域外安全社区试点的主要做法与经验借鉴

刘 旭

(河南省社会科学院 法学研究所， 河南 郑州 450052)

域外安全社区试点的主要做法与经验借鉴

刘 旭

(河南省社会科学院 法学研究所， 河南 郑州 450052)

域外安全社区理念的提出包含了吸收多元社会力量参与、增进风险应对的针对性以及实施全流程的监测与评估等丰富的内容。来自域外多个国家和地区的安全社区建设，从风险的源头防范和治理、现状数据的摸排和分析、治理框架的多方参与，到重点人群具体风险情况的确定，积累了较为成熟的实践经验，对推动我们国家的安全社区建设具有积极的借鉴意义。当前我国的安全社区建设要着力于建立健全安全风险数据信息的收集和分析系统，增强对社区居民现实风险状况的了解和把握，通过在社区确立一个广泛参与、有效协商的治理平台，充分吸收居民、社会组织等各类社会主体参与到安全计划的制定和执行，形成贴近实际、落脚基层、广泛参与、多方协同的安全社区运行机制。

域外； 安全社区； 经验借鉴； 启示

域外安全社区的提出和兴起，反映了公共领域治理的新趋向。域外安全社区建设相关的政府组织、社会参与、制度体系等方面的有益经验，对于拓展我国公共安全建设的内涵、增强安全风险应对的问题意识、丰富安全社区建设具体举措具有重要意义。安全社区建设在我国仍然处于起步阶段，遭遇到治理内生机制欠缺、安全风险应对较为粗略以及运行体系不健全等困难和问题[1]。应当从完善治理架构入手，构筑多方面社会力量广泛参与的治理运行体系，将安全社区治理融入安全风险信息摸排、数据分析、措施应对、计划实施以及反馈评估的全流程，推动我国安全社区建设的有效运行和长足发展。

一、域外“安全社区”理念的提出

“安全社区”的概念发端于瑞典法尔雪平社区的实践。该社区为了防范人类社区面临的意外伤害风险，提出依靠社区各部门和志愿组织的协同配合，在教育、监管、环境改善、宣传等方面制定伤害防御计划。该社区的实践成功地减少了包括意外伤害、加剧伤害、工伤事故等在内的伤害类型。到1999年，该社区被世界卫生组织评审为全球首个安全社区。世界卫生组织于1989年在瑞典斯德哥尔摩举行的第一届世界事故与伤害预防大会上进一步提出了安全社区的评估标准，并在接下来的安全社区评估及创建过程中，将安全社区的内涵予以拓展[2]。

(一)“安全社区”理念的包容参与

世界卫生组织对安全社区认定标准里首要的一点就是注重“一个负责安全促进的跨部门合作的组织机构”，强调跨领域、跨部门之间的参与及合作，认为这是安全社区建设能够有效推进的制度基础。衡量安全社区建设水平高低的指标就在于是否存在一个足够包容性的制度平台，包括协商议事平台、行动协调平台等，吸纳社区居民、志愿者组织、政府部门共同参与到安全社区的创建和维护进程。应该说，安全社区理念不是政府行政管理的理念，它并不依赖于政府部门单一力量的作为，而是致力于形成多方协同、有效参与的运行机制。

(二)“安全社区”理念的问题导向

“安全社区”建设本着问题导向，着力于从源头、关键环节防范及化解安全风险，这就表现在“安全社区”要从信息源上总结及把握社区人身伤害的基本情况，概括及分析伤害发生的原因及现状。这一点在世界卫生组织的评估标准里意味着要有记录伤害发生的频率及其原因的制度。一方面，从信息的角度对安全社区面临的情况予以摸排，才能使安全社区的预防计划及防范举措有的放矢，产生针对性和实效性；另一方面，除了常规性的安全防范计划和举措之外，安全社区建设还要求完善高风险情况下的应急处置机制，以及高风险对象的专门处置机制。世界卫生组织为此提出安全社区应当包括“有针对高风险人员、高风险环境以及高脆弱群体的安全水平的预防项目”，结合对15～24岁的年轻人、老年人，以及交通事故发生的道路、暴力事件发生的公共场所等高风险特征状况，实施犯罪预防、意外伤害防范、减少事故等方面的安全计划。

(三)“安全社区”理念的项目管理

推进安全社区建设还要对相关的预防计划及项目实施活动保持及时评估，不断推动对社区内安全需求把握的精确化，以及确保相关举措是否达到预期的效果，通过评估进一步改进安全社区建设的内容和方法，进一步改进项目投放的环节及作用点。世界卫生组织也将这一标准纳入了安全社区建设的基本构成，即不仅要确定“长期，持续，能覆盖不同性别、年龄的人员和各种环境及状况的伤害预防计划”，还要及时开展建设效果的评估，设计“有安全促进项目、工作过程、变化效果的评价方法”。实践中，要通过监测新的伤害数据来研判项目推进措施及方法的适当性，还要通过合作伙伴的扩展程度、市民知晓度等指标衡量项目进展及实施情况。

二、域外“安全社区”试点的主要做法

世界各大城市为创建安宁和谐的社会秩序，纷纷创建专门负责推进公共安全的组织机构，实施减少刑事与治安发案的计划和战略，制定了包括减少暴力犯罪、降低工作场所和家庭伤害事件等内容的伤害预防计划；针对青少年等特殊群体，开展预防犯罪与矫正不良行为的帮扶和援助；通过对伤害数据进行全面的采集和细致的分析，较为精确地确定高风险伤害事件、高风险环境因素和高风险人群，为制定安全防范计划提供有力的决策支持。西方国家一些较为先进的城市和社区综合以上这些举措，有效地降低了犯罪率，取得了犯罪预防及社会治理的明显效果。

(一)强化风险的源头预防和治理

国外不少城市除了加强常规的风险制止及处置力量以外，更注重从源头领域抑制各类风险的滋生和蔓延，在风险产生环节开展对相关风险因子及变量的捕捉和把握。政府及民间广泛确立了伤害风险根源的意识，对风险的形态、风险的频率、风险在区域及人群中的分布等基本问题进行测度，尤其是对风险得以滋生的社会的、经济的以及心理的原因作出分析，并在相关领域展开较为深入的研究。通过确立政府与民间社会较为频繁而紧密的合作，风险防范及治理对策逐步涉及并渗透到经济系统、社会环境系统及社会心理系统。如澳大利亚的墨尔本注意挖掘犯罪问题的根源，加强潜在犯罪和意外伤害的预防，强调通过社会、经济和环境因素的健康和福利，增进社会认同及社会安全，加强不同文化和语言以及边缘社会群体间的沟通和联系，以此减少边缘群体犯罪的情况[3]134。

安全社区建设中风险源头治理通过多种渠道展开，治理举措更多地融入社会交往和社会联系，在社区、族群、家庭等多个层面增进了解、认知及相关关系的和谐。香港东涌社区就推行了包括家庭和谐计划、阳光社区计划以及少数族群文化项目在内的举措，采取课程、演讲、讨论、嘉年华活动等形式，增进家庭及社区的和谐；针对南亚裔等少数族群中的移民家庭及青少年，开展语言、学习能力、文化共融等方面的指导和帮扶，推动不同族群之间的相互理解和尊重；阳光社区计划旨在培育居民的归属感和相互交往，对单亲家庭及弱势群体进行关爱，并协助他们结成伙伴及网络，这些举措都在文化心理及社会交往层面为安全社区的创建构筑了条件和基础[4]。

(二)加强对实际情况的数据摸排

国外安全社区普遍将伤害数据的采集、整理及分析作为推行安全计划的基础性工作，通过多部门、多渠道的信息收集和汇总，剖析社区伤害事件的多种类型及其构成，以此精确把握社区高风险因素和高风险人群，为制定伤害预防计划提供决策依据。新西兰的罗托鲁阿安全社区创建，综合了交通局、事故赔偿局、警察局、消防局等多个部门的统计数据，通过数据汇总与分析，制定了与实际情况较为贴近的伤害预防计划。如通过对罗托鲁阿2001到2005年间数据的统计和分析，明确了车辆事故、窒息和跌倒作为当地死亡事件的主要原因，并且确定了高速公路、家庭和公寓作为伤害事件的主要发生地。为此，当地制定了道路安全运动、预防家庭暴力、预防自杀等安全促进项目，着力针对统计数据反映的风险事件及其类型，加以防范和应对[5]。

风险源的数据分析得到了深入推广，为预防计划和治理对策的制定提供依据。通过对数据的总结及分析，使当地在一定时间段内的安全状况得以呈现，使人们能够确定治理的对象，也使得治理决策及行动具有现实的科学依据。如美国沃斯堡社区整理2006年到2010年伤害事故的数据，发现非故意伤害事故死亡的人数比例占到7.0%～8.5%，自杀人数比例为2.6%～3.2%，他杀比例为1.6%～2.2%。在非故意伤害事故中，跌倒和交通事故为排在前列的主要原因，自杀、中毒、儿童伤害、家庭暴力及性侵犯等位列其后，通过这一数据分析，为下一步确定优先开展的伤害预防项目奠定基础[6]。

(三)成立旨在吸纳社会参与的跨域机构

国外许多地方就犯罪的社会防范、犯罪信息研究以及犯罪策略生成，建立了专门的政府机构予以负责。这些机构通过发布犯罪研究及治理项目，强化学校、公益机构等非政府组织的合作，促成多渠道、综合性犯罪治理对策发挥实效。如英国的丹佛市制定了涵盖政府、营利部门、公民、非政府组织和社区在内的公共安全计划，设立专门工作机构——城市安全局，实施青少年就业、技能培训及道德教育的项目，起到了减少犯罪的效果[7]。美国的沃斯堡组建了有54个组织机构参与的安全社区联盟，其成员覆盖了当地政府、紧急情况反映小组、医疗和卫生系统人员、非政府组织、当地企业等多领域。该联盟设置了8类伤害预防工作组，在志愿领导工作组的协调下，通过例会、报告、商讨的方法，推进有关的信息交流和项目协同[6]。

国外的安全社区战略及运作着力于满足及反馈社会意愿及社会需求，又要搭建制度平台，采取发布项目、社会竞标、财政支持的手段，构建政府与民间良性互动的格局。如美国丹佛城市安全部门吸收私营部门、公民、企业、非营利组织和社区作为合作伙伴，对青少年就业计划给予拨款支持，认同并支持青少年公益性组织的角色，与社会力量一道，开展青少年与政府领导人的沟通，以及召集青少年会议、提供就业培训和工作机会等[7]。

(四)重视对重点人群风险的预防和化解

国外在数据分析的前提下，普遍确定了年轻人、低收入群体、老年人作为高风险人群，分别围绕具体风险领域和风险事件类型采取相应的预防和治理措施。安全社区建设十分重视青少年违法犯罪问题，将之纳入犯罪预防总体战略的重要构成，并且纳入社会成长及社会进步具体规划部署。针对青少年的发育现状，及时推行介入和干预，动员社会各方面力量，从活动宗旨、教育课程设置、思想引导和宣教等方面，多方营造青少年成长环境。青少年犯罪的预防已经贯穿到城市安全战略制定、安全计划实施、执法和司法行动战略的整个流程。如加拿大的多伦多市制定并执行青少年就业战略、青少年司法援助战略，为青少年提供就业、受教育、培训和参与的机会，并通过指导性干预计划，将青少年纳入司法援助系统[8]。香港东涌社区推行了以“飞舆计划”为代表的青少年安全健康项目，结合警方、学校、非政府组织等多部门的力量，以反对毒品和杜绝犯罪为主题，吸引了从初中到高中1.3万名学生参加[9]。另外，国外不少社区适应青少年风险事件的特点，开展了涉及运动创伤、溺水等方面的户外伤害防范项目，从法规执行和社会教育体系等层面推动对重点人群的安全保护。

三、域外安全社区建设的启示

国外安全社区建设的特点首要地表现在广泛吸收社会各方面力量形成多元参与、协同共治的格局，通过参与平台及协商制度的搭建，为发挥国家与社会、多渠道多领域治理资源和治理潜力提供了良好的制度基础。域外先进城市的安全社区推进计划以各系统的数据和信息收集为决策依据，信息平台建设以及相应的信息汇总分析对于精确地把握社区高风险因素及高风险人群，发挥着调查研究和情况摸底的作用。域外安全社区建设所配合实施的伤害预防计划，从预防儿童溺水、防范跌倒、预防自杀，到减少公共场所暴力、预防青少年犯罪，表现出贴近实际、有针对性、措施具体的特点。这些应对举措及有益经验在内涵的理念层面，以及在执行制度层面，都值得我国的安全社区建设进行全面认真的总结和借鉴。

(一)关注群众更为具体的安全需求

相对于域外较为发达的城市和社区而言，我国的安全社区建设至今仍然处于粗放发展的阶段，安全社区的跨领域合作及参与框架及运行机制的建设仍然较为滞后，安全社区赖以维持的社区自治的环境和基础薄弱，较为系统的、流程化的数据收集、信息分析、公示发布、计划和项目制定以及安全社区的评估还未形成。各地的安全社区建设大多还停留在防盗抢等防范刑事犯罪的层面，政府的安全社区战略粗糙笼统，部门贯彻粗疏放任，安全社区建设不落实、不具体的问题突出，各地普遍缺乏安全社区建设实施的具体计划及举措。这与国外较为细致的安全社区行动战略形成较大的差距，形势要求我们的安全社区建设要更加具体地关注群众的安全需求，更加认真细致地了解影响群众平安的因素及现状，工作机制上要更贴近实际、贴近群众，建立影响群众安全感的信息收集渠道和分析系统，确立科学的风险研判和有效决策机制，准确地把握群众面临的风险类型，并为此采取有针对性的预防和应对措施，同时，还要完善居民广泛参与的表达、反馈及评估体系，使安全社区建设真正与群众的安全诉求相结合，与群众自觉、自治的参与相结合。

(二)确立社会导向的安全社区建设体系

域外安全社区建设一个值得关注的特点是，普遍重视多方面、多领域的社会力量在预防伤害及控制犯罪中的作用，从源头治理、风险防范、法律执行，直到重点人群的帮教，都吸收民间力量的积极参与。西方国家注意通过市场机制，采取监狱矫正私营化等手段，吸引营利性组织参与治安防范与罪犯监管等工作。许多西方国家成立了一些专门以预防青少年犯罪和推进社区矫正为宗旨的非营利性组织，配合政府参与犯罪防范和控制。在美国等一些国家，政府不仅与非政府组织构建起亲密的合作与协商关系，甚至拨款给专业的社会工作组织，用以增加弱势群体的就业、推行心理辅导与教育等，协同推进实现减少犯罪、维护秩序的宗旨[9]。这种国家与社会互动、公私合作的理念，将促进国家法律秩序的民主均衡，推动政府职能的转变，增加公共服务产品的质量与效益。我国传统的政府主导的管理模式反映到安全社区建设当中，就表现在政府职能转变不到位、民间组织等社会力量发育不足、平安建设的社会参与机制未理顺等方面。国外发达的社会参与体系带来强烈的借鉴，启示我们挖掘社会潜力，激发社会活力，进一步壮大繁荣公共安全领域的社会组织，完善公共服务购买、政府与民间合作等制度平台，构筑政府与社会协同的平安建设格局。这也要求城市及社区机构更有包容性、吸纳性和参与性，安全社区的治理架构要更为扁平化，凸显协商性，要构筑相应的平台和制度，吸收包括企业、公益性组织等多方社会力量参与的社区安全治理，在组织构成、方案制定、项目运作等方面体现协商治理的要旨。

(三)增强相关数据分析及对策应用

国外把信息收集、研究和分析摆到公共安全建设的基础性位置，使之具有实证科学的根据。为及时把握公共安全的现状与趋势制定切合实际、有针对性的治理对策，提供扎实的资料和科学的分析方法。国外的先进经验也启示我们，应当及时搭建危害发生情况的资料共享平台，根据政府各部门的资料，如实做好情况记录、信息汇总、分析评估、变化预测工作，全面掌握地区内社会危害发生的烈度，给安全社区建设组织机构行动与措施执行提供决策依据。同时，在伤害统计分析和危险源辨识的基础上，以高风险人员、高风险环境为切入点，建立健全伤害发生的频率及原因分析的数据库，给伤害成因的分析以及有针对性措施的制定创造扎实的数据基础。要将社区、医院、政府部门等多信息汇集渠道整合及融入到安全治理架构和运行体系内，结合数据检测系统、问卷调查、定向评估等方法，加强安全社区基础信息数据的采集、使用、反馈及流程评估。

[1] 郑君.安全社区基础建设的有效抓手[J].劳动保护，2015(3)：14-17.

[2] 刘淑妍.中国城市基层政府治理变革的新形态——以“WHO国际安全社区促进项目”建设为例[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2015(6)：13-19.

[3] 周向红，齐超.国外平安城市建设对我国的启示[M]//金国华.平安建设与社会治理.上海：上海社会科学院出版社，2007.

[4] 陈文涛.香港东涌安全社区创建[J].劳动保护，2016(5)：61-63.

[5] 陈文涛.新西兰罗托鲁阿的安全社区创建[J].劳动保护，2016(1)：65-67.

[6] 陈文涛.美国沃斯堡安全社区创建[J].劳动保护，2016(3)：61-63.

[7] 《检察风云》编辑部.国际知名平安城市经验[J].检察风云，2008(2)：11.

[8] 李礼.西方城市公共安全服务创新的经验与启示[J].党政论坛，2012(5)：57-60.

[9] 吴宗宪.论社会力量参与预防青少年犯罪的长效机制[J].华东政法大学学报，2013(5)：137-142.

编辑：刘小明

2017-03-28

2017年度河南省社科院基本科研费项目“当代中国‘试点’现象及法治分析”(17E15)；2017年度河南省社科院重点课题“河南依法治省重点、难点问题研究”(17006)

刘 旭(1980—)，男，河南省社会科学院法学研究所助理研究员。研究方向：法治及社会治理。