《人民警察法》是我国警察法体系的基本法——关于《人民警察法(修订草案稿)》的几点认识

惠生武

(西北政法大学，陕西 西安 710063)

《人民警察法》是我国警察法体系的基本法
——关于《人民警察法(修订草案稿)》的几点认识

惠生武

(西北政法大学，陕西 西安 710063)

我国《人民警察法》应当成为我国警察法体系中，统一规范各种体制警察组织的职权、综合适用的基本法。它规定着我国警察权的基本类型，包括第一层次的公共安全管理权与警察刑事执行权，第二层次的治安管理权、道路交通管理、消防、出入境等公共安全管理权和刑事调查、刑事侦查、刑罚执行等刑事执法权，规范各种警察行为、措施、方法等职权表现形式；警察组织是警察权的基础，只有规范了警察组织才能设定警察权；警察权与警察职能通过警务活动来实现；《人民警察法》贯穿着履行警察职能、执行警察职务的核心内容。

基本法； 警察法体系；警察权类型； 警察组织；警察职能

近期，《人民警察法(修订草案稿)》(以下称修订草案稿)已向社会公开发布，征求意见，引起广泛关注。修订草案稿是经有关部门深入调研，反复修改后所形成的。它与原法律比较而言，规范的实体内容变化不大，而形式改变比较明显；从结构来看，修订草案稿由原法律的八章减为七章，去掉了义务和纪律一章；但是，修订草案稿中有两章增加了节，结构上有所扩展；从分量来看，修订草案稿由原法律的52条，增加到109条，条文内容大幅增加；从具体形式来看，除了章节有变化外，名称也有改变，将原法律的职权改变为职责和权力，将原法律的警务保障改为保障，将原法律的执法监督改为执法和监督，虽有变化，但并非实质意义的改变。总的感觉是，修订草案稿以内容充实丰富，规定详细具体为特色和亮点，是警务立法的一次有益的尝试。本文就《人民警察法》的基本定位和立法思路，从宏观方面谈点粗浅认识。

一、确立《人民警察法》在我国警察法体系中的基本法地位

“警察法是有关规范警察权和调整警务活动关系的法律规范的总称。”[1]警察法不仅是一个理论概念，更是一个客观存在的法律实践。从国家安全、公共安全以及经济社会发展的现实需要来看，“保障安全、维护秩序是国家生存发展的必要条件；这是国家的最基本的政治和社会职能，即是国家赋予警察的基本职能”[2]。为了实现警察职能，国家通过制定相应的法律规范，规范警察组织和警察职权、用以调整警务活动关系，于是形成了由各种层次和类型的法律规范所构成的警察法律体系。在这个由众多法律规范组成的警察法律体系中，必然有一部起统领作用的基本法。

在我国的警察法体系中，《人民警察法》就是其中的基本法；它位于警察法体系的龙头主干地位，是第一层次的法律，发挥着引领主导的作用。所以说，我国《人民警察法》统领着各层次、各种类型警察法律、法规、规章，是调整警务活动关系，规范警察权的基本法。《人民警察法》的主要内容是，确定我国各类警察组织的法律地位、组织类型、部门划分、管理体制、领导体制，明确警察组织的基本任务、指导思想、基本活动原则，规定各类警察组织的职责范围、基本权力、职权类型和职权形式，规定警务人员的法律性质、职务关系、管理关系，规范警务人员的管理内容、义务和纪律，规定警务保障、执法监督、法律责任、法律救济等基本内容。

《人民警察法》应当成为统一规范我国各种体制的警察组织的、综合适用的基本法，是一部能够统揽各部门警察组织及其职责权限的基本法。目前，我国的警察组织主要有公安机关(包括专业公安机关)、国家安全机关、监狱警察组织、国家海警、司法机关警察组织以及武装警察等，《人民警察法》应当从原则上把这些部门警察组织纳入其中，加以规范，将它们全部包容，这样才可谓是一部真正的名副其实的《人民警察法》。因为各个部门警察组织都是国家警察职能的共同承担着，也都是国家警察权的共同享有者，均是警察权的实施主体；各部门的警察组织在实施警察权的过程中，其公共性、执行性、强制性等效力作用也是共同的、一致的，都是不可或缺的。如果仅仅规范一个部门警察组织的职责和权力，或者缺少对一些部门警察组织的规范，显然该法律确定的警察权是不完整的，也是不符合基本法的规范内容的。

二、《人民警察法》应当规定警察权基本类型和主要形式

《人民警察法》要凸显警察权这个基本内容，应当成为设定和规范警察权的基本法。

我国警察权的基本类型主要有两个方面，属于第一层次的警察权，一是公共安全管理权，包括属于第二层次的治安管理权、道路交通管理权、消防监督管理权、出入境边防管理权等；在治安管理权中有处置、决定、强制、处罚、指导、调解、裁决等权力形式；在交通管理权有指挥、疏导、管制、清障、拖移、酒精检测等权力形式；在边防管理权、消防监督管理权中有监督、检查、许可、限制、扣押、拆除、确认等权力形式。二是警察刑事执行权，这是第一层次的警察权，包括第二层次的刑事调查权、刑事侦查权、刑罚执行权等；在刑事调查权中有询问、检查、盘查、搜查、生物检测、查封、扣押、冻结等权力形式；在刑事侦查权中有通缉、传唤、搜查、拘留、逮捕、监视居住、取保候审等权力形式；在刑罚执行权中有狱内执行刑罚有期徒刑、无期徒刑，狱外执行主刑和附加刑等权力形式。第一次的警察权是基本的警察职权，第二层次的警察权则是具体的警察职权，而具体警察职权的表现形式为第三层次的多种多样的行为、方法、措施和手段。

警察权是国家权力的配置形式，是“根据国家职能的需要，由警察组织为履行国家职能而行使的权力”[3]；警察并“不完全归属于行政机关，成为行政和司法之外的特殊力量”[4]。警察权源于国家权力，是公权力的一种具体形态；其设定和实施的目的在于，“维护国家安全和公共秩序，为了保护公民、法人或其他组织的合法权益；体现了公共利益和社会公共安全的性质”[5]。警察权实现的方式、方法主要包括各种行为、措施、手段，既有刚性行为，如强制、处罚、查封、扣押，也有柔性行为，如教育指导、调解；既有一般行为，如许可、监督、检查，也有特殊行为，如紧急状态处置、现场处置、强制约束、逮捕、拘留、武器警械使用等。

在警察法体系中，《人民警察法》是最高层级的法律，它所规范的警察权内容，主要是第一层次、第二层次的警察职权，大都为原则性、概括性的规定；不可能规定得过于细致和具体，这样才可能为制定低层次的警察法律法规的具体职权内容和形式，留有余地和空间，如制定有关治安管理处罚、交通管理、出入境管理等具体规范，以及制定治安强制、刑事强制等措施，突发事件或违法现场的处置、武器使用、查验、搜查、传唤、盘查等措施的法律规范。

三、警察组织和警务人员是《人民警察法》规范的重要内容

从立法思路来看，《人民警察法》的制定，主要是规范警察权的内容，围绕警察权这个中心，明确警察权的概念及其内涵；但设定警察权，必须明确权力主体，明确各类警察组织的性质、地位、类型、体制以及领导关系、管理关系。因为，警察组织是警察权的基础，警察权是警察组织享有和实施的权力，并非个人的权力；警务人员任职于警察组织，他们只能在与警察组织形成职务关系的前提下，才能代表警察组织行使警察权。所以说，只有在明确警察权力主体即警察组织的基础上，才能够设定警察的职责和权限；可见，警察组织是规范警察权的基础和依托，也是规范警察权内容的前提条件。《人民警察法》应当确定我国的警察组织体制、领导体制、主要警察部门、警察组织的设置、类型、职能定位、层级管辖、节制关系等。

《人民警察法》应成为规范警务人员的基本法，虽然警察权主体是警察组织，警务人员的职责和职权，均归属于警察组织的职责和职权；但是，警察组织的职责、职权都是通过警务人员来表达和实现的，因警务人员与警察组织存在着职务关系，他们代表着警察组织，并以警察组织的名义行使警察权。所以，《人民警察法》既要确定警察权的主体即警察组织，以及确定警察权的基本内容，否则就失去该法的制定和存在的意义。不仅如此，还应当规范履行警察职责、执行警察职务、行使警察权力的警务人员，因为警务实践就是警务人员的实践过程，警务活动就是警务人员的活动，警察权是由警务人员实施的和体现的。《人民警察法》应当对警察人员的法律性质、地位予以规定，规范警务人员的分类管理、规定警衔制度、明确警务人员的录用、培训、考核、晋升、奖励、惩戒、辞职、辞退、服务年限和退休等制度；此外，还应当体现从严治警、从优待警的立法思想，加强对警务人员的严格管理。

四、《人民警察法》应当贯穿履行职能、执行职务的核心内容

警务活动就是围绕警务人员履行警察职能、执行职务这个主线。无论设置警察组织、确定警察职责、规范警察职权，还是关于对警务人员的管理、权益的保障、权利义务的规定，都体现了警察执行职务这个核心内容。因此，《人民警察法》规范的内容必然与这个核心内容相关；倘若与履行警察职能、执行警察职务的警务活动没有直接关系，则不宜在该法中规定。

《人民警察法》规范和调整的是警务活动关系，这一社会关系是由警察组织与其他主体，包括各种组织、公民，在警察履行职能、执行职务的过程中所形成的。警务关系的主要内容体现了警察职责、任务、职权、义务，以及其他社会主体的权利、义务和责任等；警察法就是要调整双方主体的责、权、利之间的相互关系，明确权利义务、权益责任，从而达到权利与义务、权力与责任的实现与平衡。因此，《人民警察法》不仅要规范警察组织的职责、职权，规范警务人员的权益、责任和义务；还应当规范其他组织、公民的责任和义务，诸如协助执行、配合执法、提供支持、保障执行、遵守秩序、履行义务等，对于违反法定义务的，应当承担责任并予追究法律责任。对于妨碍警察执法、暴力抗法、暴力袭警等引起社会高度关切的违法行为，应当严格规范并给予惩处；还要对那些拒绝协助配合执法、知情不报及拒绝提供线索证据等行为，予以惩处。

《人民警察法》的修订，应当坚持问题导向，以问题引领立法。警务实践是警察立法的重要实践依据，当前较为突出的问题诸如：非警务活动的协助，对财产的即时强制，滥用警力，暴力袭警行为的现场处置，警察调查权的具体运用及方法、措施，排除妨碍警察执法，配合其他部门执法等问题，以及构建警察职业保障制度等。另外，诸如如何从优待警，如何保障与适应警务工作风险等问题也需要在立法中加以体现。

[1]惠生武.警察法论纲[M].北京：中国政法大学出版社,2000(1)：6.

[2]惠生武.治安学概论[M].武汉：武汉大学出版社,2017(1)：54.[3]惠生武，马腾.论警察权的性质与特点[J].河南公安高等专科学校学报,2010(2).

[4]夏菲.论英国警察权的变迁[M].北京：法律出版社,2011(6)：121.[5]惠生武.论警察权产生与形成的基础[J].中国人民公安大学学报,2009(1).

(责任编辑：岳凯敏)

People’s Police Law as the Basic Law in China’s Police Law System——Some Reflections on People’s Police Law (Revised Draft)

HUI Sheng-wu

(Northwest University of Politics & Law, Xi’an, Shanxi 710063, China)

In China’s police law system The People’s Republic of China People’s Police Law should be the comprehensively applicable basic law that keeps all police organizations of various organizational structures in unification and standardization.People’s police law, stipulating the basic police powers and powers performance in assorted police acts, management and approaches, consists of two levels police powers, public security management power and criminal implementation power of police at the first level; other public security management powers including public order management, highway traffic management, fire service, exit-entry management and criminal enforcement powers including criminal investigation and penalty execution at the second level; public organization is the fundament of police power that can be established only after the normalization of the former; police powers and police functions are achieved in conducting police activities; people’s police law bring the essential parts of fulfilling police function and implementing police power together.

basic law; police law system; police powers; police organizations; police functions

2017-03-12

惠生武(1957— )，男，陕西延安人，西北政法大学反恐法学院教授，昆仑学者，青海民族大学特聘教授，主要研究方向为警察法学、治安学。

D631

A

1008-2433(2017)03-0092-04