公私伙伴关系概念辨析

白祖纲

(东北石油大学 人文科学学院， 黑龙江 大庆 163318)

公私伙伴关系概念辨析

白祖纲

(东北石油大学 人文科学学院， 黑龙江 大庆 163318)

西方主导的公私伙伴关系(PPP)概念有三个重要维度：一是重视对PPP制度化与对等平衡关系的理解；二是追求市场价值的PPP；三是作为意识形态扩散的PPP。对我国“地方和社会资本合作”概念进行两个角度反思：一是公、私部门间的权力与权利关系是否基于平等原则；二是“社会资本”概念在中国本土的适应性问题。本土PPP概念的三个认知维度：一是建构文化层面的PPP；二是确立意识形态层面的PPP；三是耦合政府体制与私部门机制结合点的PPP。

公私伙伴关系； 地方政府和社会资本； 合作

公私伙伴关系即英文Public Private Partnerships(PPP)，是指公共部门、私人部门合作供给原来由公共部门垄断供给的公共物品和服务。其原型Private Finance Initiative(PFI)即“私人主动融资”，是1992年由英国财政大臣诺曼·拉蒙特率先提出的。而后，由继任肯尼斯·克拉克正式提出公私伙伴关系(PPP)概念[1]3。由于公私伙伴关系理论与实践的双重发展正处于西方国家“撒切尔夫人改革”和“里根革命”所引导的私有化改革的浪潮下，因此，PPP从欧美风靡全球开始就打上了意识形态主导下的私有化、市场化乃至全球化痕迹。一般认为，中国PPP实践始于1984年广东沙角B电厂BOT项目，但是国内最早开始对公私伙伴关系概念的研究始于王灏对其“合作关系”(广义)与“项目融资模式”(狭义)的界定[2]。随着2014年12月国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，标志着中国版PPP概念面世。

一、西方国家主导话语权的公私伙伴关系概念

当代学术与政策意义上的公私伙伴关系应该起源于1364年英格兰法律上允许设立的收费站，并且在实践上1663年修建了第一条收费公路，这种制度直到19世纪40年代由地方议会、商人、制造商、地主等共同出资修建了近1000条收费公路才得以完善[3]48。由于西方国家历史上重商主义对公共基础设施供给私人化的许可与青睐，因此，早在新公共管理改革运动对公私伙伴关系的制度化确立之前，诸如公共服务外包、特许经营等制度措施就已经盛行，所以，在明确提出PPP作为制度和组织的公共物品供给方式之前，西方国家早已积累了深厚的理论基础和实践经验。因此，20世纪80年代撒切尔夫人保守党政府在推动英国国有企业私有化时遇到巨大阻力，转而在90年代初提出对“私有化”的替代性概念——私人主动融资，并在梅杰政府后期进一步提出“公私伙伴关系”概念。总结诸多西方概念基础，我们认为PPP在西方的发展变迁上有三种概念取向值得关注。

第一，制度化与对等平衡的公私伙伴关系。公私伙伴关系概念是在上世纪80年代英国私有化、美国“去国有化”改革和公共物品供给方式变革基础上的升级版。当时，英美学者提出公私伙伴关系概念是为了对已经比较成熟的公共改革措施与手段进行正名，这样做既有利于推进下一步改革方案，也为了便利地方政府推进职能转变与提高行政效率，更重要的是进行法律规制。如英国政府指出：公私伙伴关系是通过产权结构变迁把私部门所有权引入国有企业，就是公私部门签订长期契约向私部门购买高质量公共服务的制度安排[4]17。然而，以维护私部门利益为主的商业合同及其背后所代表的普通法与维护公共利益为主的行政合同法之间往往因公、私可能的利益分歧而形成对抗关系，因此，在英美诸国又发展出了旨在追求对等平衡的公私伙伴关系，即一方面，要坚持公、私主体间权利平等的私法原则来保障私部门的权益；另一方面，又要贯彻政府对私部门享有行政干预特权，但两种权利在宪法原则下都要受到控制。

第二，追求市场价值的公私伙伴关系。对于私部门乃至介入公私伙伴关系的私人个体、甚至社会组织而言，赢利都是组织生存与发展、商业精英追求价值增值的核心目标。对于政府而言，其虽不直接参与追逐商业价值的活动，但特许经营收入、税收等财政收入也将增加地方公共财政账户的资产负债表外项目的自主能力，这样将模糊政府的风险程度[5]155-157；对于私营企业而言，商业价值甚至成了唯一目标，虽然有商业法典和行政法的共同约束，但是对具有高赢利可能的硬件经济类基础设施项目的追逐依然是大多数企业财团组建SPV的根本目标，这意味着更丰厚的利润回报；对于广泛认为追求公益价值的社会组织，在公私伙伴关系的制度安排下，撇脂效应或扒皮现象(竞争最易获利的公共项目)成为困扰很多地方政府的问题[6]115。

第三，作为意识形态的公私伙伴关系。公私伙伴关系概念具有强烈的意识形态属性，表现在两个方面：一是从历史维度看，其作为私有化或民营化概念的替代物，部分消除了英国国内保守党和工党，以及两党与工会及全国性群众组织的对抗关系，从其他欧美国家来看，公私伙伴关系既消除了战后以来人们习惯已久的凯恩斯主义福利国家政策对纳税人高福利被取消的部分担忧，又增加了私人资本与政治力量的深度结合的可能，似乎成为一种“多赢”的策略集合；二是新自由主义早已从哲学、政治学和经济学不同层面论证了新公共管理改革运动中的私有化、市场化与全球化的大势所趋，同时，英、美两国20余年理论探索与实践发展，也为PPP向中国等广大发展中国家进行制度输出提供了巨大便利。

二、中国“地方政府和社会资本合作”概念界定的反思

中国政府于2014年提出了“政府和社会资本合作”一词，而其英文也以PPP表示。2015年《政府工作报告》缩略词注释解释为：“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率”。应该说相较于以往对私人资本进入公共基础设施领域的政策文本，其表现出了巨大历史进步性，如对利益与风险分担的明确提出，部分表明了公、私之间的合作关系，而非一方对另一方的简单利用关系。但是概念的不完全性与交叉学科间理解的歧义也显而易见。

第一，忽略了公私合作主体间的权力与权利平等关系。英国朝野在理解PPP上，基本形成了合作主体间的“朋友”关系，即partnership等于friendship。既然是朋友之间交往，自然要地位平等，这也是欧盟国家、美、加、澳等对概念理解上的共识，即便是英美在普通法与行政法上存在合同文本认识上的差异，往往也要依托国家根本法律的约束，尽最大可能维持两者之间的对等关系。而我国“地方和社会资本合作”概念表述中，目前只有2015年财政部《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》规定了“平等协商”，但是由于财政部、发改委与国务院法制办关于立法的最终意见迟迟未达成，因此，政府和掌握资金的私人企业之间到底是一种什么样的关系还不能确定，如果两者之间最终不能达成平等合作关系，那么法律所要求的平等的权利义务关系就无法兑现。

第二，“社会资本”作为私人企业资本或资金的替代词语，可能产生理论歧义。社会资本一词最早是由法国社会学家布迪厄提出，然后经由欧美的主流社会学家和政治学家的完善，已经成为继物质资本、金融资本、人力资本等资本概念之后的又一重要概念。按照美国学者帕特南的理解，社会资本是衡量个人间信任程度的，也可以被理解为针对集体行动的非正式规则的隐性协议。而顶层设计中的社会资本概念，其实是再次深度强调非公有制经济中的私人资本或资金进入过去由政府完全垄断供给的公共物品领域的合法性与现实性。在当前推进“国进民进”的双进策略中，社会资本所拥有的巨量资金是缓解地方债务危机的有效工具。从学理上的“关系资源”向资金、资本概念转变，不仅意味着概念是与非的问题，更关键的是对待民间资金的真实态度。

三、中国公私伙伴关系概念的三重维度

西方国家在对PPP界定上围绕伙伴关系、契约关系、项目关系展开，而国内学者囿于本土实践不足而无法在理论上卓有建树。我在《公私伙伴关系视野下的地方公共物品供给》一文指出：宏观上，表述为体制性公私伙伴关系，即整体性的公共部门、私人部门与公民之间关于公共物品与服务供给的体系、结构与过程；微观上，表述为机制性公私伙伴关系，也即各种模式，如BOT、ROT、DBFO等[7]58-62。本文从三个维度去阐释本土化的公私伙伴关系概念。

第一，文化层面的公私伙伴关系。中国自古缺少政府与民间力量的对话，这是皇权大一统国家主义对社会力量长期禁锢的后果，对于强调公、私部门间围绕着法律契约关系来调整彼此在关涉公共利益方面的地位与态度上，我们缺少基于平等的合作文化，这就形成了当前民间资本对公共政策合理性与延续性的忧虑。而古代关于盐铁是否实行国家专卖的争论，也为后世的资本力量提前两千年敲响了警钟，新中国成立后对资本主义工商业的改造，最终使得“公私合营”政策变成了和平赎买的手段。因此，“政府和社会资本合作”概念在文化上规避了人们对历史与近世政府与社会资本“纵向合作”不良记录的回忆，但这恰巧说明了国内学术界与私人企业家对PPP中国化前景的担忧。基于重塑符合国人预期的理想蓝图，我们认为，文化层面的公私伙伴关系是建立在社会共同体理念层面上，是对公、私间合作生产、提供公共物品以创造公共价值行为与结构的心理认同。

第二，意识形态层面的公私伙伴关系。PPP在源发地的产生、发展与全球性扩散，是基于西方社会几百年形成的商业主义文化，对待商品和市场化科学判断的基本立场，同时，其国内宪法与法治主义对待平等合作关系的形成，也对经济社会正处于转型期的发展中国家形成巨大挑战，这种挑战就根源于发展中国家缺乏配套的基本制度来承接公私伙伴关系基本模式，以及国家基本制度上很难有效兼容外来的政策与制度模式。从马克思主义视角看，中国国家意识形态层面公私伙伴关系，就是正视生产力与生产关系之间的矛盾关系，作为最先进生产力代表的执政党及政府必须促进全社会生产力的进一步发展，而这必然带来全社会大生产中公共与私人间关系的变革，围绕最广大公共利益实现为目标，引进PPP，是旨在追求和谐统一的政府与社会协同进步的利益共生关系。这种关系是对信仰“资本的逐利性是资本生存的原动力”[8]3的西方意识形态的全面抵制。

第三，位于政府体制、私部门治理机制结合点的公私伙伴关系。PPP能否扎根本土，我们认为首先在于是否有足够成熟的、适应市场与公共需求变化的政府体制，尤其是地方政府的体制是否可以有效、合法介入PPP；其次，即便相同的PPP模式在不同的国情、体制下，其能否有效运转也是效果不一；再次，具有内部完善治理结构和管理技术与经验的私营部门是决定PPP能否运转起来的又一关键，中国本土社会资本发展速度快，但内部治理结构是经营PPP的严重短板，过度的唯利是图可能葬送良好的制度设计。因此，对于转型期的中国，PPP是地方政府治理结构与社会资本治理结构，以及PPP制度结构三者耦合的关系。

[1] 蒲明书，罗学富，周勤.PPP项目财务评价实战指南[M].北京：中信出版社，2016.

[2] 王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004(5)：23-27.

[3] [英]达霖·格里姆赛，[澳] 莫文·K·刘易斯.PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作[M].济邦咨询公司，译.北京：中国人民大学出版社，2016.

[4] HM Treasury. PFI: Meeting the Investment Challenge[M].Norwich: HMSO,2003.

[5] [英]达霖·格里姆赛，[澳]莫文·K·刘易斯.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].济邦咨询公司，译.北京：中国人民大学出版社，2008.

[6] [美]斯蒂芬·戈德史密斯,[美]威廉·D·埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].孙迎春,译.北京：北京大学出版社，2008.

[7] 白祖纲.公私伙伴关系视野下的地方公共物品供给[D].苏州：苏州大学，2014.

[8] 蒲坚，孙辉，车耳，张偲.PPP的中国逻辑[M].北京：中信出版社，2016.

编辑：王玮

2017-04-29

东北石油大学校级基金项目“公私伙伴关系与地方政府治理能力研究”(py120233)

白祖纲(1979—)，男，东北石油大学人文科学学院讲师，博士。研究方向：公私伙伴关系、地方政府与地方治理。