国际非法移民治理的困境与出路[1]

陈积敏

非法移民是一个国际现实问题，同时又是一个极富争议性的问题，甚至对于如何称呼这一群体都有着诸多不同看法。有观点认为，不应该使用“非法”这个定语，这容易对该群体构成语言歧视与错误导向，“没有人是非法的”（no one is illegal）成为该观点的响亮口号。实际上，联合国机构、欧洲学者大都使用“非正规移民”（irregular migrants）来替代；美国学者也较广泛地使用“无证件移民”（undocumented migrants）或“无授权移民”（unauthorized migrants）来称呼这一群体。但另外一种观点则认为，这一群体违反了一国的移民法律或出入境法律，因而使用“非法”一词是准确的，同时也是对合法移民权利的尊重。当然，对这两种观点很难判断孰优孰劣，因为他们的立场不同，考察的重点也不一样：前者主要是从人权的视角来分析；而后者是从法律的层面来观察。抛开这些字面用语的表象争执，其背后透视的是国际非法移民治理所面临的诸多困境，如：主权与人权的矛盾、法律原则与人道主义的矛盾、不同行为主体利益诉求的矛盾等等。面对如此复杂的非法移民问题，如何实现有效的治理是国际社会面对的共同课题。

一、正确认知非法移民问题的实质是治理的前提

自产生之日起，人类就在征服自然、繁衍种族的过程中不断地流动：一方面是为了规避不利的生存环境；另一方面是为了寻求更好的发展空间。在频繁的迁徙之中，实现了人与人之间的交往，并推动了人类社会的进步。换言之，人类社会的发展与人类的不断迁移是密不可分的。从这个角度来说，人类迁移是天性使然，也是人类本身的天赋权利。这一点已得到国际社会的广泛认同。1948年的《世界人权宣言》第13条第2款规定：“人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家”。2002年的联合国《国际移民报告》指出：“人类的一个基本特征是从一个地方迁移到另外一个地方”。[1]UN Department of Econom ic and Social Affairs Population Division, International M igration Report 2002, p.1, http://101.96.8.164/www.un.org/esa/population/publications/ittm ig2002/2002ITTM IGTEXT22-11.pdf.2006年，时任联合国秘书长的科菲·安南在美国《华尔街日报》撰文指出：“为更美好的生活而奋斗，是人类进步的终极动力。有史以来，迁移不仅改善了无数个人的命运，而且改善了全人类的命运。”[1]由此可见，人类迁徙是其个人理性考量的结果，不应该受到外部干涉，“从纯理论角度讲，政府或社会不必影响或干涉人们的移民决定”。[2]刘国福：《出入境权与中国出入境管理法》，载《法治研究》2009年第3期，第15页。联合国开发计划署《2009年人类发展报告》也强调：“以人类自由度和行为能力的拓展为透视镜，将对我们深刻理解人口流动的潜在意义大有裨益”。[3]

然而，自从民族国家出现之后，随着主权意识的确立，各国把加强边界控制与人员流动作为国家主权的重要象征，从而使得人口的迁移有了法律上的规定。这便产生了合法移民与非法移民之分，同时也表明，非法移民问题不是从来就有的，而是人类社会发展过程中的阶段性产物。当今时代，移民的人类本性特点并不意味着人们可以无条件或者不受限制地迁徙。在不完美的世界中，人类在面临持续挑战时，为了共同的最大利益，必须和谐地生活在一起。这就要求有一定的共处规则，就移民而论，移民者要遵守国家基于主权制定的移民规则，即遵守一定的程序和必要的限制。[4]刘国福：《出入境权与中国出入境管理法》，载《法治研究》2009年第3期，第15页。因此，非法移民问题展现了一种矛盾状态，即国家的主权管辖与人类迁徙自由之间的矛盾。

对于国际移民的影响，国际社会也存在不同的认知。就合法移民而言，国际社会总体持正面看法。例如，1994年，联合国人口与发展国际会议强调，有序的国际移民对于来源国和目的国都产生了正面影响，有助于技术的交流和文化的丰富。[5]然而，对于非法移民的影响，在不同的国家、不同历史

[1] Kofi A. Annan, “In Praise of M igration,” The W all Street Journal, June 8, 2006.转引自李明欢：《国际移民政策研究》，厦门：厦门大学出版社，2011年版，第2页。

[3] UNDP, Human Development Report 2009: Overcom ing barriers: Human mobility and development, p.14, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.

[5] UN Department of Econom ic and Social Affairs Population Division, International M igration Report 2002, p.1, http://101.96.8.164/www.un.org/esa/population/publications/ittm ig2002/2002ITTM IGTEXT 22-11.pdf.时期、不同认知群体中存在不同的看法。例如，对于传统的移民国家来说，对待国际移民相对而言有更多的宽容度；在劳动力紧缺的历史时期，对待移民持相对开放的立场，而在经济不景气的时期，外国移民往往会成为“替罪羊”，成为当地民众排外情绪发泄的对象；比较而言，文化程度和技术水平与反移民情绪呈反比关系，即文化程度越高、技术能力越高、收入越多的阶层，对于移民的态度就更为积极。[1]Stephen M oore, “Social Scientists’ View on Imm igrants and U.S. Imm igration Policy: A Postscript,” Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.487, Sep., 1986, p.217.因而，对于非法移民的认知需要从辩证的、客观的视角来看待，避免情绪化的反应，更不能将非法移民“妖魔化”：一方面要注意到非法移民是主权国家通过法律来加以界定的，从根本上来说是一种主观建构的结果，它在一定程度上背离了人类自由迁徙的基本权利，但却是一种不得不面对的社会现实；另一方面也要认识到，移民是个人通过理性选择做出的决定。在观察问题表象的基础上，我们应该更深入地探究引发人们通过非法方式迁移的原因。从这个角度来说，非法移民的治理对象不仅在于非法移民者本身，更重要的在于消除促使非法移民行为背后的动力因素。[2]陈积敏：《非法移民与美国国家战略》，北京：九州出版社，2013年版，第213页。

二、科学判断非法移民的动因与性质是治理的基础

非法移民是国际移民的一种特殊形式，它的形成是国家主权控制与全球政治、经济失衡的产物。一方面，国家的主权控制使得原本处于自然流动状态的人口迁徙遭遇到人为设置的障碍，最主要的体现是移民目的国采取的限制性移民政策，即从数量上、对象上、方式上对移民进行限制与选择。世界上诸多国家，尤其是西方发达国家如美国、西班牙（1985年，制定了规制外国人权利与义务的《外国人法》，Aliens Act）等，均制定了相关移民法律。其目的在于有效管控人口的出入境行为，并吸引自己需要的国际移民，而将不需要的外国人拒之门外。从国家理性上来说，这种做法毫无疑问是正当的、有益的。但集体行动理论告诉我们，个体理性往往会导致集体的非理性，从而反过来损害个体利益。事实证明，这种限制并不能抑止人类迁徙的本性，而只是改变了人类迁徙的方式。因而，各国移民政策的自利性也是导致国际人口流动出现无序性、非法性的一个重要因素。不仅如此，移民政策总是以服务于国家战略为出发点和落脚点，这也导致了移民目的国往往会根据自己的实际利益需求，改变其移民政策。例如，欧美等国都曾通过招募外国临时劳工的方式，来缓解本国的劳动力短缺问题。一旦本国劳动力市场发生变化，原有的需求不存在了，这些国家便收紧其移民政策。然而，劳动力供给却并没有因此而中断，从而产生了供给过剩而需求不足的困境。当这些外国劳工不能通过合法方式入境目的国之后，他们便转而寻求以非法手段达到移徙他国的目的。因而，非法移民产生的最直接原因来自于移民目的国所实施的移民政策。直白地讲，非法移民是被逼出来的。

另一方面，非法移民也是全球政治、经济发展失衡的一种重要体现。世界体系理论认为，当今世界存在着一个中心—半边缘—边缘结构，居于核心地位的发达国家无论是在政治领域，还是在经济贸易领域，都拥有充分的、甚至是绝对的话语权。一些新兴市场国家虽然抓住了历史机遇，实施符合本国国情的发展战略，而获得快速发展的机会，但仍处于半边缘的位置。而众多的发展中国家则处于边缘化境地，对中心区国家构成了一种不对称的依赖关系。在一个交通、通讯、信息日益便捷化的时代，作为一个理性行为者，个人可以选择通过移民他国的方式，来改变自己的生活境遇，甚至于改变整个家庭的发展困境。与此同时，中心国家多元化的产业结构又给予外国移民实现就业的诸多机会。

以美国为例。由于产业升级提速，双重劳动力市场结构更为成熟。同时，随着本国公民受教育程度的提高，他们越来越不愿意从事低端产业的工作。据美国劳工部的统计数据显示，2002—2012年间，美国共创造5,600万个新工作岗位，其中一半是面向高中毕业者。20世纪60年代，大约有50%的美国人高中辍学，从事非技术类工作。而现在，美国公民的受教育程度明显提高，目前这一比例已降至不足10%。这意味着美国严重缺乏从事低技能工作的劳动力。因此，移民美国不仅仅是移民输出国经济“推力”单方面作用的结果，也是美国社会经济发展的客观需要，是国际劳工市场进一步融合的结果。[1]陈积敏：《非法移民与美国国家战略》，北京：九州出版社，2013年版，第213页。从这个角度来说，外国移民已经成为目的国经济发展不可或缺的一部分。可见，在移民进程中，资本与利益驱动发挥着巨大作用：对于移民者本身而言，巨大的工资差异成为一个重要引力；对于雇主而言，以有限的成本获取最大的收益是理所当然的，雇佣外国移民，尤其是非法移民能够极大地降低成本。与此同时，其所面对的违法成本则相对较小。可以说，非法移民已经形成了一条利益链，其构成要素不仅是移民者本身、人口走私者，也包括目的国各行为体，如雇主、利益集团等。

从性质上来说，当前国际非法移民表现出如下特征：

（一）经济性特征

即非法移民的主要目的很明确——为获取更好的生活水平、更大的发展空间和更多的发展机遇。因此，经济动因成为非法移民的最基本原因。[2]Liubov Bisson, “Cooperation Betw een Russia and the EU in the Sphere o f M igration,” Russian Politics and Law, Vol. 52, Issue 6, 2014, p.79.这一点可以从非法移民的流向上得到印证：1、从区域分布上来看，非法移民输出国主要是非洲、拉美地区以及亚洲部分国家，而非法移民目的国则主要是西欧、北美、澳洲等国家。2、从经济发展水平来说，非法移民输出国多是经济欠发达的发展中国家，一方面这些国家的经济基础很薄弱，资本、技术等生产要素发展不完全，工资水平、福利待遇、发展机会等都受到各种条件的制约；另一方面这些国家人口基数相对较大，社会资本分配和再分配出现严重不平衡，贫富差距不断拉大，这成为非法移民的重要“推力”。3、从移民目的国的边境拘捕人数来看，以美墨边境为例。每当墨西哥经济处于良好发展状态，其工资水平不断上涨、失业率保持低位运行时，美国边界巡逻队（Border Patrol）拘捕的非法穿越边界的墨西哥移民就会下降；若墨西哥比索大幅贬值，或其国内工资水平下降，或者是美国非农业部门的平均时薪上涨时，边境拘捕越境者的数量就会上升。[1]Chisato Yoshida and Alan D. W oodland, The Econom ics of Illegal Imm igration,Palgrave M acm illan, 2005, p.8.因此，在很大程度上来说，绝大多数非法移民都属于经济性移民，都希望通过移民，来改善自己的生活境遇。

这里需要说明的是，非法移民从流向上看不仅仅体现在发展中国家向发达国家转移，也存在于发展中国家之间的转移，一些中低收入的国家也可能成为非法移民目的国。[2]例如，“以整合墨、美、加经济为宗旨的《北美自由贸易协定》（NAFTA），阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭建立共同市场的条约（MERCOSUR），以及非洲的次地区经济集团，如西非国家经济共同体（ECOWAS）、南部非洲发展共同体（SADC），可能使其中主要的富足国家成为吸引移民的磁场，如西非国家经济共同体的尼日利亚、加蓬、科特迪瓦，南部非洲发展共同体的南非和博茨瓦纳（UNESCO-MOST,1999）”。[3]Serim Timur, “Changing Trends and M ajor Issues in International M igration: An Overview of UNESCO Programmes,” International Social Science Journal, Volume 52,Issue 165, September 2000, p. 260.这从另外一个角度展现了经济发展的相对性特征，即只要存在经济发展差距，就可能成为引发非法移民的诱因。因而，这也决定了只要世界经济处于不对称、不均衡的梯次发展模式，经济全球化的弊端与缺陷不断被放大而无法得到有效缓解，那么非法移民也将继续存在，并可能出现更大规模化趋势。

[2] Franck Düvell and Bastian Vollmer, “European Security Challenges,” p.4, http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/16212/EU-US%20Imm igration%20Systems2011_01.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

（二）复合型特征

这主要分为两个层次：非法迁徙者的个体层次与国家层次。从个体的角度来说，一方面非法迁徙者成功在目的国安身之后，一般都能够找到比自己母国工资更高的工作。同时，非法移民还可以期待目的国的“大赦”政策（合法化政策），或者通过与目的国公民结婚等方式获取合法身份。这对于非法移民来说，既是巨大的诱惑，又是实实在在的利益。从这个角度来说，移民个体是非法迁移行为的受益者；另一方面，非法移民也承受着巨大的风险，如在越境过程中遭到拘捕、遣返，为躲避检查深入险境而悬生命于一线。[1]例如，2015年欧洲移民危机期间，大量移民从中东北非国家涌向欧洲，其中海难事故屡次发生。2015年4月18日，一艘载有非法移民的船只在意大利兰佩杜萨岛以南约200公里的利比亚附近海域倾覆。据统计，翻船事故造成的死亡人数多达800人。参见：“Mediterranean capsized m igrant boat captain faces charges,” April 21, 2015, http://www.bbc.com/new s/world-europe-32390941.

据美国国会研究局的数据，从1998—2015年，约有6,571人在非法穿越美墨边界时丧生，几乎每天都有人因此而丧命；[2]W arren R ichey, “Nature’s wall: the human toll of crossing the US border,”Novem ber 2, 2016, http://www.csm onitor.com/USA/Po litics/2016/1102/Nature-sw all-the-hum an-to ll-o f-crossing-the-US-border?cm pid=em a:nw s:Daily%2520N e w sletter%2520%2811-02-2016%29&utm_source=Sailthru&utm_medium=email&utm_campaign=20161102_New sletter:%20Daily&utm_term=Daily.求助于国际偷运集团而受其支配、胁迫，尤其是女性移民还可能受到性暴力和各种威胁。[3]Katrin Bennhold, “W omen T ravel M igrant Trail R ife w ith R isk,” The New York Times, January 3, 2016, p.A1.美国亚利桑那州图森市（Tucson）“人文边境”（Humane Borders）执行主任莫丽娜（Juanita Molina）在多年跟踪研究的基础上指出，有一半的女性非法移民在越境中会遭到性侵犯，为此，她们甚至不得不事先在墨西哥购买避孕药。一些人口走私者趁机抬高佣金，他们将其称之为“强奸保险”（rape insurance）。非法越境者在支付额外费用后会受到保护，免遭侵犯。[1]W arren R ichey, “Nature’s wall: the human toll of crossing the US border,”Novem ber 2, 2016, http://www.csm onitor.com/USA/Po litics/2016/1102/Nature-sw all-the-hum an-to ll-o f-crossing-the-US-border?cm pid=em a:nw s:Daily%2520N e w sletter%2520%2811-02-2016%29&utm_source=Sailthru&utm_m edium=em ail&utm_campaign=20161102_New sletter:%20Daily&utm_term=Daily.而历经千辛万苦，到达目的国后，又因为其非法身份而受到雇主的剥削、歧视，等等。彼得·邝曾对在美国的中国非法移民做过深入调查，指出：“由于‘蛇头’收取费用过高，纽约唐人街重新出现了奴役制。为了还清这笔巨大的债务，非法移民被迫接受恶劣的工作条件，成年累月地工作着”。[2]彼得·邝著：《黑着：在美国的中国非法移民》，王冰等译，北京：世界知识出版社，2001年版，第4页。“蛇头”指的是进行贩卖人口、组织偷渡等非法活动的犯罪集团的首领。与此相关的一些概念还有：“人蛇”指的是“偷渡者”，如“小人蛇”、“女人蛇”、“老人蛇”则分别指偷渡者中的小孩、妇女和老人；“蛇窦”指偷渡者藏匿的地方；“蛇柜”指的是装运偷渡者的集装箱。这些潜在的和现实的风险都在时刻威胁着非法移民。从这个角度来说，非法迁移行为给非法移民者所带来的挑战、危险是显而易见的。

从国家层次来考察，可分成目的国与来源国两个部分。首先，非法移民对目的国产生利害复合型影响。目前世界上存在着一个庞大的非法移民需求市场。发达国家的经济结构出现了所谓的“二元产业”格局：一类是有着较高科技含量的“高端”产业，如软件业、金融业、工程业等等，这些产业成为带动国家经济发展、增强国家整体竞争力的主力军。当然，这类产业所需要的是高精尖人才；另一类则是基础性产业，如农业、社会服务业、建筑业等等，这些产业具有工资水平低、工作环境差、社会地位不高的特点。由于发达国家尤其是西欧、北欧等国，大都属于福利型国家，这些国家的本土工人宁愿选择失业，也不屈就于这些“低端”产业，从而造成了社会基础产业出现严重的劳动力短缺问题。这就为非法移民提供了广阔的就业空间。因此，从这个角度来说，非法移民的存在满足了发达国家产业升级的基本需求，促进了这些国家经济的发展与社会机制的稳定运行。但同时也给这些国家造成了重大的挑战，例如，非法移民对国家主权的挑战、给目的国带来安全隐忧与管理难题、可能引发的文化冲突与犯罪率上升、造成环境破坏以及对目的国劳工市场产生负面影响等等。

其次，非法移民对原籍国产生双重影响：一方面，非法移民减少了本国人的就业压力，缓解了一部分社会矛盾，同时他们给国内的大额汇款，不仅解决了其亲属的生活问题，而且还促进了国家经济的发展；另一方面，非法移民大量移居海外，造成了原籍国青壮年劳力的严重流失，阻碍了本国生产力的发展，同时这些人为达成非法移民目的，偷渡活动猖獗，并引发了相关的违法犯罪活动（如伪造证件、行贿以及黑社会犯罪等等），从而对原籍国的社会秩序造成了破坏。此外，大量非法移民的出现也损害了原籍国的国家形象，给一些国家从政治上抹黑非法移民原籍国提供了“口实”。可见，非法移民对于目的国与原籍国都产生了两个相互冲突的影响，这使得非法移民具有了明显的利害复合性特征。

（三）双重性特征

非法移民者，首先是违法者，其行为已经违反了原籍国和目的国的有关法律，从这个角度来说，其行为理应受到法律的制裁。但同时，非法移民个体也可能成为受剥削、受奴役的对象，成为不法行为的受害者。因此，我们并不能将非法移民仅仅看做是普通的违法者：从动机上来说，他们的行为无可厚非；但从结果上来说，非法移民产生的影响是复杂的。美国是非法移民的主要目的国，它有着世界上体量最大的非法移民群体。对于非法移民，奥巴马政府的态度比较客观。奥巴马总统表示：这些人“违反了移民法律”，应当为他们的行为负责。但是，“大部分无证件移民是好的、体面的人”，他们在低收入的工作岗位上辛勤工作，养家糊口。[1]The W hite House, “Remarks by the President on Imm igration,” November 21, 2014, h ttps://www.w hitehouse.gov/the-p ress-o ffice/2014/11/21/rem arkspresident-imm igration.正是由于非法移民主体具有违法者和受害者的双重特征，我们在研究非法移民治理时，不能仅仅从法律制裁的角度来考察，还应该有人道主义关怀。更为重要的一点是，我们需要深刻反思，造成非法移民的根本动因是什么，并通过消除这些动因的方式，来彻底解决非法移民问题。

（四）地缘、文化相近性特征

一般意义上来说，非法移民倾向于迁移到与其母国地缘相近、文化相似、有历史联系的地区，“并在有亲友或者朋友，或者来自于同一母国或社区，总之在有着相似背景或相同国籍的人的地方定居”。[1]Jam es P. Sm ith and Barry Edm onston, ed., The N ew Am ericans: Econom ic,Demographic, and Fiscal Effects of Imm igration, W ashington D.C.: National Academ y Press, 1997, p.58.这是因为这种迁移从成本上来说更为合理，风险更小，而且还更容易适应东道国的生活，更有利于非法移民在东道国扎根与发展。例如，墨西哥、中美洲国家的非法移民大量迁移美国；西班牙非法移民的最大群体来自于拉美地区的西语国家以及邻国摩洛哥；在意大利，来自于北非和撒哈拉沙漠以南非洲国家的非法移民占大多数；在德国的非法移民群体中，来自于土耳其和前南斯拉夫国家的人数占比较大，这两个国家原先都是德国客工计划的主要对象国；阿尔及利亚、摩洛哥和突尼斯等原法国殖民地国家的移民大量迁移到法国，等。事实上，合法移民也具有这样的特点。例如，在德国的移民中，土耳其人占28%，前南地区地区移民占18%，两者总和近50%；奥地利与瑞典的移民主要来自于前南斯拉夫地区；英国移民主要来自印度、巴基斯坦和孟加拉国；印尼移民迁移到荷兰等等。[2]傅义强：《欧盟国家的移民问题及其移民政策的构建》，载《世界经济与政治论坛》2006年第 3期，第 99页。Carlota Solé, “European policy on imm igration,” Transfer:European Rev iew of Labour and Research, Vo l.9, No.3, 2003, p.403; Franck Düvell and Bastian Vo llmer, “European Security Challenges,” p.2, http://cadmus.eui.eu/bitstream/hand le/1814/16212/EU-US%20Imm igration%20System s2011_01.pd f?sequence=1&isA llow ed=y.这样便很容易形成“雪球效应”，导致移民固化现象。一般来说，传统的非法移民目的国会继续成为新非法移民选择的对象，从而使得这些国家对非法移民的治理面临更大的困难。

此外，随着全球化的发展，非法移民也越来越多地具有了新的发展趋势，其足迹也渐渐遍布世界的几乎每一个角落。鉴于非法移民已成为一个显性的全球性挑战，任何单一的治理主体都难以独立应对。因此，国际非法移民治理必须是一个系统性工程，需要多元主体参与，长远谋划，相互配合，综合施策。可以说，非法移民治理已成为考验全球治理能力的一个重要领域，但也为各相关国家加强合作搭建了新平台，构建了新机制。

三、充分发挥国家、区域和国际治理的互补性是关键

通过对非法移民动因及性质的分析，可以看出，非法移民是一个极为复杂的问题，要有效应对这个全球性问题绝非易事，需要调动一切相关因素，综合施策，协调行动，形成一个既相互独立又相互联系的综合治理体系。2013年10月，第二届国际移民与发展高级别对话会发表的联合宣言强调，与会代表“认识到国际移民是一个主要与来源国、中转国与目的国相关的多维现实，并为此认为国际移民是一个跨领域现象，需要以一种连贯、综合与均衡的方式加以应对，要将发展与社会、经济与环境等层面以及尊重人权结合起来”。[1]“Declaration o f the H igh-level D ialogue on In ternational M igration and Developm ent,” http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?sym bo l=A/68/L.5.

具体而言，非法移民治理体系应是一个多层结构。首先体现在国家治理层面，主要是非法移民目的国的治理。其措施总体包括以下三种：一是刚性治理，即加强对移民执法与边境控制，其目的在于发挥“挤压”与“封堵”的功能：前者是将已经身在目的国的非法移民通过驱逐或自我遣返等方式来达到减少其存量的目的；后者是将非法移民拒之于边境之外，堵住其非法入境的通道。[2]关于美国非法移民的刚性治理，可参见陈积敏：《美国非法移民的治理及其困境》，载《美国研究》2012年第2期，第114—129页。二是柔性治理，即实行合法化政策，包括永久合法化政策（如“大赦”）和临时合法化政策（如小布什政府的“客工计划”、奥巴马政府的“暂缓遣返”计划），这实际上发挥了“稀释”的功能，将符合条件的本国非法移民通过身份转换的方式，来减少其存量。此外，制定科学合理的移民政策，保障顺畅、便捷、灵活的合法移民渠道是国家在应对非法移民挑战中必须解决的瓶颈问题。三是国际合作，通过签署双/多边协定的方式，加强目的国、中转国和来源国之间在国际移民治理方面的合作。这被视为更广泛国际合作治理的第一步，如美国与墨西哥达成的合作协定。[1]关于美国非法移民的柔性治理与国际合作治理，可参加陈积敏：《非法移民与美国国家战略》，九州出版社，2013年版，第181—199页。

然而，针对非法移民问题的国家治理主要是从其本国的国家利益出发，而非法移民却是个跨国性问题，涉及众多的利益相关方，这就决定了有效的非法移民治理必须兼顾各方利益。因此，超越以国家为主体的单一治理模式，融合更中立的第三方治理平台，也是国际非法移民治理体系中不可或缺的一部分。非法移民的区域治理与国际治理正是扮演了这样的角色。从区域治理的角度来看，这是对于那些地缘相近的伙伴国家在共同的治理目标基础上，形成的一种地区性治理结构，欧盟是典型代表。从本质上来说，欧盟对非法移民的治理是一种超国家治理类别。这一模式是以一个超国家实体作为主要的治理主体，能够从更广泛的领域对移民问题展开统筹与政策协调。但从根本上来说，它的治理效率取决于各成员国对欧盟移民政策的认同度。[2]关于欧盟非法移民现状及其治理政策，可参见陈积敏：《欧盟非法移民的现状与趋势》，载《国际研究参考》2016年第11期，第31—37页；陈积敏：《欧盟非法移民治理及其困境》，载《国际论坛》2016年第5期，第20—26页。

国际治理是从全球治理的视角来应对非法移民问题，充分调动各方行为体的积极性与能动性。在这一框架下，其行为体变得更加多元，既包括传统的国家行为体，也涵盖了地区性组织以及与移民相关的国际组织，同时还包含了大量的非政府组织以及私营部门等行为个体。其中，国际组织在非法移民的国际治理中发挥着更显著的作用。以国际移民组织为例。有学者指出，它在推动国际移民合作、加强各国移民管理、减少非法移民、开展人道主义救援等问题上发挥着不可替代的作用。[1]郭季思：《加入国际移民组织水到渠成（国际论坛）》，载《人民日报》2016年7月4日，第3版。不过，鉴于国际移民问题的敏感性，要形成有效的国际治理机制需要克服很多难题。其中最主要的一点，就是如何处理好主权国家在移民问题上的多样化诉求。2006 年9 月14 日, 联合国历史上第一次“国际移民与发展高层对话”（High-level Dialogue on International Migration and Development）在联合国总部举行。时任联合国秘书长安南在致词中道出了国际移民治理的困境所在。他指出：“仅仅几年之前，许多人还没有想过在联合国讨论移民问题。他们认为，各国政府不敢将这个本国国民极为敏感的议题提到国际讲坛上。可是现在你们都坐到了这里，我感到人们的态度正在发生变化。”[2]Kofi Annan, “The Secretary-General Address to the H igh-Level D ialogue of the United N ations General Assembly on International M igration and Developm ent,”New York, September 14, 2006, http://www.un.org/m igration/sg-speech.htm l.

国际非法移民治理是一个“做中学”的过程，是一个路径不断探索、认知不断深化、体系不断成熟的过程。联合国开发计划署《2009年人类发展报告》甚至指出：“当国际社会夸耀已经对如何处置国家间的贸易和金融关系建立起一个制度框架时，国际社会对于如何治理人口跨国流动却只能说是‘尚未成型’（non-regime）（难民问题是一个重大例外）”。[3]UNDP, Hum an Developm en t R epo rt 2009: O vercom ing barriers: Hum an mobility and development, p.11, http://hdr.undp.org/sites/defau lt/files/reports/269/hdr_2009_en_com p lete.pdf.不过，从目前来看，国际非法移民的多层治理结构已初见雏形。但这一治理体系是不平衡的，其中，国家治理发挥着基础性、主导性的核心作用，而区域治理与国际治理则成为非法移民治理的辅助性手段，并且受到主权国家的明显制约。因而，充分发挥国家治理、区域治理与国际治理的互补性，形成一个协调联动的治理格局成为非法移民治理的关键。

四、国家政治意愿的强化是治理非法移民的保障

全球性问题的一个重要特征在于其议题的复杂性与影响的广泛性。这意味着没有任何一个单个国家能够有足够的资源、能力独自应对。因而，更广泛的国际合作便成为一种必然选择。同时，鉴于其影响的广泛性，这使得很少有国家拥有坚定的政治意愿去推动全球性问题的解决，“搭便车”的现象屡见不鲜。鉴于国际移民成为一个涵盖人口、社会、经济、政治决定因素与结果的复杂网络，它已经处于国家和国际议程的前列。[1]UN Departm en t o f Econom ic and Social A ffairs Popu lation D ivision,In ternational M igration R eport 2002, p.1, h ttp://101.96.8.164/www.un.org/esa/popu lation/publications/ittm ig2002/2002ITTM IGTEXT 22-11.pd f.但不可否认的是，不同的国家对于该问题的认知及其重视程度存在重大差异。尽管各国对于国际移民治理的目标形成了一定的共识，如保障人口有序、安全地流动，减少非法移民，打击人口走私与贩运等有组织犯罪，但对于如何通过集体行动的方式来实现这些目标却难以形成共同立场。[2]Demetrios G. Papademetriou, “The Governance of International M igration:Defin ing the Po ten tial fo r R efo rm in the N ex t D acade,” p.1, h ttp://w w w.m igrationpo licy.org/pubs/TCM Statement-IntlGovernance.pd f.特别是非法移民已形成了复杂的利益链，不同利益群体对于非法移民治理的态度差异巨大，这是引发非法移民问题的重要诱因，也是制约非法移民治理效果的主要因素。因此，加强国家内部各派别之间的共识以及国家间合作的政治意愿，对保障治理政策的有效性与持久性具有重要意义。

就国家治理而言，各国能否构建起一个科学、合理、有效的非法移民国家治理体系；能否减少利益集团或政治动机对移民政策制定和执行的影响；能否适应当前政治、经济形势的需要，是否具有足够的弹性与韧性。这些都是影响非法移民治理效果的重要因素。而要实现上述目标，则必然涉及相关国家各政治派别的政治意愿。如在美国，移民问题是其国内极其敏感的政治议题，一定程度上也成为了政治斗争的工具。因为党派政治的限制，美国政府在推动移民体系改革方面困难重重，而现有的移民政策已被证明无法有效应对复杂的非法移民挑战。不仅如此，与非法移民相关的利益群体也形成了强大的力量，对移民执法等行为设置种种障碍。如此相互掣肘的政治格局必然会影响到美国政府在非法移民治理方面的政治意志。因而，政府的政治意愿成为影响非法移民国家治理效果的关键要素。

就区域和国际治理来说，国家间合作与协调的政治意愿直接关系到治理机制作用的发挥。如前文所言，尽管区域治理和国际治理的行为主体与国家治理的行为主体存在差异（区域治理主要是像欧盟这样的超国家组织在发挥主动作用；国际治理主要是国际组织在承担功能），但无论哪种治理方式、何种治理政策，归根结底还是要受到国家行为体的影响和制约。实际上，尽管非法移民现象在短期内难以得到根本性解决，但有效缓解非法移民的严峻性，最大限度地保障移民者与相关国家的利益却是有章可循的——如实行一种弹性的、发展型的移民政策，使得这些国际非法移民成为可循环、可持续的人口流动现象，即“循环式移民”（circular migration）。

这类移民不以在目的国永久居住为目的，而是在有组织、可控的情况下前往发达国家就业，目的国保障这些移民的劳动权益。这些移民在一定时期内将返回母国，并具有重新进入目的国工作的机会。2006年，国际移民组织在其发布的题为《构建移民来源国与目的国有效劳工移民政策手册》（Handbook on Establishing Effective Labour Migration Policies in Countries of Origin and Destination）中指出，“循环式移民”具有三种优势：一是能够满足移民接收国的劳动力需求，同时避免了长期的移民融合问题；二是移民来源国也无需受到人才流失的发展困境，同时可以获得技术转移与汇款收益；三是移民工人及其家庭可以获得更高经济收入，并能够增加人力资本。[1]Gregory Feldman, The M igration Apparatus: Security, Labor, and Policymaking in the European Union, Stanford: Stanford University Press, 2012, p.155.此外，这种有序的人口流动避免了众多非法移民的悲剧发生，如人口走私的侵害、非法入境时的危险以及工作中面临的不公平待遇等。从某种程度上说，这是一个全球范围内的“客工计划”，能否实现关键在于各国是否有足够的政治意愿，以及是否能够构建起有效的合作与协调机制。从这个角度来说，国际非法移民治理是一个政治问题，考验的是各国的政治担当，尤其是大国的国际政治责任。参与全球移民治理不仅是一个大国负责任的重要体现，更是其成之为大国的重要标志。

此外应该说，是国际经济发展的不平衡性导致了经济的“推拉”作用，而这正是国际非法移民的主要动因。从这个角度来说，改变经济全球化的失衡现象，缩小国家间的发展差距，尤其是发达国家与发展中国家的差距，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展，并最终实现全球各地区的均衡发展与普遍繁荣是治理非法移民的根本路径。因此，发达国家应当承担起它们的国际责任，以切实的行动来推动发展中国家的经济发展，并主动变革那些不合时宜的国际制度与国际规则。显而易见，各国荣辱兴衰高度相互依赖，发达国家应当意识到他们在帮助发展中国家发展的同时，也为自己的发展创造着巨大机遇。与此同时，发展中国家也应当抓住并创造机遇，加强内部团结，实现整体发展实力的增强与话语权的提高。就此而言，国家非法移民治理也应当被纳入南北对话与南南合作的框架体系之中。

总之，国际非法移民治理是一个长期复杂的综合性工程，需要调动各要素的积极性，其中既包括发挥国家治理的中坚作用与超国家治理的组织协调功能，也要发挥国际组织的粘合剂、催化剂、放大器的作用，尤其是国际组织在平台搭建，信息收集、分析、共享等方面的优势功能，同时要发挥私营部门与公民社会的力量，促进各要素之间彼此联系，相互促进。在此基础上，我们更需要着眼于长远与根本，即消除人类社会发展的不平衡性，尤其是经济发展的失衡，加强国际体系的公正合理性，为实现人的全面、自主、有尊严的发展创造更多有利条件。