建设与社会治理现代化相适应的行政文化

2017-03-07谭东华刘宇赤

湖南行政学院学报 2017年2期

关键词：现代化行政主体

谭东华，刘宇赤

（中共岳阳市委党校，湖南岳阳 414000）

建设与社会治理现代化相适应的行政文化

谭东华1，刘宇赤2

（中共岳阳市委党校，湖南岳阳 414000）

从社会发展史看，行政文化的发展与社会治理方式是相一致的。要建设与社会治理现代化相适应的行政文化，需通过宣传教育、规章制度建设、优化社会环境等途径促使行政主体在推进社会治理现代化过程中树立法律至上理念、互动协商理念、高效行政理念、主体多元理念和信息化理念等现代行政理念与意识。

行政文化；社会治理；现代化

一、社会治理方式与行政文化相辅相成

从社会发展史看，人类社会治理经历了从统治型社会治理到管理型社会治理再到服务型社会治理的历史演变。而相应地，作为社会治理的软组织和软结构，“行政文化的发展也经历了统治型行政文化、管理型行政文化两种类型，并逐渐步入服务型行政文化的发展轨道。”[1]可见，行政文化的发展与社会治理方式是相一致的，既相互影响，又相互作用。

（一）社会治理方式决定行政文化。从世界范围看，中西方因为各国的行政体制和行政行为准则不一样，因而形成了不同的中西行政文化。西方由于其行政管理方式主要表现为权力的分散与制衡，就形成了重权利、效率、法治、民主等行政文化价值观。中国因为治理权力比较集中，行政文化领域里就带有强烈的集权、管制和人治特色。从古今中国看，我国历史上是个中央集权君主制国家，法在治理国家中的地位低微，几千年的君主专制统治就孕育出了皇权至上、重人治而轻法治的行政文化。新中国成立后较长时期里，我国行政管理体制，主要是借鉴和学习苏联的行政管理模式，其主要特点是领导体制上的高度集中统一，具体执行上的高度行政化，权力过分集中于上级部门，因而这个时期的行政文化表现出较强的领导意识、服从意识。改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，政府改革的深入，在行政方式上改变了过去单一的控制管理模式，行政机关的行政理念也逐渐由管理行政向服务行政转变。由此可见，行政文化是随社会行政实践的发展而发展的，一个国家，一个时期形成什么样的行政文化，在很大程度上决定于它选择的行政实践治理方式。

（二）行政文化受多重因素影响。行政文化是一种多层次的、复合的文化，它是在社会文化基础上，在具体的行政活动中形成的。它的形成除了受社会治理方式的影响外，还会有如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等多重因素的影响，因而不同的地理环境、不同的民族特性、不同的文化心理就会培育出不同的行政文化。比如中国传统行政文化的封闭、保守在很大程度上就取决于中国古代较为封闭的地理环境，而“美国的行政文化具有民主、自由、积极、奋发的特色，德国的行政文化就表现为重法、守纪、严正、整齐的特色”[2]则主要是不同民族特性、不同文化心理而产生的。

（三）行政文化反作用于社会治理。行政文化与社会治理的关系还表现为行政文化反作用于社会治理。这种反作用主要体现在以下几点：一是行政文化影响社会治理行政行为。行政文化对行政行为的影响是全面的、直接的，不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，而且影响行政执行是否快捷、完整、灵活。一般而言行政意识比较强的行政人员，在行政行为上表现为果断、坚决、执行力强，反之则表现为决断力弱、优柔寡断、行政效率低等。二是行政文化影响社会治理行政体制。“行政文化的影响是潜移默化的，它通过对文化传统、社会条件等方面影响着行政体制。在文化传统较为开明、经济发展水平较高的社会条件下，其行政体制相对民主性较好、法治程度较高；然而当一个地区这些条件较差，其行政体制就朝着专制化、集权化发展。”[3]比如在美国的主流行政文化传统中，对行政权力具有与生俱来的限制约束意识，那么，在这样的文化氛围下构建权力运行的制约监督体制就自然而然了。三是行政文化影响社会治理行政观念。行政文化通过作用于行政人员的观念、习惯，从而影响行政人员的行政方式，这种影响是一种深层次的长远的影响。如行政人员的行事风格、思维方式等等，都是受到行政文化的影响。总之，行政文化对社会治理的影响是广泛的、深远的，同时，这种影响不是直观的、简单的过程，而是一个复杂的、多样的、潜在的过程。

二、社会治理现代化对行政文化的新要求

如何推进社会治理现代化，这是在社会治理中发挥主导作用的各级行政机关、政府各级管理者必须深刻思考的重大问题。行政主体在行政活动中采取什么行动、为什么行动、如何行动对实现社会治理现代化意义重大。但任何行动的背后必然有一定理念的支撑和推动。当今世界，全球化、信息化浪潮风起云涌，社会生活更加复杂多变，为迎接挑战，积极培育相应的现代行政文化无疑是关键，是重点。这就要求各级行政主体在推进社会治理现代化进程中，应树立现代行政理念。

（一）树立法律至上理念。依法治理是现代社会治理的基本要求，树立“法律至上”意识也是现代行政文化构成的核心要素。改革开放以来，我国法治得到了迅速发展，现在行政主体的依法行政意识有所增强，但在社会治理活动中，行政主体的长官意识、惟上是从观念依然浓厚。譬如，一些行政人员只是把依法治理停留在口号上，在实际执法中多是凭关系、人情，对不熟悉的管理对象加重处罚，对关系较好的管理对象就无原则的纵容；还有社会上流传的顺口溜：“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如白头（领导批条），白头不如口头（领导指示）”，这些都从侧面说明我国行政文化中仍然具有浓厚的权力本位思想，严重阻碍着现代法治理念的建立，从而阻碍社会治理现代化的实现。由此，行政机关在推进社会治理现代化过程中，必须树立法律至上理念，运用法治思维和法治方式维护社会秩序、化解社会危机，以此保障社会治理的科学性、规范性、稳定性。

（二）树立互动协商理念。我国传统社会管理，其主要方式是采取自上而下的“一元制”单向管理。行政主体由于受传统行政文化理念影响，管制思维根深蒂固在大部分行政人员头脑中，他们在执法中习惯于扮演着“父母官”“家长”的角色，以“管理者”自居，在行政执法中也多采用命令、处罚、强制的手段，执法方式粗暴、简单，从而使社会矛盾和冲突的数量以及程度非但没减，反而不断增加，甚至出现“政府买单、群众不买账”的现象。当前，随着人民群众民主法治权利意识日益增强，利益诉求日益多元化，这种单向的强制命令方式越来越难以适应形势需要，也越来越难以收到满意成效。由此，在推进社会治理体系和治理能力的现代化过程中，行政主体要充分认识到社会治理是一个上下互动、平等协作的关系，每个参与者都是平等协商的主体，都有平等的话语权和决策权，而参与主体之间需通过理性表达、互动协商、彼此说服达成共识，决不是由所谓权威某级政府或某个机构说了算。

（三）树立高效行政理念。要实现社会治理现代化，行政机关在推进社会治理工作中，必须提高行政能力和行政效率，实施科学、高效行政。当前，各级政府强力推进政府效能建设，取得了一定成效，提高了政府部门的办事效率，但是行政成本过高、行政作风懒政怠政、行政效能不高等问题仍然没有彻底改变。据今年《人民论坛》的调查结果显示：71．7%的受访者在与干部打交道办事时经常有“为官不为”的切身体验，七成以上受访者认为基层干部最容易出现“为官不为”现象，可见，“为官不为”的懒政怠政现象还相当具有普遍性。有一官员把当前“为官不为”的表现总结为“五型”：“打盹型”，精神萎靡不振，遇事装聋作哑；“木偶型”，工作不推不动，甚至推而不动；“太极型”，有问题左躲右闪，遇矛盾上推下卸；“比划型”，用会议贯彻会议，以文件落实文件；“说唱型”，动口不动手，务虚不务实。很显然，此类懒政怠政现象已成为影响政府效能建设的顽疾，进而阻碍社会治理能力的提升。

（四）树立主体多元理念。社会治理与传统社会管理的本质区别在于，治理的主体是多元的，政府管理者是主体，人民也是主体，还有各组织、各单位，都是参加管理的主体之一。过去，因受“集权”观念的影响，在社会管理中，政府一直扮演着社会权力中心角色。整个社会结构表现为力量悬殊的两极：“一方是强大的、无所不包的政府，一方是弱小的、缺乏独立自主的市民社会，企业和个人没有主体地位，只能作为行政的附庸。”[4]从而造成社会失序的状态。十八届三中全会指出，优化社会治理，要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[5]既要加强党政主导、社会管理，又要坚持多方参与、共同治理。这就要求行政机关在推进社会治理现代化过程中，要树立主体多元理念，从单纯的政府管理转变为政府、市场、社会的联合治理，既发挥政府的基本职能，又发挥社会组织作用，在治理中调动全社会的积极性，整合社会资源，动员社会力量，形成“政府主导治理、社会参与治理、群众融入治理”新格局。

（五）树立信息化理念。当前，现代信息技术的迅速发展，正深刻改变着人类社会生活，也给社会治理工作带来了新的机遇和挑战。这就要求各级行政机关必须顺应信息技术时代的发展潮流，树立治理工作信息化理念，深刻认识到信息化是破解社会建设难题、提高社会治理水平和社会治理效能的必然要求。在推进社会治理现代化程中，要注重把信息化思维、信息化理念融入社会治理各方面，加强顶层设计、统一规划，发挥大数据、云计算、“互联网+”、物联网等现代技术手段的广泛应用，构建管理扁平化、服务网格化、工作信息化的格局。要加快推进基础信息数据库建设，形成纵向贯通、横向集成、共享共用综合平台，努力形成全面覆盖、联通共享、动态跟踪、功能齐全的社会治理信息系统。

三、积极主动建设与社会治理现代化要求相一致的行政文化

在明确了推进社会治理现代化对行政文化的新要求后，就面临一个如何依据新要求建设行政文化的具体路径选择问题。本文认为，可从以下几方面培育行政文化，提高社会治理现代化水平。

（一）注重宣传教育培育现代行政理念。行政文化“研究的不是行政管理中的具体问题和具体办法，而是行政管理中的世界观和方法论；它回答的不是行政管理中某个具体问题如何解决的问题，而是研究解决这些问题具有什么样的基本信念、价值观念、道德规范等重大精神因素。”[6]。而价值观念、行政道德不是与生俱来的，需要后天不断地学习与培训。因此，加强行政文化建设，需注重宣传教育，使行政主体通过学习掌握在推进社会治理现代化过程中关于行政许可、行政处罚、行政征收、行政诉讼等行政基本制度，培养行政主体的民主行政、协商行政、法治行政、透明行政、服务行政、责任行政等现代行政理念与意识。具体而言，一是可以充分利用各类高校、党校以及行政学院的资源，定期开展多种形式的现代行政理念知识宣传教育、行政法制讲座与培训等；二是可以创新培训方式，扩展宣传教育的有效途径。在充分利用传统方式、传统媒体宣传教育基础上，要树立“互联网+”的思维，利用互联网络特别是智能手机等移动互联终端，加大现代行政理念宣传广度、强度和有效度。同时，各级行政主体应积极吸收时代信息，主动去把握社会发展脉搏，不断学习和主动创新，提高自己的综合素养，为推进社会治理现代化打下良好的基础。

（二）健全规章制度规范行政行为。行政文化建设，仅靠宣传教育是远远不足的，还需加强规章制度建设。因为制度能规范行政主体的行政行为活动，使行政主体认识到在进行社会治理活动中哪些行为是被禁止的，哪些行为是法定职责，从而使宣传教育中的行政思想在其行为中逐渐形成。建立健全行政规章制度，依当前的现实情况来看，首先有必要清理出一些不科学、不规范，不协调的行政法规制度。比如当前的行政审批权之所以存在放虚不放实、流于形式的问题，因为现时的审批制度存在审批文件多，审批范围太广、环节太多，缺乏公开性等弊端，而出现这些问题在很大程度上是一些相关法规制度没有适时调整，我们有些不合理的行政审批其实是有法律依据的。因此清理、修改当前不符合现代行政文化要求的行政法规制度应该成为当前制度建设的重要方面。可喜的是，对此，当前党和国家已有充分认识，并正在努力进行改革。其次还需加强行政规章制度建设，尤其要加大行政问责制度建设。当前，行政乱作为、不作为、滥用职权的现象之所以较为严重，主要是因为问责不力不正当，一些地方在征地拆迁、治安管制中出现的暴力执法、野蛮执法就是真实写照。因此，行政机关要强化问责制度的执行力，“形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”。[7]“不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”[8]否则，即是违法，而违法必究，必须严格问责。再次要健全对权力的制约监督机制，形成对行政主体的监督常态化。要有序整合党政监督、群众监督、舆论监督、法律监督等不同途径，形成常态、严密、高效的监督合力，把各种在社会治理过程中出现的违纪违法行政行为消灭在苗头阶段。

（三）优化行政环境促进良好社会氛围的形成。行政文化作为行政系统的一种内在特质，必然处在一定的客观环境当中，与行政环境有着相互关联的影响。可以说，有什么样的行政环境，就会形成什么样的行政文化，行政环境是行政文化赖以产生和发展的基本条件。因此，建设行政文化，推进社会治理现代化，必须充分考虑行政环境因素并做出相应的努力。要多途径强化民众的“公民意识”，促进民众理性有序政治参与，使其在行政权力面前既摆脱传统的臣民意识，又避免陷入消极破坏式的对抗，而是善于通过制度化、法治化的形式维护自身权益；行政主体要适应现代文明社会的要求，切实改变过去那种传统政府给人们高高在上的冷傲印象，要时刻观察民情民意，并充分了解、吸收，加以集中和反映，要畅通沟通渠道，加强与民众的交流和协商，对民众的抱怨及时处理，对民众的合理利益力图实现，促进政府与社会公共关系的和谐，促进良好社会氛围的形成，能够真正有利于实现社会治理的现代化。同时，在当前互联网时代里，要大力推进电子政务改革，充分利用网络时代资源，积极广泛开展网上行政审批、网上政务论坛、网上民意调查、网络听证等形式的电子政务行政活动，以此增加行政的透明度和公开度，努力形成全社会参与社会治理的氛围。

[1]张秉福.服务型行政文化：特征、意义及其构建[J].中共天津市委党校学报，2006（1）：101.

[2]姚琦.行政文化建设与行政管理现代化[J].贵州大学学报，1999（5）：40.

[3]王燕萍.行政文化建设与行政管理之现代化探讨[J].黑河学刊，2015（3）：68.

[4]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006（1）：110.

[5]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[G].北京：人民出版社，2013.

[6]蔡林慧.行政文化的特质和要素分析[J].理论探讨，2003（4）：78.

[7]中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报[N].人民日报，2016-10-29（1）.

[8]习近平.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

责任编辑：周育平

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1009-3605（2017）02-0005-04

2016-11-25