理论侧重国会是否准许与同意的介入因素，即无论国会行动与否、同意与否，总统行使权力依然有效。国会的批准与否是关键前提。如今的专属权强调总统权力本身的存在与否，强调权力的独占性与排他性。专属权是指那些势必属于总统权的领域并且超越国会管控的权力，它无需考虑国会的批准与否。显然，固有权的排他性不如专属权来得强烈。“唯一元首”的这种隐喻方式恰如其分，专属权的确立为论证总统承认权的合宪性铺平了道路，这标志着总统的外交权之路畅通无阻，权力不断膨胀的总统日益成为举足轻重的角色。

四、分权是平衡国会与总统承认权合宪的砝码

季诺夫斯基案是美国国会与总统承认权的较量，实质是美国行政机关与立法机关的权力制衡，根源在于美国宪政体系，即三权分立的宪政结构。人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把每种政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门[4]（P256-266）。所谓“两种不同政府”的分权，是联邦和州两级政府的纵向分权，即联邦制；一级政府内部的横向分权，即立法、行政、司法三部门的分权，即三权分立制。两种分权正是麦迪逊所言的辅助性预防措施，用权力制约权力。解释总统承认权的合宪性还需要借助分权理论。分权原则能适度调整总统与国会的权力配置，有效地制约国会与总统的外交权。

分权原则是美国宪法上历久弥新的话题，权力分立的要义是立法机关、司法机关、行政机关各就其位、各司其职、相互制衡。代表行政机关的总统和代表立法机关的国会以及代表司法机关的法院在其所属的地位上尽自己的义务，做与之相适宜的事情。他们的权力于法何据？国会的立法权是以列举权的方式规定在宪法第1条中：“本宪法所授予的立法权属于国会”、“一切法律案必须由参议院和众议院通过”。诚如美国国务院法律顾问科尔所说：“宪法的第1条几乎赋予国会在对外事务上所有列举权，宪法的第2条却什么都没留下”[5]。宪法的第2条仅规定行政权属于总统。显然，文本关于总统外交权寥寥无几。宪法第3条规定法院在联邦体制下行使司法审查的职能。布兰代斯大法官曾认为分权原则是为了避免专断独行的现象，而不是为了提高效率。分权的目的不是避免摩擦，而是通过两个部门分享统治权力时不可避免的摩擦，来使人民避免遭受独裁的宰制。权力的分立原则并不要求严格的分工，政府的每个部门也并非被赋予单独的权力来履行某些职能。事实上，宪法规定的政府权力多数由两个或是更多的机构分享。权力的分立对于代表们来说更多意味着分立的机构，共同分享权力[6]。总统和国会共同分享外交权，权力的重叠现象司空见惯。然而，时至今日，没有一种能够令人满意的确定这两者关系的绝对标准，也没有一条能让两者权力泾渭分明的界限。因为如果总统的某项对外权得以完全实现，势必在一定程度上牺牲或否定国会的主张。为此，总统与国会的外交权如何配置？国会的何种干预行为合宪，何种行为违背分权原则？

值得注意的是，亨德森法官在季诺夫斯基案中引述了1952年杰克逊大法官在杨斯顿钢铁与管道公司诉索伊案（以下简称杨斯顿案）中富有创意的分权理论。该案对国会与总统的权力关系做了如下三种分类：（1）当总统按照国会的明示或默示授权行事时，总统是在最大限度地行使其权力，这既是行使总统自身的权力，也是行使国会授予的权力；（2）当总统既未获得国会授权又未遭到国会否决时，总统只能在行政与立法权并存或权力分配不定的“半阴影区”①国内学者对“ZoneofTwilight”翻译各不相同，此处以学者邓正来在《宪政·民主·对外事务》中的翻译为准。内行使其自己的权力；（3）当总统的行为与国会明确表达的或隐含的意志不相符时，那么总统的权力处于最低谷，因为那时，他只能依赖他自己的宪法权力，而缺少国会宪法权力的支持。奥巴马政府拒绝执行国会的法律，显然有违国会的明示意志，属于杨斯顿案中的分类三。根据分类三，总统只能依靠自己的宪法权力，总统自己的宪法权力恰恰与前述的专属权理由相得益彰。旨在签发以色列为出生地的国会立法显然不合理地阻碍总统行使耶路撒冷的承认权，不合宪地限制总统专属的某种决定外交政策的宪法权力。这种宪法权不仅限于对外国政府的承认，也可能关乎争议领土的承认。

这是关于国会与总统是否僭越权力的问题。总统，作为美国的唯一代表，其独一无二的地位在对外关系中不言而喻。总统应当用一个声音说话，以一致行动对外。行政机关历来保有外交政策的自由裁量权之悠久传统。出于国家利益和国家主权的考量，总统享有承认权的优势确实比国会更多。耶路撒冷的承认与否关系到美国在中东地区的安全与公共利益。法院负责审查那些影响对外关系的国会立法以及行政机构行为的合宪性，法院在对外关系中一贯持中立态度并遵从政治机构的意见。关于外交权的较量，司法审查极少否定立法机关的意志，更多的是针对行政行为而非立法行为。法院实际上很少否定国会所代表的人民意志。这不同于对传统法律合宪性的司法审查。法院往往更乐意站在国会这一边。那么，季诺夫斯基案一改常态地选择支持总统专属权，其理由何在？实际上，当国会的法律仅仅关注纯粹的行政领域问题时，或者当国会的法律仅仅关注外交政策问题时，行政领域中的问题已然超越传统的纯粹的行政领域范畴。在这种情况下，法院不再只去追问一部国会法律超出纯粹行政领域的范围有多远，而是追问执行这部法律对总统行使专属承认权的干涉程度有多深。在法院看来，国会的法律近乎于粗暴地干涉总统承认权，是对分权原则的践踏。因此，法院作为政府行为合宪与否的最高监控者十分谨慎地行事，在普遍承认国会立法的大趋势中，时刻协调国会与总统外交权此消彼长的关系，适时地将总统的权力协调到到一个与国会权力不相上下的位置。

五、结论

正如斯卡利亚大法官所言：“唯一元首与决定外交政策根本就是两码事。总统是国家机关，国会有权对国家机关将要做什么指手划脚。”[7]（P113）国会与总统承认权之争频频发生，屡见不鲜。行政机关和立法机关在外交政策上的权力重叠及两者间的矛盾是几百年来两项权力不断斗争的结果。从宪法的视阈来看，总统承认权没有明确的规范依据，但历史惯例与司法判例是分析总统承认权合宪性的实践依据，“唯一元首原则”是对总统承认权性质认定的理论基础。总统承认权是固有的，更是专属的，一旦国会无理侵犯，就是对分权原则的挑衅与违背。但是，并非所有的总统外交权都具有专属性。一如我们所见，分权原则依旧发挥巨大作用，三权分立是平衡立法机关、行政机关、司法机关的重要砝码。至少就季诺夫斯基案而言，司法机关的力量不容忽视，联邦最高法院在关键时刻机敏地将这个烫手山芋转由下级法院接管，这种迂回绕圈的态度避免了与其他两机关的直接对峙，也间接反映出司法遵从行政机关的原则。法院的监督作用让总统与国会承认权之争在总体上达至一种制约与平衡。

[1]胡晓进，任东来.美国总统与国会的对外事务权之争——以宪法为中心的考察[EB/OL].http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=9949.

[2]Louis Henkin.Foreign Affairs and the Constitution[J].New York,1996.

[3]Louis Fisher.The Law:Presidential Inherent Power:The“Sole Organ”Doctrine[J].Presidential Studies Quarterly,2007,（37）.

[4]汉密尔顿,等.联邦党人文集[M].程逢如,等.北京:商务印书馆,1980.

[5]Koh H H.Why the President（Almost）Always Wins in Foreign Affairs:Lessons of the Iran-Contra Affair[J].Yale Law Journal,1988.

[6]孙仲.论美国总统与国会外交决策权的消长[J].浙江大学学报,2000,（4）.

[7]路易斯·亨金.宪政·民主·对外事务[M].邓正来.上海:三联书店,1996.

（责任编辑 李淑芳）

周雨（1988），女，山东泗水人，法学博士，中共厦门市委党校讲师，研究方向为宪法学与行政法学。

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1671-7155(2017)02-0048-06

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