论公务员政治责任追究机制的完善

白 天 德

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

论公务员政治责任追究机制的完善

白 天 德

(中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

在当代民主政治背景下，责任政府是塑造民意政府的必由之路，责任政府需要健全公务员政治责任的追究机制。政治责任的追究有5种类型，但当前政治责任追究面临公务员政治责任感偏低，民众对政治责任认知模糊，党政机关存在反制倾向，人大机关权力虚置，大众媒体过度依赖政府，政治责任追究缺乏制度体系和法律保障，公务员权责划分不明确等问题。因此，完善公务员政治责任追究机制必须强化公务员责任意识，提高公众认知，建立公众投诉体系，加强媒体监督，健全法律保障，理顺党政分工。

公务员；政治责任；追究机制；责任政府

网络出版时间：2017-02-28 14:48

自中国共产党十八大召开至2016年5月15日,中纪委通报的省部级及以上落马官员121名，其中副部级104名、正部级12名、副国级4名及正国级1名，包括中央高官36名，地方官员85名，地方官员遍及32个内陆省份。涉及部门众多，其中政府36人、党委32人、政协20人、人大12人、国企12人、军队6人及其他部门3人。中共中央提出了“构建党员干部不想腐、不能腐，不敢腐的长效机制”[1]。要使党政干部不敢腐，就要坚持从严治党，“老虎苍蝇一起打”，用法律手段严惩腐败。要使党政干部不能腐和不想腐，就要立足于政治机制，强化政治责任追究力度，完善政治责任追究机制。

一、政治责任内涵及其追究价值

完善公务员政治责任的追究机制，首先要明确政治责任的内涵，而探讨政治责任就必须对责任概念进行界定。当然，要探讨公务员的政治责任追究机制还理当阐明政治责任追究的价值所在。

(一)政治责任的内涵

“责任”一词类似于以赛亚·柏林的“两种自由”概念，有积极和消极两种含义。积极责任是指份内应做之事，如“职能责任”之责任；消极责任是指因未尽应尽之责或未做份内之事而遭受的谴责或惩罚，如“责任追究”之责任。公务员秉持公权力依法履行公职，必须承担与职权相符的责任。一般而言，“公职人员行使公共权力，理应尽职尽责地履行义务，否则就应受到谴责或制裁，这就是责任。公职人员承担责任的形式有：政治责任、行政责任、刑事责任、民事责任和道义责任等”[2]。

“政治责任是指政治官员制定符合民意的公共政策或推动符合民意公共政策执行的责任，以及没有履行好相关职责时受的谴责和制裁。”[3]前者是积极的政治责任，即公务员履行份内之事的责任；后者是消极的政治责任，即公务员没作好份内之事而受的谴责或惩罚。可见，政治责任的主体并非所有公务员，而主要是指政治官员。政治责任不同于民事责任和刑事责任，不以违法乱纪为前提，而是指向履职不合格或言行不当。政治责任追究中的责任单指消极的政治责任，而非积极的政治责任。

(二)政治责任追究的价值

“民主是个好东西”[4]，好就好在其民意的内核。中国是人民当家作主，政府旨在为人民服务，维护人民的意志和权益，倡导公仆理念。但公仆理念饱受官本位思想腐蚀，知易行难，故为践行“人民民主”，有必要建立清晰的政治责任追究机制，确保公众对公务员及其权力使用进行监督、制约和问责，实现“把权力关进制度的笼子里”[5]，进而构建权为民所用、利为民所谋的服务型责任政府。

公务员政治责任的追究会使政府及公务员明确其政治责任，更加注重政治责任的承担，促使政府积极响应民众诉求，及时解决民众困难，逐步从“官本位”的囚笼中解脱出来，形成“民本位”的执政理念。只有健全政治责任追究机制才能避免政治责任追究的随意性，才能杜绝官员不认真履职、不执行民意甚至推卸责任的行为，才能监督和制约官员以权谋私和失职渎职等行为，用外部压力推动公务员从内心构建政治责任与政治良心。

二、政治责任的追究类型

政治责任的追究不同于刑事责任与民事责任追究的有法可依和依法裁量，是与国家的民主制度、政治模式、政治文化和政治惯例相关联。在中国政治实践中，按政治责任追究主体的性质，可将政治责任追究类型分为人大追究型政治责任、政党追究型政治责任、行政追究型政治责任、社会追究型政治责任和自责追究型政治责任。

(一)人大追究型政治责任

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，人民代表大会是国家的权力机关，是实现人民民主的主要机构。人民代表大会作为国家权力机关，有权对其选举、决定和任免的干部发动政治责任追究。人民代表大会一般通过罢免、决定免职、决定撤职和接受辞职等进行政治责任追究。另外，人民代表大会还可以通过特定问题调查、询问、质询及听取工作报告等方式，对工作不称职和言行违背民意的公务员发动政治责任追究，使其丢官、罢职和丧权。

(二)政党追究型政治责任

“坚持党管干部”原则是“必须坚持共产党的领导”在人事制度与人事管理中的贯彻。党管干部就是中央直接管理一定层次的领导干部，地方党委管理本区域和机构的人事工作。党管干部主要通过各级党委、组织部、纪检委和党校等部门落实，通过党委任免、组织部门考察和纪检委检查的方式，对不与党的路线、方针和政策保持一致或言行违反民意的官员进行政治责任追究。党可以通过责令辞职、迫使其引咎辞职和向人大提出撤职建议等形式对公务员进行政治责任追究。中国共产党作为中国的执政党，是发动公务员政治责任追究的最有效主体。

(三)行政追究型政治责任

政府是经典的金字塔式科层制结构，具有严格的权力分层与层级节制特征。在行政机构中，上级部门和领导对下级有着强有力的管控能力，能够借助政府工作的专业能力评估公务员的履职能力和相关言行。因此，政治责任的行政追究就成为一个强有力的途径。行政机构对未能合格履职或言行有悖民意的公务员，通过责令辞职、迫其引咎辞职、免职及降职等方式对其发动政治责任追究。在“行政国家”情况下，政治责任的行政追究愈发重要，在中国更形成了较为成熟的“行政问责制”。

(四)社会追究型政治责任

随着知识社会的来临和民主思想的传播，社会公众的政治素质显著提升，其政治参与意识和能力明显提高，社会公众更有能力对公务员实施监督和问责。政治责任的社会追究使得“人民主权理论”得以践行。社会追究型政治责任是由公民、社团、智库和媒体直接发动的，是民主社会最根本的追究形式，包括直接选举和社会监督等。随着网络的普及与自媒体时代的到来，媒体日趋平民化和个人化，为公众参政议政提供了宽广的平台。网络反腐与问责日益成为一个有效便捷的政治责任追究途径。

(五)自责追究型政治责任

自责追究型政治责任是指公务员对自我行政能力、履职情况及言行自发进行反思与评价，对自己的履职问题和言行失误主动进行政治责任追究，形式诸如公开道歉与引咎辞职。自我谴责的政治责任追究是一种基于政治道德与责任的“良心发现”，是建构于公务员内心自责基础上的追究方式。在实践中，要实现自责型政治责任追究，除了公务员要具备良好的道德观和责任观外，社会还应以自由的舆论氛围及权力制约机制作为其外部压力。

三、政治责任追究的多重困境及原因

虽然公务员政治责任追究具有重要的民主价值和多种类型的追究方式，但公务员政治责任追究的实践却存在多重困境。究其原因无外乎政治责任追究机制存在漏洞和各追究主体存在缺陷以及追究对象的竭力规避。

(一)公务员政治责任感偏低

在中国，官本位思想根深蒂固。官员对行政的公共性时常置若罔闻，“当官不为民做主”现象时有发生。官员虽自称“父母官”，高喊“为人民服务”，但“行政的公共性在行政理念、行政价值、行政实践等方面出现了严重丧失”[6]，“上有政策，下有对策”成为官场的潜规则。权力是公器，但卢梭“人民主权”思想尚未根植于公务员思维，中国共产党“权为民所赋，权为民所用”[7]的为民用权理念亟待彻底落实。少数公务员没能树立起权力是人民赋予的权力观，误认为权力是奋斗来的，是上级授予的，旨在管理社会而非服务社会，政治责任感薄弱。

在人事管理中，官员由上级任命而非百姓选举。因此，官员更多考虑上级意图而忽视公众诉求，致使政治责任旁落。同时，中国公务员考试试题庞杂而脱离实际政府管理，部分公务员缺乏良好的政治素养和法律素养，对民主政治和法治政治感悟不深，难以在短期树立高度的政治责任感。

(二)普通民众对政治责任认知模糊

对公务员的政治责任及其追究，中国普通民众认知模糊，缺乏公民监督和问责的积极性与能力。普通民众仅知晓违法乱纪的官员应受到法律制裁，鲜有公民知道能通过社会监督和政治责任追究对损害百姓利益、忽视民众诉求和败坏政府形象的官员实施问责和惩戒。民众对政治责任认知的模糊既降低了政治责任追究的积极性，又降低了惩戒官员与维护权益的能力。

中国存在着浓郁的官本位文化，官官相护是百姓对官员朴素的普遍认识，这致使民众对政治责任及其追究缺乏正确清晰的认知。百姓有时会亲睹贪官污吏逍遥法外，对于仅是言行不当或不作为的官员不会在意。正是官本位文化的残余导致民主理念未能扎根，再加之法治实践的不足，民众对政治问责认知薄弱和模糊，造成了政治责任社会追究的折扣。

(三)党政机关的反制倾向与追究机制异化

政治责任追究实践中，党政领导常避重就轻和袒护下属，用行政处分替代政治责任追究，形成对问责机制的反制倾向。同时，公务员熟知政府的法规、政策与程序，洞悉政府规则的漏洞，较人大代表、法官、检察官与民众具有更强的反制能力，更能规避体制威胁。党政官员的反制倾向与反制能力给政治责任的追究制造了难度。政治责任追究作为公务员惩戒方式还存在被官员滥用的可能，成为打击下属或政治对手的工具。正如一些贪腐案件是先因政治对手揭露曝光，而后才进入纪检监察和司法侦查程序。政治责任追究存在因机制异化而成为政治斗争、权力倾轧和打击报复工具的可能性，给政治责任的追究造成了实践困境。

党政机关的反制倾向和追究机制异化有3个原因。首先，中国是人情社会，讲究人脉和关系，官官相护导致了问责中的袒护包庇；其次，官员从政经验丰富，熟知政府的法规、政策和程序，洞悉政府运作漏洞，有能力进行规避和反制；最后，政府权力配置复杂且对抗激烈，政治责任追究机制具有非法定性和模糊性，容易异化为权力倾轧的工具。

(四)人大机关的权力虚置

人民代表大会作为国家权力机关，是政治责任追究的重要主体。但当前人大机关存在权力虚置的情况，常被比作“橡皮图章”。政治责任的追究需要人大机关对公务员进行特定问题的调查、询问和质询，甚至对应承担政治责任的公务员进行罢免、决定免职、决定撤职和接受辞职。人大机关的权力虚置造成了政治责任追究最大主体的缺失，从而使政治责任追究机制和实践大部沦丧。

人大机关没能成为真正的实权部门，正是因其没能充分运用人民赋予的权力，发起对党政与司法机关中不合法和不合理行为的制止及公务员政治责任的追究。当然，中国共产党在中国政治中的决定性影响力，一定程度上分享了人大机关的人事权、政策主导权及对政府和司法系统的监督制约权力。

(五)大众传媒对党政机关的依赖

大众传媒本应是表达民众心声、反映社会现实、揭露政府丑闻和曝光官员腐败的社会媒体。但因中国媒体市场化程度低，报纸、广播和电视等主流媒体都隶属于政府部门。党政机关对新闻舆论管控严格，注重“舆论导向”，大众媒体扮演了“政府的喉舌”。大众传媒过度依赖政府，逐渐削弱了独立的新闻调查权和报道权，也稀释了舆论自由的氛围。由于相关法律和制度不健全，公民言论自由得不到媒体支持和法制保障，大众难以分享社会话语权，难以让政府听到自己的声音。大众媒体没能成为社会监督和政府监督的利剑，没能有效发挥政治责任追究的作用，致使社会丧失了一个高效的公众投诉系统。

(六)政治责任追究的制度体系和法律保障残缺

中国当前的政治责任追究机制仅能划分政治责任追究主体有哪些，但具体政治责任追究案件中谁来启动追责、如何启动追责、裁量的轻重权衡、惩戒的标准及被问责官员复出等方面还缺乏明确的机制规范。如何理顺政治责任追究的各个环节和程序；如何杜绝政治责任追究的漠视行为和反制对策；如何对被政治责任追究官员进行建档记录和惩戒监督，亟待完善健全的体制。

改革开放后,中国法制建设步伐加快，但目前法律体系仍未完备，政治问责机制方面的法律法规尚待完善。政治责任追究法律保障的缺失导致政治责任追究无法可依，追究结果容易遭受反复、质疑和反击。缺乏完善的问责机制和法律保障，每一个环节都足以导致政治责任的追究半途而废。

(七)权责划分不明确，责任主体难落实

由于行政国家发展，政府机构膨胀，出现了政府机构和公职人员间的推诿扯皮。“本来是一个衙门能够办好的事，要找几十个衙门，拜几十尊菩萨，盖几十个图章。”[8]10在中国，因政府职权责划分不明确，推诿扯皮现象时有发生。公民既不知晓去何处办事，也不明确谁应承担权责，政治责任的追究更是无从谈起。

政府权责划分不明，责任主体难以落实主要有3方面原因。一是党政分工尚未理顺，党政职权重叠现象偶有发生；二是行政首长负责制尚未完善，亟待以制度和法律相规范；三是公务员缺乏明确职位说明书，职系、职级、职权及职责模糊，造成岗位重叠、职权冲突和责任对接偏差。

四、政治责任追究机制的完善路径

面对政治责任追究实践中的多重困境，必须从制度设计出发，从弥补漏洞考虑，探索政治责任追究机制完善的路径，重塑责任政府形象。

(一)加强公务员的政治责任意识

依据公务员承担政治责任意识和意愿的强弱，政治责任可分为积极承担和消极承担的政治责任。消极承担的政治责任是被动承担，即应承担的责任被追究。真正提升公务员政治责任意识就要求其“在其位，谋其政，承其责”，积极承担政治责任。强化公务员政治责任意识，应当倡导公务员学习“慎独”的自觉性，做到“慎独、慎权、慎欲、慎微”[9]；应加强其政治纪律学习，做到与党的政策、方针保持组织、思想和言行一致；应对不称职或言行不当的官员公开惩戒，作好典型处理，防微杜渐；还应加强公务员的法律法规学习，让公务员做法治社会的守护者与先行者。

(二)提高公众对政治责任追究的认知

社会民众对政治责任认知不清，对政治责任追究机制和途径的认知模糊是导致政治责任追究不彻底和不到位的重要因素。公众是社会监督和政府监督的主力军，必须提高公众对政治责任追究的认知。随着政治责任追究机制完善、法律保障健全和追究实践的展开，政府要通过宣传和教育提高公众对政治责任及其追究的认知。一是对法律、政策和追究机制进行宣传教育；二是对典型案件公开发布和评论；三是鼓励公众以自媒体发动政治责任追究。

(三)发挥好社会公众的监督和问责作用

“民主的实质是人民对政府的制约。”[10]170人民群众是历史的创造者和推动者，在公务员监督方面民气可用。有识公众散布于社会各阶层、行业和群体，能够及时了解公务员所言所行，实施有效监督。公众对社会利益和权利的划分非常敏感，对侵犯自己权益的行为会自发反抗，对履职无能和言行恶劣的官员深恶痛绝，公众拥有政治责任追究的积极性与可行性。政府应充分发挥公众的监督和问责作用，让亵渎民意的言行暴露无遗，让应承担政治责任的公务员无处可逃。发挥公众的监督和问责作用，应为公众监督和问责提供机制和法律保障；允许公众通过多元渠道匿名发动监督和问责；党政机关须认真对待公众的监督和问责，并保护公众信息。

(四)建立公众投诉体系，让民意主导政治责任

民众参与政治的最主要途径是投票式选举。“赋予投票活动民主特征的是它授予民众‘将坏蛋踢出去’的权力，由此使政治人物能对民众负责。”[11]76公民有权选举并随时罢免自己的代表，官员一旦亵渎公众信任，社会应有高效的公众投诉体系迫使其即刻下台而无须等到下届选举。若每次行使民主权力都需等到换届选举或局限于间接民主机制，“坏蛋”将为所欲为。因此，实现民意政治和责任政治，必须建立高效的公众投诉体系。

一个有效可信的公众投诉体系应包含4个方面：一是每个公民都有投诉和表达意志的权利及其救济机制；二是投诉体系要由法律规定受理主体、程序和时限等机制；三是投诉体系应渠道多元，适合差异化的民意主体；四是对被追究政治责任的公务员有惩戒标准并公开惩戒。

(五)保证舆论自由，维护媒体报道权和调查权

在西方，新闻媒体被誉为“第四部门”，记者被冠以“无冕之王”，媒体力量不容小觑。在中国，新闻媒体并非自由舆论的阵地，尚未充分发挥社会监督的作用，反而过度依赖政府，成为“当官的喊话筒”。新闻媒体应当负责任地运用新闻报道权和调查权，曝光官员腐败，揭露政府丑闻，维护公众权利，构建公务员政治责任追究机制的媒体路径。

保证媒体舆论自由，维护新闻报道权，一要保证媒体独立性，二要促进媒体大众化。要保证媒体独立性，就要进行新闻媒体“去行政化”改革，让媒体脱离政府，让记者脱离公职，推动媒体市场化发展，并培养记者监督政府和客观报道的职业精神。要保证媒体大众化，就要发挥新媒体和自媒体优势，让每个人都成为自媒体，都享有发言权、爆料权和监督权。

(六)完善政治问责的法律，化解党政机关的反制

官员熟悉政府政策与法规，洞悉政府程序的漏洞，更有能力规避制度的约束和追究。要健全政治责任的追究机制，必须完善法律制度，以“有法可依、有法必依、违法必究、执法必严”的原则来保障政治责任的追究。政治责任追究机制的完善，必须以法律规定政治责任承担的主体、追究发动的主体、发动程序、责任界定标准和追究效果的追踪等。

完善政治责任追究机制必须对党政机关反制行为和异化行为进行严厉打击，对不符党政方针与法律的行为绝不姑息。党政机关要加强党政干部思想教育和法治学习，提高公务员政治道德和政治纪律，强化其法治意识和守法精神。

(七)健全首长负责制，理顺党政分工

完善政治责任追究机制，必须理顺党政分工，明确权责主体，做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、追究必严格”[12]。首先，要健全首长负责制，让“一把手”的权力肩负起责任，让政党、人大、媒体和公众知晓谁应负有政府事务的政治责任；其次，要发挥职位说明书的规范作用，明确岗位责任，使政治责任的追究具体化和细节化，提升可行性。

责任政府是塑造民意政府的必由之路，责任政府需要健全公务员政治责任的追究机制。政府公务员在行使公权力的同时必须肩负权责对等的责任，尤其是体现“民意”的政治责任。政治责任的追究具有5种追究类型，但当前政治责任的追究面临多重困境且原因复杂。从制度设计出发，针对造成困境的原因进行政治责任追究机制的完善，是重塑责任政府和民意政府的路径选择。

对公务员政治责任追究机制的完善是对司法监督的重要补充，是对政治制度设计的必要完善，更是依法治国的重要方面，将有效促进法治政府、民意政府、责任政府和民主政府的构建。

[1] 邵景均.构建系统反腐的长效机制和社会基础[J].中共中央党校学报，2014，(4):32.

[2] 刘俊生.公职人员责任体系研究[J].北京行政学院学报,2003,(4):7.

[3] 张贤明.论政治责任的相对性[J].政治学研究，2001,(4)：63.

[4] 俞可平.民主是个好东西[N].中国纪检监察报，2007-02-11(3).

[5] 李法泉.把权力关进制度的笼子里[J].求是，2013，(9):34.

[6] 白天德.论行政“公共性”的现实价值[J].理论观察，2016，(8)：52.

[7] 陈东辉.牢固树立正确的权力观[EB/OL].新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2016-07/29/c_129188837.htm.2016-07-29/2017-02-04.

[8] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,2007.

[9] 刘淑艳，李特.浅析领导干部的政治责任意识[J].人民论坛，2010，(29):56-57.

[10] 李景鹏.权力政治学[M].北京：北京大学出版社,2008.

[11] [英]海伍德·安德鲁.政治学[M].3版.张立鹏译.北京：中国人民大学出版社，2012.

[12] 李军鹏.当前政府问责存在的问题及对策[J].中国党政干部论坛,2015,(1):54.

(责任编辑 梁秀娟)

The Perfection of the Political Accountability Mechanisms of Chinese Civil Servants

BAI Tian-de

(School of Political Science and Public Administration,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

In the context of democratic politics, a responsible government is the basis of a government representing the popular will.A responsible government requires a sound political accountability mechanism.In the present political accountability,there exist many problems such as the low sense of political responsibility of civil servants, the fuzzy public awareness of political responsibilities,the unfulfilled powers of NPC institutions,the lack of a proper political accountability mechanism and the corresponding legal protection,and the vague division between power and responsibility.Such strategies for the perfection of the political accountability mechanism are put forward as raising the civil servants’sense and the public awareness of responsibility,establishing a public complaint system to strengthen the public supervision,perfecting the legal protection,and clarifying functions of the party and the government.

civil servant;political responsibility;accountability mechanism;a responsible government

2016-06-24

白天德(1991-)，男，河北石家庄人，中国政法大学政治与公共管理学院行政管理专业在读硕士研究生，主要研究方向为公共政策分析。

D 630.3

A

2095-462X(2017)02-0079-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170228.1448.044.html