纳税信用管理问题与对策思考

谢芬芳

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

管理科学

纳税信用管理问题与对策思考

谢芬芳

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

市场经济是法治经济，更是信用经济。税收信用体系是社会信用体系的重要组成部分，而纳税信用是税收信用体系的核心。加强纳税信用管理有利于保障国家财政收入、降低征纳双方的税收成本、维护公平竞争、健全社会信用体系、促进经济健康发展。结合我国当前纳税信用管理所存在的突出问题，我国应从加强税收法治建设、提高政府用税信用、优化纳税服务、提升税收征管技术水平、健全纳税信用等级评价管理机制、完善社会信用体系等方面采取措施，加强对纳税信用的管理，以提高纳税人满意度和税收遵从度，实现税收管理现代化。

税收信用；纳税信用；税收遵从度；税收成本

一、纳税信用管理的意义

纳税信用是指在税收征纳关系中，作为纳税主体的纳税人能否按照税收法律法规的相关规定自觉履行纳税义务，有无完备的财务会计信息，能否及时、准确、真实地向税务机关报送各类纳税资料，能否做到不拖欠税款、不偷逃税款、不暴力抗税。纳税信用是税收信用的核心内容，是税收信用体系的重要组成部分。

纳税信用管理是指政府相关部门（主要是税务部门）对纳税人的税务登记、纳税申报、税款缴纳、发票使用、财务规范等信用信息进行收集、分析和等级评定以及对纳税信用等级评定结果的发布和应用。我国自2003年开始进行纳税信用建设以来，纳税信用管理就已成为税务部门的一项重要工作，加强纳税信用管理是实现税收管理现代化的重要抓手，其意义主要体现在以下几方面。

（一）加强纳税信用管理有利于保障国家财政收入

充足的财政收入是一国政府履行其职能、提供公共产品和公共服务的物质基础，而税收是一国财政收入的主要形式（税收占一国财政收入的比重一般在90%左右），因此税务部门的首要任务就是在依法依规的前提下为国家筹集尽可能多的财政收入。通过加强纳税信用管理，能大大提高纳税人的税收遵从度，促使所有纳税人按照税法及时申报、缴纳税款，从而保证国家财政收入的足额和刚性。

（二）加强纳税信用管理有利于降低征纳双方的税收成本

对法律的忠诚和对义务承诺的遵守是信用的基础。在良好的纳税信用环境下，征纳双方有一种可以预期的、相对稳定的利益分割模式，使征纳双方在诚实守信的基础上减少税收纠纷，提高相关涉税信息的对称性和真实性，这样既降低了征税部门的征收成本，也大大降低了纳税人的税收遵从成本。因为，纳税信用管理的一项重要举措就是对纳税信用等级不同的纳税人提供不同的管理和服务，对纳税信用等级高的纳税人，税务机关给予更多优惠和正激励，让其税收遵从变得更容易，这样税务部门就可以将更多的征管资源投向那些最可能发生违法行为的纳税人，让税务稽查的打击目标更集中、效率更高、威慑力更强。同时，纳税人如果自觉选择依法诚信纳税这一自身利益最大化策略，就不会在偷逃税、骗税、抗税等问题上做一些无用之功，也不会因违反税法而承担相应处罚，大大降低纳税风险，并且还会因诚信纳税获得良好的信誉，降低自身的交易成本。

（三）加强纳税信用管理有利于增强企业纳税人的市场竞争力

信用的本质是资本，它具有社会价值、经济价值和时间价值。[1]只有在信用主体拥有信用资本后，才能获得社会的信任，才能与社会进行正常的交往，形成一定的社会关系，达成一些信用交易。拥有良好纳税信用的企业不仅能获得税务部门的优待，也能通过纳税信用信息在社会信用体系中的传播，让纳税人在与其他部门打交道和其他市场主体进行交易时发挥其信用资本的优势，让其更好地完成融资、投资、生产、销售等经济活动，进一步发展壮大自己的企业。因此，良好的纳税信用会让企业在市场竞争中处于更加有利的地位。

（四）加强纳税信用管理有利于整个社会信用体系的健康发展

纳税信用水平的提高，能促进政府的用税信用、税务机关的征税信用和税收中介信用，健全整个税收信用体系。[2]而税收信用体系是整个社会信用体系的重要组成部分，随着税收信用体系的不断完善，政府、税务机关、纳税人和税收中介机构等税收主体信用的日益提高，国家税收法律法规的逐步完善，有利于在经济活动和社会管理中形成诚实守信的环境，促进整个社会信用体系的不断完善。

二、我国纳税信用管理存在的主要问题

我国纳税信用管理自2003年起步以来，税务部门经过十多年的实践探索，已取得了一定成效，大大提高了纳税人的税收遵从度，也降低了征纳双方的税收成本，但也存在有一些问题，主要体现在。

（一）税收法律法规不健全

我国税收法治建设相对滞后，部分税收法律缺失。到目前为止，我国还没有一部统一规范税收实体法和程序法的税收基本法。即使是我国的税收实体法，其立法层级也比较低，我国由全国人大及其常务委员会制定的税收法律目前只有税收征管法、企业所得税法、个人所得税法和车船使用税法以及于2018年才正式实施的环境保护税法，其他税收实体法都是以条例和暂行条例的形式颁布的。我国也缺乏税务违章法、纳税人权益保护法、税式支出法和税务代理法等税收程序法。我国在信用立法方面严重缺失，迄今为止还没有一部系统规范市场主体和交易行为的专门的信用法。关于纳税信用建设和管理方面的税收法律法规也不多，且法律层级较低，主要是国家税务总局2003年发布的《纳税信用等级评定管理试行办法》、2005年下发的《纳税服务工作规范（试行）》和2014年10月出台的《纳税信用评定管理办法（试行）》[3]《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》[4]（即税收黑名单制度）。

（二）政府用税信用有待提高

政府用税信用是整个税收信用体系的一个重要组成部分，政府用税信用的高低直接影响纳税信用高低，一般来说，政府用税信用越高，纳税人的纳税信用也就越高，政府用税信用越低，纳税人的纳税信用也低。因为，政府税收是国家（政府）为全民（全社会）提供公共产品和公共服务的必要的成本补偿，或者说，纳税人纳税是其享受政府公共产品和公共服务的价格，这个价格合不合理，关键要看是否物有所值。在我国，一方面，财政支出结构不合理，用于老百姓的公共产品和公共服务等民生领域的支出严重不足，社会保障水平偏低，与纳税人的“价格”付出和老百姓的心理预期不符，使得人们对税收的逆反情绪大，严重影响了纳税人的税收遵从度。另一方面，政府财政的透明度不高，纳税人对财政预算和财政支出进行有效监督的渠道不畅，税款的使用效率不高，政府预算执行不严，“三公”经费开支大，并伴随着一些不必要的“政绩工程”和“形象工程”，导致税款使用的无效甚至浪费，因此，纳税人对政府用税信用是存在质疑的，这样也必然影响纳税人的纳税遵从。

（三）征税部门的管理和服务水平有待加强

税务部门在纳税信用管理中必须做好两件事情：服务和管理。但从现实的情况来看这两方面的工作都有待加强。一是税务部门的纳税服务不到位。税务部门尤其是基层税务部门“重管理、轻服务”的现象依然大量存在，基层税务干部还存在不同程度的官本位思想，在工作中往往将自己定位为管理者而非服务者，不能耐心为纳税人做政策辅导、涉税事项办理。同时，基层税务部门在税法宣传、咨询、需求征集、权益保护等服务工作投入的力量不强，纳税服务存在重形式轻实质的现象，无法给纳税人提供必要的、全方位的及时服务，加大纳税人的税收遵从成本。二是管理不到位。我国税收征管技术手段还比较落后，不能实现全国征管数据的大集中、大共享，网上办税服务厅的推广率还不高，且功能不全，纳税人最需要的业务还只能到实体办税服务厅办理，电子税务的作用还没有充分发挥出来。办税程序繁琐、审批环节过多、纳税人需要报送的报表资料繁多，进一步加大纳税人的纳税成本。三是税务稽查的震慑力有待提高。在税收征管流程中，税务稽查是最后一道环节，起着防偷堵漏的作用。提高税务稽查的震慑力，对于税收法律法规的贯彻执行，各项征管工作的顺利开展，提高纳税人的诚信度和遵从度都具有十分重要的意义。但目前税务稽查存在执法不严、违法处理不到位、地方政府行政干预大等现象，使得税务稽查的打击力度弱化，在一定程度上助长了不法分子偷税、逃税等侥幸心理，淡化了税法的刚性。

（四）纳税信用等级评定制度不完善

纳税信用等级评定制度是指税务机关依据设定的指标，对纳税人自觉遵守税法以及接受税务机关依法进行管理的情况进行评定、打分，确定高低不同的信用等级（主要有A、B、C、D四个等级），主管税务机关根据纳税人的不同信用等级实施分类管理，以鼓励依法诚信纳税，提高纳税遵从度的制度。目前纳税信用等级评定存在评定对象过于狭窄、评定信息不完整、评定管理不科学等问题。按照《纳税信用管理办法》的规定，目前纳入纳税信用等级评定的企业只能是查账征收的企业，而且在评定过程中存在有按“纳税贡献大小”论等级的现象，也存在评定信息不完整、不对称，甚至在评定信息采集过程中存在一定的人为因素，导致评定结果有失公平。纳税信用等级评定管理不科学，纳税人参与的积极性不高。对纳税人来说，只有评上了纳税信用A级才能享受某些税收优惠，才能为纳税人带来实实在在的好处，而那些评不上A级的纳税人参与评级的积极性就不高，评定管理也缺乏相应激励措施来鼓励纳税人不断提高其纳税信用等级。

（五）纳税信用信息的使用率不高

由于我国还没有建立一个可以覆盖全社会的征信体系，信用记录也不能覆盖到所有社会成员，工商、银行、税务、海关、公安等部门各自有自己的征信系统，各征信系统之间不能直接共享纳税人的涉税信息，仍然需要手工传递且信息量很有限。同时，我国纳税信用等级评定系统实行的是封闭管理，税务部门唱独角戏，其他政府部门和社会组织没有真正参与进来，这样评定结果的公正性和权威性就受到了一定的挑战，再加上税务部门对纳税信用等级评定的宣传力度不够，纳税信用信息的应用也缺乏相应的法律法规支撑，使得评定结果在全社会范围内的使用受到一定限制。

三、加强纳税信用管理的对策

（一）加强税收法治建设，为依法诚信纳税创造良好的法治环境

市场经济是法治经济，有法可依是加强纳税信用管理的基本前提。结合我国税收立法的现实情况，我国应完善税收法律体系，提升税收法律层级，提高税收法律效率。一个国家完善的税收法律体系应该包括税收基本法、税收实体法和税收程序法。在我国，税收基本法还没有建立起来，税收基本法被称之为“税收母法”，是用来规范税收的共性、统一并协调各单位税法，具有最高税收法律地位和税收法律效力的税法。我国应尽快建立税收基本法以完善整个税收法律体系。在税收实体法的建设上，应结合十八届三中全会的有关精神，严格落实“税收法定”原则，到2020年完成所有税收的立法，逐步将现行的税收“条例”“暂行条例”等上升到税收法律，以增强我国税收实体法的权威性，扭转目前国家行政机关既立法又执法的尴尬局面。同时，也要结合《社会信用体系建设规划纲要（2014——2020）》的要求，尽快完善和提升《纳税信用管理办法》和《重大税收违法案件信息公布办法》的法律层级。在完善税收法律体系的同时，税务部门应加强税法宣传，培养和提高诚信纳税意识。税收宣传要从税收法律关系的本质出发，对纳税人的权利和义务都要进行宣传，要让纳税人明白自己是国家的主人，是社会财富的创造者，是在为自己享受公共产品和公共服务而纳税，提高纳税人纳税的自觉性和自豪感。同时，税收宣传还要就纳税信用评定指标和内容、优惠措施、税收违法“黑名单”制度、联合惩戒情况等进行宣传，引导纳税人防范税务风险，提高税收遵从。

（二）加强政府用税监督，提高政府用税信用

从税收法律关系的本质来说，纳税人和政府之间是一种基于诚信基础上的契约关系。在征税过程中，纳税人基于与政府的约定，按照税收法律法规的相关规定缴纳税款，政府在用税过程中，也要按照与纳税人的约定使用税款，让纳税人拥有监督的权利。规范政府用税行为，加强对政府税款使用的监督，提高政府用税信用，不仅能提高税款的使用效率，为纳税人提供更多更好的公共产品和公共服务，也能形成示范带动作用，促进纳税人依法诚信纳税，提高纳税信用水平。要让纳税人做到对政府用税的有效监督，就必须要透明财政预决算，只有政府预决算公开透明，社会公众才有可能参与监督，这样民主理财的观念才能不断地深入中国老百姓心中；政府在打造阳光财政的同时，还必须优化财政支出结构，让财政支出更多地体现民生化特征，让老百姓有更多的获得感；当然，在当前中国财政资金规模有限的情况下，要大幅度提高老百姓的社会福利水平，政府还必须要不断提高财政资金的使用效率，严格控制“三公经费”，进一步降低行政成本，加大反腐倡廉力度，维护纳税人的合法权益。

（三）提升税收管理和服务水平，促进税收遵从

如果说“管理”和“服务”都是提升纳税信用的必要的手段，那么税务部门首先要做好“服务”，只有服务到位了，管理才会变得更容易，才会更有效。纳税信用水平的提高取决于税务部门纳税服务水平的提升，因此，税务部门要通过为纳税人提供优质服务，以降低纳税人的税收遵从成本，让纳税人依法诚信纳税变得更容易。就当前来讲，税务部门应做到：加大对税收政策的宣传、解读力度，让纳税人能简单明白知晓税法；深入推进简政放权，规范行政审批行为；进一步精简涉税资料，简化办税程序；推行网络、电话、邮寄、上门服务等多种办税方式，加快电子税务建设步伐；落实全程服务、预约服务、提醒服务、延时服务等办税服务制度，提高服务质量；畅通投诉举报制度，充分保障纳税人权益。

在提升纳税服务水平和质量，保障纳税人权益的同时也必须加强税收管理，才能确保纳税信用的不断提高。要加强税收征管信息化建设和税源专业化管理，提高税收征管质量和效率，降低征税成本。税收征管信息化建设就是要实现在全国范围内的各级税务部门，各种税收征管数据的采集必须统一标准和口径，保证数据标准、口径唯一，实现涉税信息的“一次采集、系统共享”；实现全国征管数据的大集中，逐步建立以国家税务总局为主、省级税务部门为辅的全国征管数据应用大集中模式。税源专业化管理是在明确纳税人主体申报纳税地位的前提下，按照纳税人规模、类型、行业、纳税信用情况、风险高低等对税源管理对象进行科学分类，分别管理。对风险低、纳税信用等级高的纳税人，采取风险提示等服务手段督促其消除风险；对风险高、纳税信用等级低的纳税人，采取包括税务审计等在内的纳税评估手段进行处理；对风险分析和纳税评估发现涉嫌违法的纳税人实施税务稽查，通过稽查的严厉打击，加大纳税人的不遵从成本，促使纳税人遵从和诚信纳税。

（四）完善纳税信用评定管理制度，提高管理水平

首先，扩大参评范围，实现纳税信用管理全覆盖。纳税信用等级评定是全面考核纳税人的税法遵从情况、办税情况、诚信纳税情况的重要依据，无论是企业纳税人还是个体工商户、无论纳税人产值大小、缴纳税款的多少，都应当参与纳税信用等级评定，都应当拥有与其信用情况相适应的信用等级，都应当受到相同的税收待遇，实现政策的公平性。

其次，完善评定指标体系。纳税信用信息来自税收征收管理全过程，指标的设计必须统一口径，在信息的获取上应以自动采集为主，即由纳税人在依法履行纳税义务的全过程中自动生成，避免人为干扰，在当前金税三期征管系统全面上线的基础上，实现国税、地税同一纳税人纳税信息的共享。同时加快税务部门纳税信用管理平台与其他相关部门征信平台的融合步伐，将第三方信息作为纳税信用等级评定的信息来源，将纳税信用主动融入到整个社会信用体系中。

再次，对纳税信用评定结果采取静态公布与动态调整相结合，提高纳税人参与的积极性。税务部门应根据税务稽查及日常申报、缴税、发票使用等情况及时调整纳税人的信用等级，并于每年4月份予以公示，对纳税信用等级提高的纳税人予以鼓励，对纳税信用等级降低的纳税人予以警告，并取消其相应的税收待遇。

（五）加快社会信用体系建设，拓展纳税信用信息使用途径

纳税信用信息的广泛使用离不开完善的社会信用体系，只有加快社会信用体系的建设，才能拓展纳税信用信息的使用途径，才能让纳税信用管理变得更有意义。就目前的现状来看，我国应实行信用统一代码制度，把统一的社会信用代码作为法人信用记录的唯一信用标识，把身份证号作为个人信用记录的唯一标识，健全社会成员信用记录。构建全国统一的信用信息共享平台，逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络。建立多部门、跨区域信用联合奖惩机制，通过信用信息交换共享，实现多部门、跨区域信用奖惩联动，使守信者处处受益、让失信者寸步难行。

[1]吴晶妹.现代信用学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：82.

[2]那甫轩.在社会信用体系建设中发挥税务机关的作用[J].中国税务，2014（9）：9-10.

[3]国家税务总局.纳税信用评定管理办法（试行）[DB/OL].（2014-07-04）[2014-10-01]国家税务总局网.

[4]国家税务总局.重大税收违法案件信息公布办法（试行）[DB/OL].（2014-04-16）[2016-06-01]国家税务总局网.

责任编辑：谭桔华

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1009-3605（2017）05-0062-05

2017-05-30

谢芬芳，女，湖南衡东人，中共湖南省委党校工商管理教研部教授，主要研究方向：税务管理。