论警察权力的运行与警察权威的构建

陈凤艳

(中国人民武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

论警察权力的运行与警察权威的构建

陈凤艳

(中国人民武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

从警察权威的实现方式来看，不能没有强制性的权力作为后盾。但是仅靠权力的强制性形成的权威是脆弱的，真正的警察权威是在警察权力的良性运行过程中形成的。警察权力的良性运行需要对警察权进行规制与保障，而规制与保障的平衡是构建警察执法权威的关键。

警察权；警察权威;规制;保障

一、问题的提出

权威，是一种具有威望和支配作用的力量，出于履行职责的需要，警察毫无疑问应当享有权威。如果警察不具有权威，或者说警察执法行为对相对人不具有足够威力或者根本没有任何威力的话，警察的执法效能就会十分低下，社会治安也将趋于失控。从权威的实现方式来看，警察不能没有权力，但是不是只要拥有权力就会获得权威呢？事实上，权力的存在仅仅是权威的一种影响来源，它并不是唯一的，因为“权”未必生“威”，历史上的统治者虽然掌握着生杀予夺的大权，依旧不能阻止一个王朝的颠覆[1]。仅靠权力的外在强制力所形成的威力是脆弱且有限的，真正的警察权威是一种发自内心的信任与服从，这种权威除了来自于法律所授予的警察权力的强制性之外，还来自于警察自身的威望。这种威望绝不是由法律规定就可以自然形成的，它是通过警察自身的内在影响力，在警察的日常警务执法活动即警察权力的运行中从公众那里赢得的。

警察权力的运行状态代表着一个国家的执法水平和法治文明程度。作为国家权力的组成部分，警察权的基础是公民权利，维护社会公共秩序、维护社会公共安全及保障公民基本权利是警察权恒久不变的使命和功能。警察权良性运行，将为公民的工作和生活创造安宁有序的环境，并保护公民个人利益不受侵害，从而获得公众的认可。但如果警察权运行失范，则会严重危及公民权益，甚至激化公民、社会与政府的矛盾。现代国家大都制定了一整套规范警察权运行的程序和规则，但由于警察权内在的主动性和强制性决定了警察权运行中的失范现象很难避免，警察权极易失去控制而危及其本来要保护的公民权益、财产、自由甚至生命。警察权力运行失范现象的多发必然会影响警察的执法效果，影响人们对警察权的尊重与信任，恶化警察权力运行的环境，由此导致的后果与犯罪对人们的伤害有过之而无不及。警察权威呈现逐渐弱化的趋势正是这一事实的深刻写照。

那么，如何消除警察权力运行中的一系列问题？如何通过警察权力的运行来树立和强化警察权威？本文力图在当前法治社会的大背景下，结合警察权力运行的实践，对警察权力的运行与警察权威的构建作一初步分析。

二、警察权力运行需要规制

(一)权力天然属性的需要

权力来源于公共利益和公共秩序的需要，是一种具有强制性的政治力量，作为一种治理手段，权力是政府实现其统治和管理职能的基本条件。权力运用得当，可以有效控制和管理社会，为社会造福，但是如果权力被滥用，则将危害社会和民众。权力是一种具有强烈扩张性和排他性的物质力量，孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界线的地方才停止。”[2]如果权力得不到有效制约，其原有的维护社会公共利益和公共秩序的社会功能就会发生异化，不但不能为人类造福，反而成为损害人民利益的工具。警察权具有法定性，是国家公权力的一种，相对于国家其他权力而言，更具有暴力性、扩张性以及攻击性的特征，在运行过程中，也更容易对公民权利造成侵害，进而损害警察在人民中的形象，影响警察权威的构建。“保障人民的权利和自由是法治的归宿，而法治的出发点则是限制政府权力，建立有限政府。”[3]对权力的制约与监督是社会政治文明的重要标志，是建设社会主义法治国家的现实需要，作为政府权力的重要组成部分，警察权力运行理应受到规制。

(二)警察权运行客观现实的需要

在当前建设社会主义法治国家的大背景下，警察法制建设也取得了长足的进步。法律体系逐步健全，监督机制逐步完善，公民权益保障逐渐成为警察执法的价值目标和基本理念。但在实践中，警察权的运行仍然存在失范现象。虽然我们设立相关的规则和程序来制约警察权的行使，但是国家权力对警察权的控制力度仍然不足，尤其是警察权的运行过程毕竟还需要通过权力行使者来具体实施，而权力行使者的认知能力和道德水平往往是不完善的，难免会造成警察权运行的失范，而这是不以人的意志为转移的客观事实[4]。警察执法过程中的滥用权力、违法乱纪等行为已经加重了民众对警察的不信任和排斥，警察权威在消退已经是不争的事实。以往，一句“我是警察”，可以平息一场街头械斗，现在这种情况几乎少有。相反，一句“警察打人了”很可能会导致不明真相的群众对警察的围攻。近段时间来被各大媒体炒得沸沸扬扬的“太原警察打死讨薪女工”一事，引起全社会对警察的舆论攻击。姑且不论事实的真相如何，警察权力行使过程中的不规范执法以及职业道德的缺失在这一个案中是显而易见的。警察权力的滥用不但侵犯了公民权利，损害了法治，并且也引发公众对警察的不满，在现实中不断转化成警察权行使过程中的抵触与对抗。因而，必须对警察权力的运行进行规制，减少滥用警察权现象的出现。

(三)警察自由裁量权存在的需要

警察机关肩负着维护国家安全和社会稳定，维护公民合法权益的责任，警察权的运行直接涉及社会安全和人民生活安定。社会生活的复杂多变，使得警察的行政职能日益扩大，而法律无法穷尽社会的各种问题，加之法律条文毕竟是僵化的，尤其是随着我国整个社会转型期的到来，各种新问题、新情况层出不穷，各种治安案件、刑事案件多发且复杂，警察机关在处理各类不同案件时不能单纯地依靠法律条文，必须具体情况具体分析，根据法律授予的自由裁量权，充分发挥警察权的自我判断能力，完成警察权力预设的目标和任务。自由裁量权为警察执法所必须，但是过度的自由空间又容易对公民权益造成侵害，因而，正如美国行政法学家韦德所说：“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能控制它的行使”[5]，所以，需要对警察权尤其是警察自由裁量权进行规制，使得警察权的运行合理合法，执法效果公平公正，从而树立警察权威。

三、警察权力运行需要保障

警察权是一种国家强制权，是维护国家安全、社会治安秩序的重要权力，在安全、秩序的价值追求前提下，警察权相对于其他权力具有更加突出的易扩张性和易侵犯性。因而对警察权力进行规制是完全必要的，是符合法治国家建设的客观规律的，而众多学者针对警察权力的规制更是提出了很多卓有成效的见解。但是在大家的目光都定位于规制警察权力的同时，笔者认为，还需要对警察权的运行进行保障。

(一)职责履行的需要

“警察存在的正当性与合法性是保障警察权力的理论基础，维持一定限度、一定力度的警察是现代法治国家治理控制社会的一项重要的共识。”[6]限制与规范警察权是必要的，但是从警察权设立的目的来看，对警察权力进行规制并不能必然地实现执法公正以及对公民权利的保护，警察权力的弱化并不能保证公民权利就会实现，一味地控制或者限制警察权力，一味地夸大警察权对公民权的侵害都很容易导致矫枉过正，影响警察权的运行效果，影响保障人权与维持社会秩序目标的实现。警察权必须同时得到足够的保障才能实现保障人权和维护社会秩序的目标。

当前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾凸显，治安问题多发，刑事案件数量攀升，各种严重暴力犯罪、重大毒品犯罪、有组织犯罪、恐怖袭击犯罪突出，警察尤其是公安机关的警察所面临的治安形势十分严峻。为了完成对国家、社会、公众安全的全方位保护，警察必然需要一定的权力支撑，需要一定的“暴力”推动，需要一定的警察权威，需要公众对警察权威理性的服从与尊重。作为执行维护国家安全和社会治安秩序职能的专门力量，作为国家法律的重要执行者，警察权威是法律权威的重要体现。在对警察权进行规制的同时，必须对其进行强有力的、有效的保障，确保国家权力的正常运作，满足警察权维护社会秩序和打击违法犯罪的需要，捍卫法律权威。

(二)警察权益维护的需要

一直以来，由于警察权的扩张性，我们一直对公民权利受到警察权力的侵犯抱有同情和防范的态度，却忽视了对警察执法权和人身权的保护。伴随着我国进入社会转型期，人民内部矛盾凸显，治安形势日益复杂，利益平衡机制失范，导致少数公民心理失衡，新形势下警察的执法行为与公民权利行使之间矛盾的激化诱因也随之增多。警察权与公民权的天然对抗性决定其必然产生众多的对立面，现实中人们对警察权表现出一种冷漠和抵触，不断出现的袭警事件就是最好的例证。据不完全统计，2001年，全国有68名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3429名民警受伤；2002年，75名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3663人受伤；2003年，84名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，4000人受伤；2004年，48名民警在执法活动中遭受暴力袭击牺牲，3786人受伤；2005年，全国有27名民警遭受暴力袭击牺牲，1932人受伤；2006年1月至5月，全国共发生阻碍执法、暴力袭警案(事)件1545起，共造成11名民警牺牲，164名民警重伤或轻伤、1733名民警轻微伤[7]；2008年至2012年，全国公安民警因公牺牲2204人，因公负伤16821人，平均每年441名民警因公牺牲、3364名民警因公负伤。在这五年中，公安民警因执法执勤时遭遇犯罪分子暴力袭击牺牲63人，占同期牺牲民警总数的3.1%；负伤5450人，占同期负伤民警总数32.4%[8]。据全国人大代表朱良玉的统计，2013年，全国暴力抗法袭警案件占全部侵权案件的75.6%，造成23名民警牺牲、44名民警重伤[9]。虽然造成袭警事件发生的原因众多且复杂，其中不乏有警察个人素质不高、法律意识淡薄、执法程序不当、侵害公民权益的一面，但更有法律、政府对警察权力保障不足的一面。无论如何，袭警事件的多发，不仅是对警察个人人身安全的威胁，更是对警察机关执法尊严、执法权威以及国家权力和法律权威的挑战。严峻的事实使得我们必须对警察权力运行进行保障，维护警察的执法权威。

四、警察权力规制与保障的平衡是警察权威构建的关键

警察权力的运行过程是一个以限制公民自由为手段，以维护社会治安为内容，通过实现社会治安有序，最终达到保障公民自由的过程。通过对警察权力运行的规制，使得警察权在法律规定的限度内行使，不越权、不失职，实现执法的公平公正，只有这样才能得到社会的认可，其行为才能被社会所理解、认同，并且被接受和执行，也才会树立权威。而通过对警察权力运行的保障，使得警察权力的行使能够充分体现法律的神圣与尊严，这对于那些违法犯罪分子及恶意的破坏分子是一种威慑，而对于那些不信任警察、进而产生不安全感的普通公民来说也是一种鼓舞，可以使其从内心里信任和支持警察行为，从而有效树立警察权威。

但是，对警察权单纯的规制或者单纯的保障都不利于警察权目的的实现，不利于警察权威的构建。因为“当我们大刀阔斧地限制和约束警察权力时，削弱的警察权有可能因力量不足难以维护秩序；当我们支持保障警察权力时，强化的警察权有可能因权力扩张和膨胀而滥用职权损害人们的自由和权利”[10]。警察权力的规制与保障是对立的，但两者又是统一的，规制警察权力是为了防止警察权任意行使侵犯公民权利，而保障警察权力则是为了维护公民的权利自由不受其他非法侵害，两者统一于警察权行使的本质归宿，即保护公民的权利和自由。既然两者的目的一致，那么我们要解决的就是如何在这两者间实现平衡，既防止警察权力过大，又防止警察权力不足。

警察权力运行规制与保障的平衡，说到底就是国家权力与人民权利的平衡，就是警察权与公民权的平衡，即警察权力的运行不能以损害公民权利为前提，而同时又要保证警察维护社会秩序和国家安全活动得以有序进行，如果在警察权力运行与公民权利保障之间能够实现这种平衡，那么警察权威的构建就不是一个难题。

权利(力)保障与禁止权力(利)滥用是保证这种平衡的基本原则[11]。也就是在处理警察权力的运行问题上，既要抛弃过去重权力轻权利的思维模式，也要防止为了保障权利而一味地否定和削弱权力的观念，在法治的平台上，对警察权运行进行合理的规制与保障，最终实现既合理维护公民权利的正当内容，又充分保障警察权高效运行的和谐环境。但是这种平衡不会是绝对的平衡，而只能是一定时期内的相对平衡，这种平衡应该也必须随着社会治安状况的变化以及社会现实的需要而不断进行调整，但是无论如何变化，社会秩序的维护和人权的保障是矫正警察运行状态的标尺，而警察权力的规制与保障也应以此为目标。

(一)对警察权力保障的构想

当前，我国正处于社会转型期，亨廷顿曾劝说转型国家必须注意“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。当然，人们可以有秩序而没有自由，但他们不能有自由而没有秩序。必须先有权威，然后才能对它加以限制”。因此，针对当前警察权威弱化的现实，必须对警察权力运行进行保障，而非盲目限制，只有这样才能实现维护公共秩序以及人民权益的终极目标。

首先，树立法律的绝对权威。政治学家阿尔蒙德说过，“当公民和精英人物都相信权威的合法性时，要使人们遵守法规就容易得多，所以事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府都试图让公民相信，他们应当服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规”[12]。警察权威一部分来源于法律法规的规定，法律法规的权威性决定了警察的权威性，因此必须保证法律的绝对权威。在当前法治国家建设的大背景下，必须树立法律至上的理念，无论是在执法还是守法层面都应该以法律为最高的行为准则，遵守和服从法律，不允许有超越法律、凌驾于法律之上的特权，所有触犯法律的行为都应受到严惩。正如英国著名法官丹宁在他的判词中说，“对这块土地上的每一位臣民来说，不管他多么有权有势，我都要用上托马斯·富勒300年前的一句话：‘你决不是那么高贵，法律在你之上……’”。

其次，强化警察正当防卫权。暴力性和强制性是警察执法的特点，是由警察的性质以及其所担负的职责所决定的，也是由国家法律许可并且保护的。但是现实中，由于人们对警察权威的藐视，再加上警察自身对“人性化执法”理念的误读，很多警察在执法时畏手畏脚，执法过程中被打被骂甚至被暴力袭击的现象时常发生。如此无谓的软弱、妥协与让步严重削弱了警察权威，而警察一旦动用强制性手段，又会引发大量负面涉警舆情，2014年山西太原 “12·13”案以及2015年5月2日黑龙江庆安火车站枪击案无不说明了这一让人无奈的现实。因而必须强化警察正当防卫权，针对目前对警察动用武器、警械条件过于苛刻的现实，有条件地放宽防卫权的行使界限，捍卫警察权的应有权威。

第三，完善警察权益保护立法。警察权运行过程中存在的问题是我们不能回避的，但是警察权威不容削弱，警察权益更需保护的现状也是我们必须面对的。目前，有关警察权益保护的立法还不够完善，警察权益被侵害后的各项救济制度还未能真正落实，一些警察维权机构形同虚设。因此要完善警察权益保护立法，切实保障警察的合法权益，尤其对侵害警察权益、恶意挑衅警察权威的行为加大打击力度，绝不姑息。

第四，限制政府随意动用警察权。由于现行警察管理体制的特点，地方政府对警察的动用可谓是随时随地。在当前社会矛盾多发的情况下，警察权被大量地运用于非警务活动，这一方面影响了警察正常职责的履行，另一方面容易激化警民矛盾，增加群众对警察的不信任。因此要以法律形式规定政府动用警察权的依据和程序，避免将警察置于社会矛盾的焦点，损害警察权威。

(二)对警察权力规制的构想

第一，明确警察权配置，适度让渡警察权。我国警察权的范围触及社会生活的方方面面，像空气一样充斥于广大民众的生活。如此相对膨胀和集中的模式导致警察职责过多，权限过大，容易侵害到公民的正当权益，引起社会公众的不信任，进而危害警察权威。这样的警察权设置，与放权于民的政府改革大趋势不符，需要适当让渡警察权，把一部分可以由民间自主管理的事项和权力分解出去，让渡给市场有偿服务、群众自治以及社会中介组织，以此实现权力制衡与权力效率之间的动态平衡。

第二，加强程序控制，防止警察权恣意滥用。相对于其他制约方式，完善的程序是以一种看得见的正义的方式制衡和监督警察权。权力的行使必须置于阳光下，这是最好的防腐剂，没有什么东西比秘密更能伤害正义。基于警察权与公民权利的关系，必须加强对警察权的程序控制，严格规范警察权力的运行过程。虽然程序公正并不是万能的，但没有程序公正是万万不能的。如果不按正当程序执法，处理再多的违法人员也无助于树立警察权威。只有正当程序才是法治运行的制度保障，通过正当的法律程序才能作出公正的决定，从而增加群众对执法机关的信赖，培育和树立起人们的公平、正义观念，使公安机关的执法活动获得更多的支持和尊重，真正树立公安机关的执法权威。

第三，强化监督规制，保证警察权循规蹈矩。警察权力滥用是损害警察权威的重要因素，而权力之所以滥用很大程度上是由监督不力导致的。党的十八大报告明确提出强化权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。权威来自于对法律的遵守，而不是对法律的超越。因此，必须按照十八大精神强化对警察权力运行的监督规制，进一步巩固和完善权责明晰、内外统一的监督体系，建立规范、严密、有效的警察权运行机制，让警察权在法律的框架内循规蹈矩。

第四，强化警察权责任化，以责任制约权力。无责任即无法治，警察权的运行必须与相应的责任相联系。要确保警察权力责任化，必须建立健全完整的、环环相扣的警察权力责任体系，既有集体责任，又有个人责任，既有上级责任，又有下级责任，既有政治责任，又有违纪违法责任，做到责任与权力的统一，完善内部责任追究制度，避免责任推诿，流于形式[13]。

警察权力的运行与警察权威的构建是相辅相成的，在警察权力的运行过程中，必须注重对警察权力运行的规制与保障，注重两者之间的平衡，因为单纯的规制与单纯的保障都会加剧警察与公民的对立与矛盾，有损警察权威的构建。而警察权威的受损与逐步弱化，也会对警察权力的运行产生影响，导致公众对警察执法的不信任、抵触甚至对抗，最终导致对法律公正信仰的丧失。而这，是非常危险的。

[1]张成.社会转型期警察执法权威形态及重塑[J].辽宁行政学院学报，2006(4):4.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深,译.北京：商务印书馆，1963:154.

[3]裴东波.法治脚步声中的警察权[D].吉林大学博士论文，2006:4.

[4]刘贵峰.我国的警察权研究[D].中国政法大学博士论文，2006:105.

[5][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳,等,译.中国大百科全书出版社，1997:55.

[6]郑红梅.论警察执法权的规范与保障——兼谈对《治安管理处罚法》规范和监督警察执法权的理解[J].江西社会科学，2006(5)：212.

[7]王淑波.维护警察权益的思考[J].吉林公安高等专科学校学报.2007(1):29.

[8]辛闻.公安民警因公伤亡基本情况及主要特点[EB/OL]. http://special.cpd.com.cn/n16316399/c16400807/content.html.[9]陈维松.人大代表朱良玉建议设立袭警罪依法严惩袭警[EB/OL].http://special.cpd.com.cn/n27823338/n27823362/ c27870882/content.html.[10]陈晓济.警察权与公民权的平衡[J].天府新论，2008(1):14.

[11]陈晓济.警察权与公民权的平衡[J].天府新论，2008(1):13.

[12][美]阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖,等,译.上海:上海译文出版社，1987:36.

[13]黄石.警察为什么不被信任:新时期警察群体风险解读[J].江苏警官学院学报,2012(1):149.

[14]赵义兵.略论警察权的行使原则[J].江西公安专科学校学报，2003(5):69.

(责任编辑：岳凯敏)

On the Operation of Police Power and the Construction of Police Authority

CHEN Feng-yan

(Department of Border-control and Immigration, Chinese People’s Armed Police Academy ,Langfang Hebei065000, China)

In view of the way of implementation, police authority can not be established without coercive power. However, the authority formed only through coercive power is vulnerable. The real power authority can be established in the process of benign exercise of police power through balancing its regulation and protection.

police power; police authority; regulation; protection

2016-12-12

陈凤艳(1978—)，女，黑龙江双城人，中国人民武警学院边防系副教授，研究方向为公安学、犯罪学。

D631

A

1008-2433(2017)01-0124-05