从理论到实践：警察法修改的基本问题——《人民警察法》修改座谈会综述

孙卫华

(河南警察学院,河南 郑州 450046)

从理论到实践：警察法修改的基本问题
——《人民警察法》修改座谈会综述

孙卫华

(河南警察学院,河南 郑州 450046)

警察法学基础理论是警察立法不可或缺的理论支撑。当前，我国《人民警察法》的修改应当在深入研究警察法学基础理论的基础上形成对其基本定位、结构安排以及具体制度的设计。同时，《人民警察法》的修改应当积极回应和适应当前我国建设法治国家，推进国家治理能力治理体系现代化的要求，体现尊重和保障人权的宪法精神。严格遵循立法程序，规范立法语言，保障警察法的合法性。

警察法修改；基础理论；实践；立法建议

根据中央关于全面深化公安改革的决策部署，2014年以来，公安部将修改《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)作为全面深化公安改革的重点项目，着力推动修法工作。历时两年形成了《人民警察法》(修订草案稿)(以下简称修订草案稿)，并于2016年12月1日向社会公开征求意见。为体现学术支持行动，为《人民警察法》的修改提供智力支持和理论支撑，2016年12月25日，由中国警察法学研究会警察法学基础理论专业委员会主办，河南财经政法大学刑事司法学院、河南警察学院法律系和河南省法学会警察法学研究会共同承办的《人民警察法》修改座谈会在郑州召开。来自国内学术机构、高校及实务部门的专家学者近40人参加了会议。与会的专家学者从警察法学基础理论视角出发，对《人民警察法》的修改从宏观立法构想到具体立法建议深入交流、建言献策。综观与会学者观点，就《人民警察法》修改中应当厘清的基本问题形成了一些共识，同时对《人民警察法》(修订草案稿)提出了一些具有针对性的立法建议。

一、警察法学基础理论与《人民警察法》的修改

警察法学基础理论是警察法学研究的基础和逻辑起点，也是警察立法和警务改革不可或缺的理论支撑。自20世纪80年代以来，北京、河南、陕西、江西、山西、江苏等地的警察法理论与实践工作者开始了系统深入的警察法学研究，我国大陆地区警察法学日渐繁荣。特别是2012年中国警察法学研究会的成立，极大地推动了警察法学研究的进一步发展，警察法学研究队伍不断壮大，研究成果日益丰硕。在警察法学的概念体系、警察权、警察法律关系等重大基础理论研究方面，学者们已经形成诸多学科共识。中国警察法学研究会秘书长、中国人民公安大学邢捷教授认为，当前中国警察制度的变革正处于一个关键的历史时期，警察法学基础理论研究应当为当前警察立法和警务改革积极提供应有的理论支撑，推动警务法治建设。应当在深入研究警察法学基础理论的基础上形成对《人民警察法》的基本定位、基本架构以及可操作制度的设计，从而使《人民警察法》的修改达到预想的目的。当前，急需厘清形成共识的警察法学基础理论问题有很多，其中核心性问题有两个：

(一)警察的含义

警察含义是我们进行学科研究和立法的原点和逻辑起点问题，《人民警察法》修改首先要厘清什么是警察。警察是一种历史现象[1],考察我国近代以来警察法学理论，关于警察的含义莫衷一是。警察之意义具有强烈的时空性，单从某一角度、某一时代或某一国度为基点研究警察的概念，都将赋予警察两个字不同之内涵[2]。理论上的警察含义，有学者认为警察是维护安全与秩序的行政力量，有学者认为警察是国家统治与管理中，运用行政、刑事、服务等手段实现统治与管理的行为，还有学者认为警察是行政功能，警察有限制自由的消极行政功能、促进社会福利发展的积极行政功能和协助其他行政的功能。理论上的警察含义是应然层面的，在实然层面上即实定法上的警察含义与理论含义是有差距的。在《人民警察法》修改中，我们探讨的实际上是实定法中的警察含义。

河南省法学会警察法学研究会副会长、河南财经政法大学师维教授梳理了新中国成立以来的两部警察法，即1957年《人民警察条例》和1995年《人民警察法》中的警察含义，他认为《人民警察条例》是目前为止我国唯一的一部明确规定警察含义的法律，其中规定了“人民警察是武装性质的治安行政力量”。遗憾的是，1995年《人民警察法》对此没有传承下来，反而回避了警察含义问题，只是列举了警察的范围。这一原点问题的缺失带来了警察实践中的诸多困境，诸如救助、调解等积极行政在无法律依据情况下，在基层实践中被泛化；协助其他行政的非警务活动在基层警务工作中被无序操作等等，这些都与警察法律含义的缺失有关。在《人民警察法》修改中应强化警察的积极行政和明确规定警察协助其他行政职能的范围。对于警察的武装性质，师维教授认为，警察包括武装警察和民事警察，武装警察是专门从事武力的警察武装力量，但民事警察可以在一定范围内去武装性或去武力化。中国人民公安大学高文英教授认为，警察含义或功能的理论研究对修改《人民警察法》具有重要的支撑作用。修订草案稿公布后，理论界和实务界对“调解民间纠纷”是否应该作为警察的法定职责讨论非常多。基于理论上警察具有的积极行政功能及警察的宗旨和警察任务，建议警察法还是要体现警察对民间纠纷的介入，但对介入民间纠纷的范围和路径，包括其种类和责任要进行明确规定。

《人民警察法》修订草案稿第二条规定了公安机关、人民警察的概念，但仍然没有从根本上解决什么是警察的问题，从而带来了《人民警察法》在立法定位、警察职权体系等问题上的不清晰，也无法回应现实需求。中国人民大学李元起教授认为，修订草案稿关于警察的定义描述很不完善。按照现在的规定，“本法所称人民警察，是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员”。在公安机关中，警察也基本上只包括了“刑警”和“治安警”，大量处于组织、管理、服务、宣传、教育等领域的警察都被排除在外了，很不科学，必须重新予以定义。其他学者也有相同的观点，认为根据这一规定，公安院校教师、人民法院、人民检察院司法警察等主体的地位将很难界定。

(二)警察权

警察权是警察法学理论研究和立法中的核心问题。当前警察权的研究成果中，学者探讨的问题多集中于警察权的属性、警察权的规范与限制、警察权与公民权的冲突与平衡，并在某些问题上达成了共识。同时，警察权理论中尚有某些问题存在争议。在会议上，学者对警察权问题的讨论主要涉及两个方面。

1.警察权的构造

警察权的构造包括纵向构造和横向构造两方面。《人民警察法》修订草案稿第四条规定的中央和地方公安事权划分，回归到理论层面也是警察权的构造问题，学者对于这一问题存在不同的观点。

师维教授认为，当前我国中央层面上的警察权构造，情况很复杂，涉及公安部与最高人民法院、最高人民检察院及其他部门相互之间的协调和平衡。最终的结果将直接关乎司法警察、专业警察及其他警察主体的法律地位，也关乎《人民警察法》的基本定位。《人民警察法》修订草案稿将公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。这个是涉及我们中央和地方事权划分问题，是三中全会、四中全会、五中全会反复在说的一个问题，而事实上当前我国的警察管理体制与央地分权的警察权构造并不一致，我们在人事任免权、在处置权等方面的法律法规均在传达一个信号，即中央警察集权的加强，这种做法对地方工作的积极性、主动性都会带来影响。修订草案稿规定的中央和地方公安事权划分能否落实是需要我们思考的。高文英教授认为，根据我国的国情和特点，可能还有必要保持警察权的高度集中。李元起教授认为，中央和地方事权划分是一种不适当的规定。把权力划分为中央事权、地方事权、中央和地方共同事权的方法，是联邦制国家划分联邦与联邦组成单位权力的方法。在单一制国家，一切事权都归中央所有，在遵循中央与上级集中统一领导，尊重地方和下级自主权的原则下，中央和地方才有职权分工。在我国单一制体制下，一切地方都不应当拥有独立事权，尤其是行使警察权的公安机关，更需要实行集中统一领导，“依法”划分出“中央事权、地方事权、中央和地方共同事权”，有悖于我国的国家管理体制。为实现权力分工，应强调在遵循中央与上级集中统一领导，尊重地方和下级自主权的原则下，实行法定“职权”分工。

中央和地方警察事权划分反映的是一个国家的警察管理体制，是世界各国警务发展中都会遇到的一个问题。警察管理体制是与国家政体、历史渊源等因素密切相关的。从世界范围内来看，各国的警察管理体制并不是静止不变的。例如英国原本是地方自治的警察体制，但近年来英国的警务改革和警察立法在不断地加强中央对地方警察事务的管理权限，美国也是如此，近年来美国的联邦警察法修改中，联邦警察的权力也呈现出一种扩张趋势。我国当前的警务改革和立法中面临的这一问题是正常的。我国原有的统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的警察管理体制也并非一成不变，可以考虑因时而变，但是在当前央地事权整体划分界限和标准不明晰的情况下，建议《人民警察法》不急于将其写进文本中。

2.警察权的扩张和限制

警察权作为一种公权力，在国家权力体系中处于核心地位。警察权在一定程度上是反映一个国家法治状况的晴雨表。北京大学湛中乐教授认为，在强调国家治理体系治理能力现代化、强调法治国家、法治政府建设大背景下，《人民警察法》制定和修改的核心问题，就是警察权的授权、赋权和控权，即赋予警察机构必要而适当的警察权力的同时，要规范和限制其权力，离开了规范和限制，警察权就可能会偏离法律的目的。谈到警察权力的限制，重庆市人大立法专家、西南政法大学但彦铮教授强调，《人民警察法》要重点解决警察权力运行程序的法定化和警察权力监督制约机制的法定化，加强对警察执法和权力行使的监督和制约。江西警察学院邓国良教授建议，将修订草案稿第九十五条第一款修改为“人民警察执行职务，依法接受行政监察机关、人民检察院以及新闻媒体的监督”。

限制和规范警察权的理念应当贯穿于《人民警察法》制定修改的全过程，在结构安排、具体制度中均应当体现这一要求。从理论层面或应然层面而言，随着国家法治进程的发展，警察的消极行政功能或曰权力作用应当逐步缩减，而警察的积极行政功能或曰非权力作用应当逐步扩张。在实定法层面或实然层面上，从1957年《人民警察条例》到1995年《人民警察法》再到修订草案稿，警察的消极行政功能却呈现出不断扩张的趋势，虽然在当前严峻的反恐形势和治安形势之下，警察权的扩张似乎确有其必要性，但必须看到警察发展的一般规律，在修法中科学平衡赋权与控权的关系。李元起教授认为，警察法的基本职能之一是赋予公安机关和警察必要的权力和权力行使的明确界限。建议进一步细化警察权行使程序，同时对一些在实践中得到确认、不应当属于警察权范围内的事项，通过规定负面清单或排除列举的方式加以排除。高文英教授则认为，《人民警察法》的修改是对20年来我国社会形势发展变化在立法上的回应。我国处于社会转型期，警察权的配置应当考虑怎样应对恐怖主义形势严峻、犯罪率居高不下的压力，建议警察权不能轻易收缩。但是如果我们在这个方面达成共识，就有必要通过立法明确警察权力的范围，对其限度加以厘清和明确。同时，必须建立明确的警察权力启动机制，减少警察权力行为对公民接触或施加影响的随意性。甘肃警察职业学院卢建军教授认为，警察权是国家权力中最核心的权力部分，由于其具有的强制性特点，不能轻易动用，因为一旦使用就会对公民的基本权利产生不利影响。在后续的补充意见中，河南警察学院孙振雷教授则从另外一个角度考察了警察权的规制问题。他认为，随着二元社会的确立和市场经济的发展，私人安全需求日益凸显，作为公共资源的警察权应当在私人安全领域逐步退出，让位于民间安保服务，这是警察社会化的一个基本趋向，应当在人民警察法中以恰当的方式反映出这一趋势，并对民间安保业的发展作出原则性安排，理顺警察权与民间安保的法律关系。可见，警察权扩张的现实需要与法治国家限制公权力随意扩张之间的冲突是当前立法中无法回避的一个两难问题，《人民警察法》修订中必须对这一问题作出回应并进行合理的制度安排。

警察立法与基础理论发展紧密相关。江苏警官学院徐伟教授等与会专家认为，在当前警察法学基础理论研究准备尚不十分充分的情况下，仓促启动这次《人民警察法》的修订可能会影响立法质量。但是大家也认识到，我国现行的1995年《人民警察法》至今已适用21年，很多规定表现出与当前的社会发展，特别是与警务工作实际需要不相适应，《人民警察法》的修改具有必要性和紧迫性。高文英教授特别指出，理论研究是否成熟与一部法律的修订有联系，但不是绝对的。制定得再好的法律，也会存在理论争论，而且会一直有理论上的争论，所以理论逻辑和实践逻辑应该是互相补充的。专家们希望在有关立法机关和学术机构的推动下，在后续的立法进程中加强与修法密切相关的专题理论研究，确保修订后的《人民警察法》是一部高质量的法典。

二、《人民警察法》的基本定位

《人民警察法》的基本定位指《人民警察法》在我国警察法律体系中的地位及其性质。对《人民警察法》的基本定位直接影响着这部法律的立法目的、结构安排和内容体系。因此，在《人民警察法》修改中有必要首先厘清其基本定位，针对这一问题，与会专家学者从两个方面进行了探讨：

(一)《人民警察法》在我国警察法律法规体系中的地位

专家学者一致认为《人民警察法》应当是我国警察法律体系中的基本法。陕西省警察法学研究会会长、西北政法大学惠生武教授认为，警察法律体系是一个庞大、多层次的体系，可以说警察部门适用的法律法规，都属于警察法的范畴。《人民警察法》应该是警察法律法规体系中的一个基本法，是警察法律体系中的第一个层次的法律，具有能够统领各种法律形式的警察法律法规的地位。北京大学湛中乐教授认为，《人民警察法》的修改首先应以宪法为依据，当前警察执法所适用的《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》、《枪支管理法》、《反恐怖主义法》等构成了警察法律法规体系。在应然性的层面，《人民警察法》应该居于警察法律法规体系中的基础性地位。西南政法大学但彦铮教授认为，警察法调整的核心，是以警察职能、职责、国家警察权力的法定化为基本的立法目的和初衷，警察法的定位应当是警察法律体系的母法、核心法。

(二)《人民警察法》性质定位

学者对《人民警察法》性质定位的探讨主要涉及两个问题：

1.《人民警察法》应当是狭义的“公安人民警察法”，还是综合的“人民警察法”。

这一问题的核心是警察法的主体。我国1995年《人民警察法》没有明确规定警察的概念，而是列举了人民警察的范围包括公安机关、国家安全机关的人民警察、监狱人民警察、人民法院、人民检察院的司法警察。同时，我国还有兵役制的武装警察、海警，以及铁路、民航、森林、交通及海关走私犯罪侦查部门等行业公安机关，这些警察主体虽然在管理体制、职责范围等方面有差异，但在权力根本属性上是一致的，都具有强制性、执行性和公共性。1995年《人民警察法》虽然是以公安机关人民警察为主体来制定的，但对于其他几类警察进行了概括性规定。相较而言，《人民警察法》(修订草案稿)仅对公安机关、公安机关人民警察的概念进行了界定，在内容上基本是以公安机关及其人民警察为主体。修订草案稿的这一变化引起了学者热议。惠生武教授认为，既然我们将这部法律命名为《人民警察法》，它就应该名副其实，能够规范所有的人民警察，成为一个能够囊括我国各个警察部门、各种体制警察组织的基本法和综合法。虽然要制定这样一个综合法难度很大，但是也并非做不到。湛中乐教授认为，《人民警察法》不应仅仅是公安人民警察法，还应当涵盖武装警察、海警、行业警察、司法警察、安全机关警察等主体。在立法技术上可以考虑以公安机关人民警察为主，同时对其他警察作出概括性、原则性规定。《人民警察法》修订草案稿附则第一百零四条，在适用中可能会产生问题，因此要慎重考虑该条规定在草案中的位置。但彦铮教授认为，所谓人民警察，就是依法履行警察职责的机关及其人员，不仅包括公安机关人民警察，也包括国家安全机关、监狱等机关及其人民警察。相较于1995年《人民警察法》，修订草案稿第二条所界定的警察和公安机关的概念范围过窄，可以在保留1995年《人民警察法》原有表述基础上，增加“上述机关中依法行使警察职能的人员”。中国人民大学李元起教授认为，从修法通过可能性角度讲，若草案只规定公安警察的内容，对其他警察的问题基本忽视，很可能遭到其他机关或部门的反对或抵制，全国人大常委会也会很为难，不利于通过。在草案中，应当适当规定其他警察的某些内容，尤其是体现警察共同特点的内容。至于《公安警察法》，可在《警察法》通过的基础上，由国务院甚至公安部，以行政法规或行政规章的形式具体落实，当然，最好是通过国务院的行政法规落实。

实务部门的专家对于警察法的主体也较为关注，河南省警察法学研究会副会长兼秘书长、河南省公安厅法制总队马中虎总队长认为，《人民警察法》的主体范围过于狭窄，在我国法治化进程下，应该有一个统一的《人民警察法》，其中应该包含各个机关的人民警察，在结构安排上，建议对所有警察主体的统一的组织法、警察权等作出概括性规定。

综合与会专家学者的观点，《人民警察法》在修订中应当注重纠偏，即《人民警察法》应当是一部涵盖我国各警察主体的基本法。

2.《人民警察法》应当是警察组织法、警察职权行使法还是兼具二者的综合法。

这一问题的核心是警察法的立法体例。考察世界其他国家和地区的警察法，可以发现有两种立法体例，一是分别制定警察法、警察行使职权法。“警察法”以警察组织法为主，主要规定警察管理体制、警察组织、警察人员的宏观职责、组织管理和警务保障。在警察组织法中也会规定警察职责和权力，但主要是概括和宏观性授权，行使职权的具体要求和程序则通过其他法律专门详细规定。如我国台湾地区分别制定的有《警察法》、《警察法实施细则》、《警察职权行使法》。在《警察职权行使法》中专门规定警察职权主体、行使原则以及身份查验、资料收集、即时强制等具体警察行使职权行为。第二种立法体例为警察法是警察组织法和警察职权行使法的综合体。如《俄罗斯联邦警察法》就是此种模式，其中规定了俄罗斯警察机关的组织体制、警察机关的职责和权力、警械武器的使用、警察人员的管理等，是一部集组织法和职权行使法为一体的综合性法律。我国警察法受前苏联影响，从1957年《人民警察条例》到1995年《人民警察法》，在立法体例上均是将警察法作为警察组织法和职权行使法的综合体，以警察组织法为主，有关职权行使的法律规定较为原则和概括。修订草案稿延续了此种立法体例，在1995年《人民警察法》基础上，对《公安机关组织管理条例》、《居民身份证法》、《突发事件应对法》、《禁毒法》、《治安管理处罚法》、《反恐怖主义法》的相关内容进行了吸收，形成了一个包含警察组织管理法律制度和警察行使职权法律制度、实体法和程序法的集合体。

与会专家学者对于警察法的立法体例存在两种观点：一种观点是延续现行《人民警察法》的模式，同时对《人民警察法》警察职权行使法律规范内容加以完善。江苏警官学院缪文升教授认为，《人民警察法》是融实体法与程序法于一体的，但是在内容方面侧重于实体法律规范，程序法律规范较为单薄，基本没有回应当前执法规范化程序的基本要求，建议《人民警察法》将程序单列一章专门规定。甘肃警察职业学院卢建军教授对《人民警察法》的现行立法体例提出了不同的观点，他认为修订草案稿中警察的职责权力一章共二十五个法律条文，其中警察职权行使的法律规范有二十一条，如此庞大的职权体系，如果在一部法律中进一步具体化、明确化，就会冲淡法律的组织法属性。建议对警察组织法和警察职权行使法分别专门立法，提高立法质量。

综合以上两种观点，各有优劣，但考虑到立法的延续性、传承性，会议认为推翻现有立法体例重新构建一种新的立法体例的现实可能性较小。较为稳妥的方式是将《人民警察法》定位于警察组织法为主，同时兼顾对警察职权作出基本界定和授权，明确警察行使职权的基本原则和程序制度，对于具体警察权力的程序性规定，则可通过其他单行法律或法规加以解决。

三、《人民警察法》的立法理念

德国法理学家拉德布鲁赫说过，“法律是按照其意义必须服务于法律理念之物”[3]。立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者纵观全局认识和把握立法，为立法实践活动提供指导思想[4]。对于推进科学立法、实现法的价值、平衡权利与权力的关系都有着重要意义。与会专家认为，《人民警察法》的修改应当积极回应和适应当前我国建设法治国家，推进国家治理能力治理体系现代化的要求。

会议认为，警察立法应当从三个方面回应和体现国家治理能力治理体系现代化的要求。一是治理主体的多元化。社会治安的治理不再是公安机关一家的事情，而是要思考怎么实现治理主体的多元化。二是治理手段的多元化。三是治理手段从刚性到柔性。比如说管制等刑罚执行实行社区矫正、刑事和行政强制措施手段的变化、行政许可范围的缩减，以及维护社会治安过程中行政合同、行政指导方式的应用与落实，意义非常大。

尊重和保障人权也应是《人民警察法》修改时遵循的基本理念。修订草案稿第七条将尊重和保障人权作为警察法的基本原则之一，反映了立法理念的进步。在警察职责特别是警察权力配置时，这一原则应该贯穿始终。江苏警官学院李晓军教授从警察使用武力的视角，谈到了怎样在警察权力配置中落实尊重和保障人权理念。建议应当明确规定警察使用武力时遵守必要限度原则、非致命原则、正当程序原则等更加具体的二级原则。同时，从尊重人权角度考虑，武力使用应当有一个梯度安排，把非致命武器放在警察使用武器的梯度安排中。

四、《人民警察法》修改的规范性

(一)立法程序的规范

合理、完善的立法程序，是提高立法质量的重要保证。通过立法程序，法律草案获得国家公权力的背书，得到国家的认可与支持，从而上升为法律。立法程序是唯一可以制定或变动法律的程序，法律是否具有合法性以及合法性的强弱都直接取决于立法程序[5]。根据我国立法法和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。根据立法法，提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。因此，起草法律草案，是立法工作的基础性环节。从我国立法实践看，通常在立法规划和立法计划下达后由某机关或部门具体承担法律草案的起草任务。公安部作为主管全国公安工作的国务院部门，承担了1957年《人民警察条例》和1995年《人民警察法》法律草案的起草任务，2014年公安部开始推动《人民警察法》修改，并于2016年12月1日，通过相关平台公布《人民警察法》修订草案稿，体现了开门立法，对于提高立法质量、加强立法的民主性具有积极意义。

与会专家认为，《人民警察法》是警察法律法规体系中的基本法，其立法过程必须严谨，应当严格遵循我国立法和有关法律规定，防止因为立法程序的瑕疵而影响立法进程和法律效力。湛中乐教授认为，《人民警察法》由公安部起草，可能会在一定程度上影响立法的公正性和中立性。我国的其他立法似乎也存在这一问题，如司法部起草《社区矫正法》，可能考虑部门利益会相对要多。来自实务部门的马中虎总队长认为，当前部门色彩太浓的立法思维不合时宜，建议应该淡化部门立法的色彩，可以考虑委托第三方或者至少是准三方——专门的立法机构来进行，相关部门也可以参加。立法的过程也是为将来法律实施创造条件的过程，也是全体社会成员包括警察和公民树立法律意识和法治思维的一个过程。社会成员广泛并深入参与立法过程，有助于法治意识的培养和法律的实施。师维教授认为，《人民警察法》的修改应当多征求实务部门的意见和建议，对实务部门的立法需求进行回应。同时应当注重立法过程和立法程序的合法与正当性。

(二)立法语言的规范

立法语言承载着将立法者的抽象法律动机转化为具体的条文，将人们共同的法律意识定型为有确定形式的法律文本，借以实现法的目的之重任。立法语言不仅决定立法质量的高低，更影响立法目的的达成[6]。《人民警察法》修订草案稿立法语言是否准确、严谨、规范成为学者关注的重点问题之一。

一是立法语言的政治性色彩较为浓重。山西大学陈晋胜教授对《人民警察法》修订草案稿的立法语言作了非常深入的研究，指出修订草案稿第五条的四个“忠于”应该改成“忠于宪法和法律”，因为忠于宪法，里边包含着忠于共产党、忠于国家、忠于人民等等。缪文升教授认为，《人民警察法》不应过度渲染或反复使用“必须、应当、不得”这些词。从法理学层面看，法律规范包含至少是三个，一个是概念，一个是规则，一个是原则。规则主要包含两个基本的要素，第一个是前提条件，第二个是法律后果。“必须、不得和应当”是一种规则，违反规则就应当有后果。而在修订草案稿中很多“必须、应当、不得”列出来以后，没有相应的措施和后果，建议在立法过程中要运用法学基本理论规范立法语言，从法律规则两个基本要素来界定法律的基本条文。此外，草案稿第五条提出的政治建警的人民警察队伍建设原则、第六条提出的专群结合原则等在语言上都显示出浓重的政治色彩。

二是立法语言不规范、不严谨。邓国良教授建议草案稿第三条“维护社会治安秩序和社会稳定”、第十二条第三项“维护国家安全和社会稳定”均删除“和社会稳定”。维护社会稳定是社会和国家的共同责任，不是警察一家的事，这样表述，就意味着稳定是警察一家的事情了，不仅不合适，而且用语不规范。同时建议将草案稿第八十七条“人民警察在执法活动当中，应当尊重和保护个人的人格尊严”，“个人”改为“公民”，语言更为规范。徐伟教授认为，立法中的一些语言表达需要更加准确。比如第四十条“国家建立由国务院公安部门统一管理的人民警察应急处突专门力量”这样的表述，从文法上面来讲是有问题的。立法语言表达应该完整，不能使用缩写“处突”。其他学者在讨论中也谈到了一些草案稿中语言不严谨的问题，不再一一赘述。

五、对《人民警察法》(修订草案稿)的具体建议

《人民警察法》的修改是我国警察法治进程中的重大事件，与会专家秉承学者使命和学术担当，对《人民警察法》的修改提出了很多具体建议。这些建议既有宏观上的结构编排、也有微观上具体制度和法律文本的设计、立法语言的修改等。其中下面几个问题是专家学者们普遍关注的：

(一)警察法的原则和警察权的原则

首先需要明确，警察权的原则和警察法的原则是不同的两个概念。警察法的原则应当是指导和规范警察法的立法、执法以及指导规范警察行为的实施及争议处理的基础性法则，是贯穿于警察法具体规范之中，同时又高于警察法具体规范，体现警察法基本价值观念的准则，对警察法律关系的各个方面具有普遍的指导意义。警察权的原则是指在警察权的立法配置、警察权的行使的全过程必须遵循的基本理念和基本准则。1957年《人民警察条例》和1995年《人民警察法》均未对警察法的原则和警察权的原则作出明确规定。修订草案稿在总则中明确规定了人民警察队伍建设的基本原则、专群结合的工作原则、法治原则、权力行使适度原则，这是修订草案稿的亮点之一。但草案稿的这些规定还存在不足之处。一是将警察法的原则和警察权的原则混为一体；二是所确立的几项原则存在不足。北京市法学会副会长、北京市公安局法制总队党委书记华列兵结合多年警察法治工作经验，对警察行使权力的原则提出了相关建议。他认为修订草案稿第八条规定的人民警察权力行使的适度性原则中关于“相适应”、“多种措施可供选择”的表述不明确、不易操作，且容易引起歧义。他建议将此条修改为“人民警察行使权力应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则”，或者明确规定人民警察“暴力高一等级原则”，采取简洁明了、易于实际操作的原则性规定。卢建军教授认为，警察权力行使适度原则规定不明确、不好掌握，建议增加警察权力行使必要性原则。

综合专家学者的上述观点，建议在《人民警察法》总则中明确规定依法原则、警务公开原则、监督和救济原则作为警察法的基本原则；在第二章中明确规定比例原则、尊重和保障人权原则、正当程序原则、责任原则作为警察权的原则。

(二)警察人员管理制度

警察人员代表警察主体直接和具体实施警察行为，因此，规定科学、规范的警察人员管理制度，对于保障警察人员的正当权益、加强警察人员的管理具有重要意义。2015年2月通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度作为全面深化改革的任务之一。警察管理制度改革需要通过立法进行推进和落实，因此，修订草案稿中的警察管理制度也是学者关注的热点。与会专家学者一致认为，《人民警察法》应该通过具体的制度落实和体现从优待警，同时必须强调对于警察人员管理的规范。很多学者建议，为了提高人民警察队伍的整体素质，同时与当前警察招录实践相一致，应当将担任人民警察应当具备的学历条件提高到“大学专科以上文化程度”。 实务部门的专家还建议，应当明确试用期或见习期警察的法律地位和职责权限。为了激励在职人民警察的职业荣誉感和使命感，应当充分保障离、退休人民警察的待遇。

(三)警察执法权益保障制度

近两年发生的王文军案、雷洋案等涉警舆情事件，使得警察执法权益保障成为理论界和实务界共同关注的热点问题，也凸显了我国现有立法的缺失。对于如何保障警察执法权力和权益，与会专家学者提出了以下建议：

1.明确规定公民配合、协助、支持人民警察执行职务的义务和相应的法律责任。与会专家学者认为，当前我国警察执法权威被动摇，其原因是双向的，既有警察执法本身的原因，也有社会公众、公民法律信仰、法治意识欠缺的因素。建议《人民警察法》明确规定公民应当配合、协助、服从、支持人民警察依法执行职务的义务的同时，规定公民不履行该义务应承担的相应的法律责任或罚则。华列兵书记建议明确“110”等紧急报警服务台的法律地位和法定职责，对滥用、恶意拨打紧急报警电话、故意占用宝贵“生命线”的违法行为，应明确相应的法律责任。

2.明确规定人民警察履行职责时的免责制度及维权制度。邓国良教授建议《人民警察法》应明确规定人民警察在履行救助义务时，因具有不可抗力和无力救助的情形，未能达到救助目的的，应当免除其法律责任。华列兵书记建议公安机关设立维权委员会，负责对公安机关及其人民警察受到的侵权行为，依法收集证据和有关材料，采取诉讼等形式维护公安机关名誉和形象、保护人民警察的合法权益。

[1]师维,高文英.警察法学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014:1.

[2]李震山.警察法论——警察任务篇[M].台北：正典文化出版公司，2002:3.

[3] [德]拉德布鲁赫.法哲学[M].王朴，译.北京:法律出版社,2005:73.

[4]刘树桥.立法理念的当代诠释[J].湖北警官学院学报，2013(10)：27.

[5]汪全军.合法性视角下的立法程序及其完善[J].湖南大学学报(社会科学版),2016(2):144.

[6]朱涛,柴冬梅.刍议立法语言的“准确性”元规则及其实现[J].河北法学,2016(6)：57.

(责任编辑：岳凯敏)

From Theory to Practice: Basic Problems of Police Law Amendment——Review of Symposium about People’s Police Law Amendment

SUN Wei-hua

(Henan Police College, Zhengzhou, Henan 450046, China)

The basic theory of police law review is an indispensible theoretical support for police legislation.At present, the revision of the police law of our country should make the design of its basic positioning, structure arrangement and specific system on the basis of in-depth study of the basic theory of police law review.Meanwhile, the amendment of police law should respond positively and adapt to the requirement of constructing a legal state and advancing the modernization of national governance capacity and system, and embody the constitutional spirit of respecting and guaranteeing human rights.The amendment should follow strictly the legislative procedure, standardize the legislative language and safeguard the legitimacy of police law.

police law amendment; basic theory; practice; legislative suggestion

2017-03-12

孙卫华(1974— )，女，河南周口人，河南警察学院法律系副教授，法学硕士，主要研究方向为行政法学、警察法学。

D631

A

1008-2433(2017)03-0106-09