权力运行的消极效应及其消解*

张康之

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

本刊特稿

权力运行的消极效应及其消解*

张康之

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

编者按：权力是政治的核心问题。自意大利思想家马基雅维利以降，关于权力的政治学研究已经形成了一个系统的理论谱系。传统社会结构下的权力以支配和控制的关系为主要表现，承担着政治整合、社会动员与资源分配的任务。在传统到现代的过渡中，社会分工与社会结构日趋复杂、社会利益更加多元、社会问题与社会风险的偶发性不断提高，这些事实的出现意味着传统的权力结构也需要遵循着社会事实的变迁而加以调整。

中国人民大学张康之教授以现代社会为宏观背景，以中国政治社会发展为基准，重新将权力纳入研究视野，从传统权力支配和控制的后果、集权与民主之间的纠结关系与组织演进中的权力消解三个方面系统地探讨了权力在现代社会中运行的消极效应及其消解。张康之教授论述的基本逻辑是：权力运作的本身会出现不同的问题，对这些问题的规避则需要权力的调适。面对现代社会事实，权力的运作需要形塑新的形式与关系。张康之教授提供了合作制组织的构想，以此论述了更加系统化与弹性化的权力运作模型。

在全面推进国家治理现代化的历史进程中，重新探讨权力并非旧曲重弹，而是在政治学永恒的问题中寻找新的研究方向与研究价值。张康之教授文中的论述对治理体系的变革和治理能力的提升提供了可能的思路与方向，因此值得认真对待。

权力是最为显著的政治现象，同时，也是最为重要的组织要素。在迄今为止的社会运行中，权力都发挥着支配和控制的功能，社会治理出于维护秩序的需要，时时处处求助于权力而实现对社会的支配和控制。但是，权力支配和控制导致了社会治理成本的增长，也陷入了集权与分权的二难选择之中。在工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下，社会治理成本的增长还是这个社会能够承受的，集权与分权的纠结也在不断地调整中获得某种平衡。然而，当社会呈现了高度复杂性和高度不确定性的时候，权力运行的这些消极效应就会得到放大，以至于社会难以承受。在全球化和后工业化进程中，一场根本性的社会变革正在发生。但这场变革必须走一条从微观到宏观的道路，需要首先从组织模式变革入手，即实现从官僚制组织向合作制组织的转变。组织模式的变革反映在权力上，就是它不再以组织的基本要素存在，而是因组织任务的需要而临时性地与人联系在一起，也不再是支配和控制力量。

权力；集权；分权；民主；组织

当人类进入21世纪后，我们所面对的一个真实的世界是社会的高度复杂性和高度不确定性。在社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的时候，既有的社会治理模式已经无法适应，从而使得社会治理者感受到了极大的压力，以至于不得不去广纳言论。但是，这样做却是非常困难的，甚至是不可能的，集权与分权都陷入了某种困境。比如，在集权国家中，社会治理的领导层为了得到更多的社会治理建言，希望通过开设、建立“智库”去获得更多关于社会治理的建设性意见。事实情况却是，这些意见是要经过层层过滤和筛选的，传达到他那里的往往是千篇一律的对他的思想的解读。那些他没想到过的和没有说过的，根本不可能走到他的案头。在民主国家中，言论本来就是自由的，但从言论向社会治理方案的转化却不是社会治理领导人能决定的，而是需要因重要性程度和影响范围的广度而在相应的范围内达成共识，一些具有较大影响的社会变革方案往往需要达成多数共识。然而，在既有的思想和意识形态的话语环境中，也许达成一些小修小补的改革共识是可能的，如果希望做出较大幅度的变革，那是根本不可能去获得共识的。所以，社会变革的追求无论在集权国家还是在民主国家中，都只能是一种梦想，以至于人类社会的发展依然走在自然历史演进的道路上。在历史上，自然历史过程在一个较大的时间跨度中是能够把社会发展成果展现出来的，从而让人看到历史进步的辉煌业绩。然而，在高度复杂性和高度不确定条件下，自然历史演进的道路也许再也走不通了，集权国家和民主国家共同面对的阻碍变革的力量正在把人类拖入灾难的深渊。人类将为此付出什么样的代价?想起来都会让人不寒而栗。鉴于这一情况，我们需要把视线重新集中到社会治理的关键因素——权力上来，需要对权力运行所带来的消极效应进行深度省察，并在社会发展的实践中去捕捉隐蔽的趋势，去发现社会治理变革的出路。

一、权力支配和控制的后果

在社会治理过程中，我们处处都可以看到权力发挥着不可或缺的作用。这是因为，迄今为止的社会治理中都包含着支配和控制，而权力恰恰发挥着支配和控制的功能。正是因为有了权力，才使得社会治理中的支配和控制成为可能，或者说，权力本身就是以其支配和控制的功能而服务于社会治理的。就权力的性质来看，它无非是一种“社会力量”，也就是说，除了权力之外，还存在着其他形式的社会力量，通过权力去实施支配和控制，也就是各种社会因素在力量上的较量。在权力所代表的社会力量处于优势地位的时候，支配与服从、控制与被控制得以实现，而社会也就获得了秩序。一旦其他社会力量积累了起来，对权力形成了挑战，社会就会走向失序的状态。所以，控制导向的社会治理主要承担的是两项任务：其一，增强权力；其二，削弱其他社会力量。至于社会存在和发展目标是什么?往往是一个被放到了较为次要的位置上去考虑的问题，甚至很少被人认真地考虑过。

显然，社会治理并不是无成本的，它必然会引起各种社会资源的消耗。当社会治理是通过权力而实现支配和控制时，往往会徒劳无益地为了支配和控制而消耗大量资源。试想，近代以来，社会治理为了支配和控制的目的而不断地强化权力，为了抑制权力的任性又必须建立起权力制衡机制，从而进入了循环升级的过程之中。社会治理体系也因为权力的应用和对权力的制约而变得非常庞大，以至于更多的资源被社会治理活动消耗掉了。在社会低度复杂性和低度不确定性条件下，支配与服从、控制与被控制的关系虽然也会经常性地遭遇力量对比失衡的问题，一般说来，往往需要多年的时间才会达到引发社会失序的危险。因为，当社会失序的征兆出现时，总能及时地发现，并通过某些方面的改革而把力量对比重新调整到某种平衡的状态，即重建起某种稳定的控制机制。当社会呈现出高度复杂性和高度不确定性时，以支配和控制为基本特征的社会治理在既有的思维惯性中必然会首先选择对支配与控制的强化，从而对增强和集聚权力表现出更强烈的要求。这样一来，社会治理体系也就会呈现出爆炸式膨胀的状况，对资源的消耗也会非常巨大，甚至可能成为社会无法承受的负担。事实上，从20世纪后期的情况看，社会治理体系无限膨胀的趋势是非常明显的，尽管世界各国都尝试过各种各样的方式，做出了各个方面的改革，却依然无法遏制社会治理体系迅速膨胀的势头。个中原因，就是社会治理过多地依赖支配和控制，是权力运行带来的后果。

社会治理是为了获得秩序，而秩序主要是建立在社会成员普遍遵守规范的基础上的。人类社会的发展在某种意义上也可以理解成规范的发育、成长、变化的过程，有着一个在量上不断增长和系统化的过程。可以设想，在人类社会的初期，规范是比较简单的和模糊的，主要是以风俗、习惯和道德的形式出现的。这个时候，秩序的自然色彩较浓，因而并不需要刻意地去维护。但是，随着社会分化，特别是社会的等级化，破坏自然秩序的因素出现了，因而也就需要通过权力去维护社会秩序。也就是说，在今天人们所认定的阶级社会中，权力在社会治理过程中得到了广泛应用，而且主要是通过权力去开展社会治理和获得社会秩序的。当然，经常性的王朝更替教训也使得统治者明白，权力的应用也应有一个度，这个度需要建立在规范的基础上。因而，有了对权力加以道德约束的认识。在从农业社会向工业社会的转型过程中，规范也实现了转型，即法律规范被建立起来，并取代了道德规范。总的说来，在工业社会中，人们对道德的功能普遍地表示怀疑，这是因为，道德规范的效力不像法律规范那样能够在得到权力的支持时而得到充分发挥。

从逻辑上说，道德规范的确是无法通过权力加以推行的，因为它将会导致某种悖论。我们已经指出，权力是一种支配和控制力量，如果通过权力去推行道德规范的话，就需要权力遵守道德规范。从农业社会的治理体系运行看，也确实存在着这样的要求，但在实践中，权力与道德并不具有兼容性，道德在权力面前是无力的，无法实现对权力的约束。即使存在道德约束权力的现象，也无非是更大的权力以道德的名义而实现的对权力的约束。从根本上说，还是权力对权力的约束，而不是道德对权力的约束。虽然在（如中国的）农业社会中有着“仁政”的追求，会要求君主以及掌握着权力的官员成为有道德的人，但是，道德实际上始终都是装饰物。在权力的实际运行中，道德是不可能发挥作用的。所以，农业社会的治理是依靠权力进行的，权力的支配和控制特征是毫不掩饰地显露于外的。到了工业社会，当道德规范被法律规范所取代后，社会治理也获得了新的特征，表现为依靠法律的治理，因而，人们将这种社会治理称作为法治。其实，这种社会治理无非是要求人们遵守法律规范，是因为道德规范的不可强制推行而改用了法律规范，并使得这种规范可以强制推行。至于推行法律的规范的手段和措施，显然是权力。

就规范而言，通过权力而迫使人们遵守规范，会让规范显现出强作用力的特征，至于那些得不到权力支持的规范，所表现出的基本上是一种弱作用力的状况。不过，我们也看到，规范的强作用力往往会形成对环境、辅助因素、支持力量等的依赖，会不断地要求这些外在于规范的因素提升对它发挥作用过程的支持力度。同时，也只有依赖于外在支持因素，才能够发挥强作用力规范在自身建设中不断地提出增强自身合理性的要求。所以，我们看到，在工业社会中，法制体系的建构和完善一直处在进行中，似乎永无穷期。与之不同，弱作用力规范则更具有持久性，对各个方面的支持条件的要求也较弱，因而，不会为了规范得到遵守而消耗大量的社会资源。

我们看到，政府被要求依法开展社会治理，实际上就是要依法去行使权力。为了保证政府能够依法去行使权力，就必须建立一系列监督机构。不仅在政府中需要建立监督机构去对政府自身进行监督，以保障政府能够依法行使权力，而且在政府外部也需要有专门的监督机构去发挥同样的功能。另一方面，政府依法行使权力的“法”不是自然因素，而是由人制定出来的。这样一来，就需要有专门的制定法律的机构。事实上，这个专门制定法律的机构是非常庞大的。从现实来看，这个专门制定法律的机构被称作议会，它既要制定法律，也要担负起对执行法律机构的监督职能。还有一个问题，那就是制定法律的部门会不会违反法律呢?显然需要再有一个部门去对它进行审查，那就是要对法律本身进行是否违背宪法的审查，担负这一审查职能的是法院。当然，法院不仅担负着这样一项职能，还要对日常性的违法行为和事项进行审查和裁决。同样，法院的行为会不会存在着违反法律的问题呢?也需要建立起相应的保障机制。一般说来，在“三权分立”的国家中，由行政首脑去任命法官就属于这种机制。不仅如此，围绕着权力的行使，还需要来自于社会治理体系之外的力量去时时进行监督。这样一来，媒体以及各种各样的社会监督力量也就应运而生。就其运行而导致的资源消耗来看，也都属于社会治理成本。可见，由于得到了权力的支持，法律成为强作用力规范，或者说，为了实施法律而行使权力，使得整个社会治理的成本呈几何级数增长。

正如我们所指出的，一般说来，弱作用力规范在运行上是低成本的。如果一个社会大量使用的是弱作用力规范的话，从理论上说，就会使得社会的总体效益得到相应提高。因为，强作用力规范的退场和弱作用力规范的普遍应用，将会大大地降低社会运行的成本。此外，从历史上看，在农业社会的历史阶段中，习俗、习惯、道德等弱作用力规范在这个社会中发挥着基础性作用，但也存在一些具体的、由统治者所订立的规则（虽然尚未系统化为法律体系——法制）。这些规则得到遵守，也是由权力驱动的。虽然这些规则是少量的，但为了它们能够得到遵守而动用的权力却引发了高昂的社会成本。在某种意义上，这种社会成本也是压垮统治型社会治理结构的因素之一。工业社会的法律规范虽然属于强作用力规范，但就它包含平等、自由等内涵而言，与农业社会那种由统治者所制定的、迫使人们必须遵守的规则相比，在作用力上已经显得弱了许多，至少在形式上是这样。当然，工业社会在谋求社会秩序方面而开展的社会治理还是显现出了高成本运行的状况，不过，由于它找到了分工—协作的运行模式，因而在生产和资源利用方面都呈现高效率。这使得社会治理的高成本也获得了高效率的社会所提供的支持。也就是说，这个社会可以负担得起社会治理的高成本。

不过，我们从工业社会的运行中也看到了另一个面相，那就是，这个社会具有低度复杂性和低度不确定性的特征。正是这一特征，决定了人们可以对这个社会加以抽象，即在复杂多样的社会现象中概括出一般性的、普遍性的因素，并以此为据去制定法律规范。这样做显然是合乎经济原则的，会使社会治理成本大大地降低。但是，20世纪后期以来，社会呈现出了高度复杂性和高度不确定性的特征，试图对社会进行抽象而去发现一般性、普遍性的因素并制定出普适性的法律变得越来越困难。这样的话，一方面，作为依据的法律会变得无比繁复；另一方面，依据法律去开展社会治理也变得不再可能。所以，这又迫使我们把目光投向低作用力规范上去。如果说在历史进步中存在着规范的作用力弱化的状况，那么，我们可以推断，后工业社会中的规范大都属于弱作用力规范。在人们对弱作用力规范的遵守中，所付出的社会运行成本将是极少的。我们不妨提出这样一个设想，假如后工业社会实现了对权力的消解，一切规范的功能都不再由外在性的辅助因素去保证其得到实现，而是取决于人遵守规范的自觉性，那样的话，就可以相信，道德规范将显现出令人惊叹的效力。结果，可能社会就不需要承担因为权力的运行和行使而导致的那样繁重的社会治理成本了。

二、集权与民主的纠结

克罗齐耶对教育的评价是：“学校既非一个交流思想的场所，亦非传播观念的场所，而是自我封闭、固守原则与习俗的地方。但是，学校的重要性并不因此而减弱，相反其重要性非同寻常。在整个社会之中，学校维护着一种平均主义的、层级化的、避免正面遭遇的文化模式，最为重要的是，学校维护着某种类型的竞争性的、混乱无序的、压制性的人际关系及智力模式（后者构成这种人际关系的一部分），掌管巨大权力的政治—行政管理组织机构，为学校提供着庇护。”〔1〕学校之所以存在着“竞争性的、混乱无序的、压制性的人际关系”，或者说，学校之所以为了维护这类关系而提供教育，根据克罗齐耶的看法，是因为在学校背后有着“政治—行政管理机构”的支持。其实，还不仅仅存在着这种外部性的支持，而是因为学校本身就是一个权力体系。比如在中国，通过学习苏联模式而建立起的学校就是纯粹的权力组织，权力的支配、压迫和控制在学校中无处不见。特别是在学校变成了一个官僚体系的时候，教育成本中的很大一部分被用在了行政运行的开支方面。不仅如此，教学、科研表现优异的教师往往会到学校的行政系统中求得“一官半职”，这也导致了人才资源的大量浪费。对此，人们将其归结为国家或社会的集权，认为是集权导致了学校的行政化，并带来了诸多消极效应。因而，人们向往民主的社会治理，以为只要社会治理实现了民主化，就可以解决这些问题。

其实，在很多情况下，集权者是需要民主的。因为，民主可以成为他有效逃避责任和推卸责任的途径，事实上，形式民主也恰恰能够满足这种需求。也就是说，用形式民主去维护实质集权，往往是非常有效的。当一个集权者这样做了的时候，他并没有改变他作为集权者的性质，但人们却可以把他与那些极端集权的政治家区别开来，称他是温和的集权者。事实上，这样的集权者属于较聪明、较明智的一族，能够用假民主去装饰真集权。真正的民主应当是与集权不相容的，这种民主应当拥有不被集权者所利用的性质。或者说，它应当拥有让政治家无法逃避责任的机制。然而，从实践来看，更多的时候，民主沦落为工具，成为集权者的保护伞，可以让集权者在合法的途径中行使权力，或者，通过“合谋”去行使权力。在权力的压迫已经达到了人们无法承受的临界点的时候，也可以用民主的话语去消解人们的怨愤。这样一来，民主其实是用来掩饰权术、权谋的外衣。然而，一切权术和权谋的背后都有着某种不道德的动机。因为，道德追求会被整个社会推崇为高尚的行为，不需要权术和权谋。只有掌握权力的人出于私利的要求或者为了实现某种直接与社会要求相冲突的意志时，才会采取权术和权谋。在某种意义上，权术和权谋本身就属于不道德的行为，是见不得“阳光”的，不管它是否应用了民主的装饰。

应当承认，近代以来社会治理的民主化已经深入人心，人们在民主的神圣性不可怀疑的背景下对所出现的任何一个方面的民主缺陷都努力去加以修补，尝试过多种民主模式。20世纪后期，当“协商民主”的方案失败后，人们又提出了“参与式民主”的新方案，这个方案在人类进入新世纪后得到了极大推崇。不过，这一参与式民主的方案反而回到了权力支配与控制的较早时期。正如伊森·里布所指出的：“那些参与式民主派人士不是把权力平等作为首要目标来对待，而是把目标定在改革助长这种权力不平等的程序弊端上。”〔2〕的确如此，参与式民主并未触及参与结构的不平等问题，而是把视线落在了参与程序上。就“参与”这个概念的提出而言，本身就已经是对启蒙时期民主构想的反叛。因为，民主与“君主”的不同就在于人的平等这一前提是不可怀疑的，当在民主理论中引入了参与的概念时，已经是对民主的嘲讽，在民主与参与之间，存在着逻辑上的悖论。如果说“参与”的概念能够为民主理论所包容的话，那么，君主制只要吸纳了一群参与者也就会被认定为已经开展了民主的治理。所以，在西方政治发展进程中，当“参与”的概念被学者们所接受的时候，民主政治也就堕落为一种把只会涂脂抹粉的婢女培训为精英治理者的学校了。也就是说，参与式民主包含着一个必然走向：掌握了权力的人倾向于对参与过程进行支配和控制，希望让参与者去论证权力意志。在这之中，各种各样的权术、权谋就会应运而生。表面看来，参与是为了在决策中听取更多的意见，实际上，则使民主成了一种纯粹的游戏，徒然耗费大量的资源，却未带来社会治理的改善。

在政策制定过程中，出于科学目标的要求是不应让权力介入的，整个过程虽然是得到控制的，但这种控制中不应包含着支配行为，各种意见都应被听取，不管那些意见最终是否被接受，都应给予尊重。这就是政策制定中的民主，也是现代社会治理极力推荐的政策制定模式。但是，在政府以官僚制的方式组织起来的情况下，政策制定过程中必然包含着权力。因为，政策制定肯定有一个最后“拍板”的问题，而这项工作是交由掌握权力的人去做的。另一个方面，政策制定的过程也需要有人主持，主持人必然是掌握权力的人。对于掌握权力的人而言，即使他按照民主的原则广泛地听取意见，而个人偏好和旨趣却决定了他会在各种意见之间去做出选择，会倾向于听取那些他乐意于听取的意见。事实上，从政策制定的实践来看，时时处处都可以看到权力意志在其中发挥作用。所以，民主在政策制定过程中所发挥的只是赋予政策以合法性的作用。不过，从政策制定民主化的追求中，我们也看到了一种蕴含于其中的哲学内涵，那就是政策制定应当是一个行动过程而不是支配过程，因而在理论上是要求权力于其中不应发挥作用的。这虽然是一种看似无法实现的追求，但对于行动主义的社会模式建构而言，是有启发意义的。因为，既然政策制定中的行动应拒绝权力，那么，在它得到扩散而使整个社会治理过程都具有了行动的特征和性质时，也就会把对权力的需求降到最低限度。权力意味着支配，也只有在支配过程中才会表现出对权力的需求，当社会治理实现了向无支配的行动模式转变后，权力的价值也就会被封存在历史记忆之中了。

在组织的视角中，民主可以被理解成一种领导方式。总的说来，领导方式是怎样的？无非是历史的反映。人类历史的每一个时代，都有着相应的领导方式范型。把不同的领导方式范型按照历史发展顺序排列起来，就可以看到一个总的历史趋势，即从集权向民主转变的过程。考察人类领导方式的历史演进，“从我们通常只有短短几十年的经历来看，这种动向是不明显的，但是如果考察一下从古代暴君、中世纪君权神授、企业老板到今天人类关系专家的权力演变方式，就可以清楚地看出这种动向。这种有顺序的进步之所以发生，并不是出于领导者的仁慈，尽管有许多领导人在解放他们的人民时曾表现出伟大的英雄主义，而是因为变化着的历史条件要求更宽厚地行使权力。”〔3〕也就是说，尽管领导艺术在不同的领导者那里是不同的，每一个领导者也会有着自己的个人风格，但作为一个时代标志的领导方式，则是一个时代的历史特征的构成因素，是一定的组织模式决定了其领导方式的范型。或者说，一定的组织模式必然会反映和体现为一定的领导方式范型。从20世纪组织理论的研究看，几乎所有试图突破官僚制的建议都将视线转向了民主。然而，一旦涉及权力的问题时，就不再可能从制度上去对领导方式做出设计，而是将其归结为领导者个人的能力、素质和品质，即将其作为一种领导艺术对待。

在中国，对民主制度的渴望在很大程度上源于对“贪官”的仇恨。这是因为，历史经验告诉人们，让官来反贪官是非常不可靠的。除非贪官危及到了政权的存在，才会吹过一阵反贪之风，一旦威胁政权的问题解决，贪官也就重新复位了。应当说，在老百姓中存在着永恒的仇贪力量，每一个人在作为老百姓的一员时，都希望反贪。但作为老百姓，他是没有这个能力的，假手于官的话，那是很难得到回应的，即使得到回应也无非是做做样子。这个时候，也许你心中会暗暗下定决心，若一日自己掌了权力就反尽天下贪官。可是，一旦你真的掌了权，可能会比你所看到的所有贪官更贪。你会觉得，机会来了！假使你掌握了权力后还能够守节而清廉，那么，你必须与贪官共事，需要贪官的提携和支持。也许你会梦想一下子就掌握了最高权力，那样的话，你也需要贪官为你办事。所以，反贪的逻辑在老百姓心中成了意淫，永远无法实现。正是看到了这一点，人们渴望民主，希望通过民主制度而把贪腐限制在一个较低的水平下。对此，我们深深地理解。然而，政治生活中除了贪腐之外还有其他问题，我们又怎能只为达到这样一个目标而不及其余的呢？当然，在社会的低度复杂性和低度不确定性条件下，民主政治除了创造廉政之外还有着多重功能和多重效应，这都是尽人皆知的经验事实。然而，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，民主政治以往表现出的所有优越之处也就不复存在了。所以，我们都希望去建构一种升级版的民主政治。我们将这一问题表述为用实质民主替代形式民主。这个实质民主也被我们表述为合作。所以，合作并不是对民主的否定，而是对形式民主的超越，即实现了对权力支配和控制的超越。

在社会治理的意义上，民主总是被理解成依靠规则的治理，这也就是人们总会把民主与法治联系在一起去加以表述的原因。但是，在人类社会治理经验中，我们也深深地感受到，微观视角中的群体或组织一直是在权力驱动下运行的。虽然我们看到群体——特别是理想中的有机群体——最大限度地削弱了支配，但是，又无可避免地包含着强制，或者说，只不过是变换了支配的形式。用规则维系的群体，规则本身就包含着强制的力量，而且必然会以支配和控制的形式去加以表现。在社会治理的实践中，当强制不再停留于规则设定的状态中，而是现实地发挥作用的时候，就是通过权力去实施的支配行为及其过程。在农业社会简单和确定的条件下，强制性的支配和控制显得非常有效，只要它不突破某个临界点，就不会引发骚乱和动荡，就不会造成改朝换代的后果。在工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下，强制性的支配和控制只要披上合法性的外衣，或者说，只要是依规则而行的，就可以畅行无阻。然而，当社会进入高度复杂性和高度不确定性状态的时候，每一个群体都感受到来自内外的巨大压力，矛盾和冲突不仅使建构有机群体的理想化为泡影，而且，即使出现了可以认定为有机群体的组织，也随时有可能受到肢解。所以，如果从理论上看的话，在对支配的最大可能的扬弃中，我们前行道路上的一个基本障碍就是强制。我们所提出的终结控制的追求，所指向的就是任何形式的强制。只有当我们的社会不再有强制时，合作行动才能获得无穷无尽的被解放出来的力量。那时，权力将不再发挥基础性的作用。

三、组织演进中的权力消解

20世纪80年代起，人类进入了全球化、后工业化进程，这是一次伟大的社会变革，意味着人类社会从工业社会的历史阶段向后工业社会的历史阶段的转变。在历史上，从农业社会向工业社会的转变在几乎所有地区都是首先实现宏观社会结构的变革，然后再开展微观层面上的社会生活重建。所以，基本上都是以战争开辟道路的，都出现了剧烈的社会动荡。在从工业社会向后工业社会转变的过程中，人类是不可能承受得起类似于从农业社会向工业社会转变那样的革命运动的。因为，人类在工业社会的历史阶段中创造了大规模杀伤性武器，这些武器可以顷刻之间毁灭地球。一旦出现了类似从农业社会向工业社会转变过程中的那种形式的革命，即一旦出现了社会秩序的失控，人类的命运就是极其堪忧的。所以，在从工业社会向后工业社会转变的过程中，社会变革必须被控制在微观层面上。也就是说，必须是在微观层面上完成了所有对旧的方面的扬弃和改造工作之后，再去实现从工业社会向后工业社会的整体转变。根据这一设想，社会变革实际上需要首先实现组织模式的重建，并在此过程中实现权力的消解。

迄今为止，一切组织的运行都是由权力驱动的，这是一个不容怀疑的事实。只要人类还需要通过组织去开展社会活动，去获取生活资料，只要人们还会把组织作为社会生活的一种必要形式，那么，就无法设想取缔权力。从行为上看，组织必然会在权力的支配、安排和指挥下开展行动。不难理解的是，之所以组织会以层级结构的形式出现，不仅是因为通过层级的方式而实现了分工—协作，而且也是为了权力支配能够一层层地贯彻下去，即通过权力而实现对群体的整合，使群体以组织的形式出现。在20世纪后期兴起的团队研究中，为了突出强调团队相对于组织的优势，学者们往往极力描述团队不受权力支配的状况，认为团队的行为动力是来自于每一个成员的。这实际上只不过是中国人常说的“打虎亲兄弟，上阵父子兵”的现代版本。无论何时，团队都不可能取代组织而成为集体活动的基本方式。当然，团队能够较好地体现民主的理念。比如，在组织之中，普通成员往往处于失语状态，而团队成员则思想活跃并乐于表达自己的意见。但是，即便是在卢梭设想的小国寡民中，也不可能仅仅依靠团队去开展社会活动。所以，组织依然是开展社会活动不可或缺的形式。在18、19世纪，肤浅的无政府主义者仅仅看到权力与统治机构联系在一起的历史就提出了取缔政府的主张，以为取缔了政府也就取缔了权力。其实，权力并不仅仅存在于政府等社会统治机构之中，而是广泛地存在于一切组织化的行为系统中的。即使取缔了政府以及一切社会性的统治机构，如果不能取缔既有的组织化行为系统，就依然无法取缔权力。

但是，在组织的运行中，却存在着集权与分权的问题。我们知道，组织本应是一个整体，组织之所以具有大于相同数量的个人相加之和的力量，就在于它是一个整体。但是，组织的分权化和部门化却把组织割裂成了不同的碎片。“分权化分隔了组织的主要成分并把这些部门安排到自给自足的功能群里面。由于每一个功能群具有它自己的领域，依赖性往往局限在该领域内，这样个人处理该依赖性的能力对于组织而言就不甚重要了。”〔4〕反过来也可以看到另一个逻辑：相对于其成员来说，组织远不及其成员所在的部门那样重要。组织成员与部门是联系在一起的，而组织之间则被部门所隔离，组织成员会要求自己所在部门去尽可能地满足他们的要求，部门迫于这种压力也会做出相应的响应。部门与其他部门以及组织的矛盾也就产生了，部门领导就要学习处理与其他部门以及组织之间关系的艺术。这时，他的工作重心就不在他这个部门所承担的任务上，而是从事组织政治活动，他被迫而成了“政治家”。即便如此，组织的领导（层）也需要把大量的精力用于处理组织各部门以及组织整体与各个部门之间的关系上，而且也要消耗大量的组织资源。更为重要的是，如果组织碎片化所造成的矛盾和冲突得不到有效解决的话，组织放大个人力量的功能即作为整体的集约效率也就丧失了。所以，在整个工业社会，组织都陷入了集权与分权两难的状态。集权受到广泛的诟病，而分权也会使组织陷入困境。

就组织的权力结构形态而言，自觉地把集权和分权作为方法而加以运用是近代以来的事情。因为，组织自身在运行中走向集权似乎是一种自然而然的倾向，组织成员在不自觉中就放任了权力集中。当发现权力集中而成为他的压迫力量的时候，为时已晚，所有的组织成员都已经无可奈何了。近代以来，组织管理的自觉性往往体现在对权力分散和集中的人为干预上：首先，通过一整套的制度设计，为每一种类型的组织都提供了防止权力高度集中的参考性框架；其次，即使组织出现了高度集权的状况，也可以通过自觉的改革来打破权力集中的僵局。但是，这种人为干预还是较为低级的，它没有赋予组织可以抵制集权的自动运行机制。作为一种方法而加以运用的权力分散，往往是隔一段时间就不得不被重新捡起。事实上，迄今为止的一切组织都存在着寡头倾向，组织的领导层总是有着维护自身的权位及其相关利益的冲动，因而也就必然存在着损害普通组织成员利益的可能性。就近代以来的组织而言，在国家和政府的层面上，是采用民主的方式来解决这一问题的，即用权力制约权力以及让普通的组织成员拥有参与组织事务的通道，去达成对集权的抑制。但是，总体上看，这是一种消极的方式。在广泛的社会性组织中，这种消极的抑制集权的方式其实也是不存在的。

当一个组织建立起了超强的抑制集权的机制，就意味着组织中的一切都具有高度确定性，那样的话，组织就可能会显现出僵化或趋于僵化。一般说来，组织中应当有着一定的不确定性空间。但是，如果组织中存在着一个不确定空间的话，那么，自然而然地就会演化出集权。这是因为，在组织中做出一定的不确定性安排可以获得多重效应：第一，有了这个不确定性空间，组织的领导者就可以去利用由于这种不确定性而给组织成员带来的压力，使组织成员对组织领导者的依赖感增强，进而实现集权；第二，有了这个不确定性空间，组织分工—协作体制不至于变得僵化，因为，有限的不确定性使组织成员处于必须相互展开竞争的局面之中，从而用这种竞争赋予组织活力；第三，有了这个不确定性空间，组织成员可以获得一定独立自主的感受，从而冲淡他作为组织这架机器上的一个确定的部件的感受；第四，这个不确定性空间其实也是组织成员与组织领导者以及管理者进行协商谈判的空间。如果组织的一切都是确定的，那么，组织运行中的一切也就都是确定的了，因而无须任何协商谈判，事实上也不可能产生出任何需要协商谈判的事项。一个不确定性空间的存在，则能够有效地激发出组织成员与组织领导者和管理者开展协商谈判的冲动。可是，一旦进入商谈的过程中，表面看来，有了对权力作用对象的一定程度上的尊重，组织领导者和管理者有了准备接受普通组织成员意见的姿态，然而，在事实上，有了这种商谈却恰恰可以使权力的支配力以隐蔽的形式去发挥作用。

对于组织的管理而言，民主、参与以及组织成员的自由至多是被作为一种策略而加以利用，从来也未能实现民主、参与以及组织成员自由上的结构化。即使是在组织扁平化的设计中，也不可能建立起民主、自由的结构性基础。所以，“组织内部形成的具体权力关系，从来都不仅仅是对权力均衡以及可在周围社会结构之中找到的控制模式的精确复制，也不仅仅反映诸种生产关系以及由此产生的劳动的技术分工和社会分工。”〔5〕组织的生态和环境决定了组织存在的价值，为组织提供任务，但是，如果用组织生态和环境的性质去形塑组织，则属于一种显然是错误的专断。在某种意义上，恰恰需要在组织与其生态和环境的非同质性的意义上去思考组织建构的问题。比如，市场是竞争的舞台，而组织却恰恰需要在其内部限制竞争，才能使组织在竞争的环境中成为强有力的竞争者。再比如，政治是民主的，而组织如果没有智谋去实现集权，就无法在捍卫民主和参与政治生活中发挥作用。如果一切组织都建构起民主的体制，就会使政治民主失序，甚至使民主的文化和理念也荡然无存。

权力与权威是一对密切联系在一起的概念，探讨权力的问题必然会涉及权威。在组织中，正如安东尼·唐斯所看到的，“权威流失，本质上不是由于授权造成的，而是由于这种授权伴随着官员的目标分歧引起的。无目标分歧的授权则不会导致权威的流失（除了无意识的失误）。因此，官员之间的目标分歧，是权威流失的一个重要原因。”〔6〕这说明，权力与权威是两种不同的现象。笔者认为，权力是一种支配和控制力量，而权威则是一种影响力。在官僚制组织中，如果进行授权的话，肯定会导致授权者支配和控制力量的减弱，但是，却能够在授权的过程中赢得更多的权威，即通过权威的增长去补偿权力的减弱。可是，授权会引发一个问题，那就是在授权过程中获得了权力的人也相应地获得了一定的自主性，从而有了自己的见解，并把自己的见解确立为行动目标。这样一来，就会导致目标上的分歧，而这种目标上的分歧又引发了授权者的权威流失。授权引发权威流失，这是授权者绝对不能接受的，这也就是官僚制组织中的授权总是表现为一种权宜之计的原因。也就是说，在权责对等的原则下，一旦发现因为授权而引发了目标分歧，并导致权威流失，授权者会立马取消授权，甚至会做出更强的集权这样一种反应。

其实，关于集权还是分权的纠结只有在官僚制组织里才会存在。我们知道，官僚制组织本来就是一个集权体系，但自20世纪中期开始，社会的复杂性和不确定性程度进入了持续增长的进程，这使得官僚制组织的集权表现出了回应性不足的问题。在此情况下，人们要求通过分权去为组织获得来自于各个部门甚至组织成员的积极性和主动性，因此，有了集权与分权的争论。然而，在官僚制组织结构不变的情况下，这种讨论是无解的，不可能获得一个满意的答案。所以，只有从根本上告别官僚制组织模式，才能为集权还是分权的问题做出定论。而一旦摒弃了官僚制，关于集权与分权的争论也就没有意义了，由集权与分权结成的一对矛盾就会因为官僚制组织的消解而从根本上被消解。笔者认为，在社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，组织将不再是官僚制的分工—协作体系，而是一个合作体系。也就是说，官僚制组织将为合作制组织所替代。对于合作制组织而言，组织运行的动力不是来源于权力，而是直接地由任务决定的。因而，权力并不是组织运行中的关键性因素。当然，在基本的语境尚未发生变化的条件下，人们依然会从权力的角度去看问题，这是完全可以理解的。也正是由于这个原因，人们目前是将合作制组织理解成一个广泛授权体系的。迈克尔·贝尔雷说，“有效的合作赋予组织成员以做出重大的、时间敏感性强的决策责任。除非组织成员完全了解组织并对组织负责，否则授权他们决策是很危险的。恰如其分的教育、设计和奖励的支持制度是使他的能力杰出的前提条件。而且，这些支持制度肯定是有意识地设计的，以保证这些制度和其他制度以及有效合作的整体目标实现整合。”〔7〕这显然是在传统的组织观察视角中所看到的情况，但所形成的认识已经超出了官僚制的范畴。

事实上，20世纪后期以来，组织的发展逐渐显现了形式多样化的趋势，官僚制组织虽然在公共的和私人的诸领域中依然是占支配地位的组织形式，但是，不仅组织理论家们不断地提出新的组织构想，而且在实践中也可以看到，一些行动体系正在突破官僚制组织的框架。比如，团队作为一种微观的行动体就引起了人们的广泛关注，尽管团队并不意味着一种新的组织形式。贝尔雷在团队研究中提出了一种虚拟组织的构想，认为“虚拟环境要求这种个人领导的广泛性具有较高的程度，虚拟组织要求个人具有高度的自我激发和个人责任能力……”〔8〕也就是说，在虚拟环境中，对个人领导而不是集体领导提出了更为广泛的要求，即需要更多地强化组织的个人领导而不是集体领导。这样一来，作为领导的个人也就应当承担起更多的责任。然而，在权力必须与责任相称的原则下，更多的责任也就意味着更多的权力。那样的话，无疑是要求赋予领导以更多的权力。这会引发一个承担更多责任的人的行为如何规范的问题，以及什么因素会对他承担更多责任形成促进和激励？对这些问题的回答，显然会把我们导向客观环境以及组织领导个人的主观因素两个方面，但不会让我们停留在集权还是分权的角度去寻求答案。事实上，贝尔雷也表达了这样一种意见，那就是“虚拟环境中的领导方式倾向于进行更多的授权。虚拟环境中的微观管理降低了虚拟组织的有效性，在一种集中的模式下复查每一项决策将阻碍迅速、顺利的决策制定。虚拟环境中的领导方式代替以关注建立决策和行动的明确指导方针、交付取得一致的工作产品和业绩，提升辩论的议题，并为组织中的所有成员提供信息和资源。”〔9〕也就是说，虽然虚拟环境中的组织领导会承担更多的责任，但在领导方式上却会倾向于更多的授权，从而让组织成员能够更多地参与到讨论以及决策过程中来，去为了组织目标的实现而开展更具有积极性和自主性的活动。

合作制组织也会以虚拟组织的形式出现。在信息技术得到广泛应用的条件下，物理意义上的空间得以突破，地理距离不再成为人们合作的障碍，使人们可以在信息资源共享的条件下围绕共同目标而开展行动。在这种共同行动中，协调行动的因素不再是权力、组织规则等，而是信息、行动目标以及行动者的主观自觉性。所以，权力在合作制组织这里所呈现给我们的是一种弱作用力。也就是说，合作制组织中的权力只是一种极弱的组织要素，往往是偶然地由某个或某些组织成员临时性地执掌。而且，合作制组织中的权威更多的是建立在组织成员个人的知识、智慧、判断力、决断力、道德品质等基础上的，与权力之间并无必然联系。所以，也就不存在自上而下的授权问题，也不会因为组织运行方面的原因而导致权威流失。更为重要的是，合作制组织是任务导向的，始终围绕着任务而开展行动。而且，合作制组织的任务总是明确的和紧迫的，是必须立即围绕着任务而开展行动的。这决定了合作制组织一般不会出现行动目标上的分歧，即便出现了行动目标上的分歧，也不会延宕行动，反而会在行动中去消弭分歧。总之，合作制组织在组织与组织成员以及组织成员之间，不存在实质性的目标分歧，而是拥有共同的合作行动目标。如果说在对合作行动目标的理解和把握上出现了分歧的话，那么，这种分歧也无关权力与权威，更不会导致个人或部门利益的增减，因而，不会对合作行动构成威胁，不会产生消极影响。

总之，就合作制组织仍然是组织化的行为系统而言，仍然存在着权力。但是，它已经不是一个支配和控制体系。根据以往的经验以及对现实的认识，我们的确需要承认权力与支配和控制是联系在一起的，但权力支配和控制能够得以展开，是建立在一种稳定性的结构之上的，需要得到一种相对稳定的结构的支持。历史上的以及既存的组织都包含着这种相对稳定的结构，特别是官僚制组织，有一系列防范组织结构受到冲击和挑战的措施和机制，从而使支配和控制能够持续地展开。对于合作制组织而言，组织结构的稳定性让位于组织结构的灵活性。也就是说，组织成了一个“变形虫”，组织结构有着巨大的张力和巨大的弹性，随时随地根据组织承担任务的需要而做出调整，随时随地根据环境的状况而发生变化。在这里，稳定的组织结构所造成的是组织的僵化，会让组织在高度复杂性和高度不确定性的任务和环境面前显得极端无能，因而陷入危机，进而解体。正是因为组织环境和组织承担任务的复杂性和不确定性已经超出了组织权力支配和控制模式所能驾驭的界限，决定了组织必须建立富有弹性的和灵活性的组织结构。一旦有了这种组织结构，也就不再有结构化的权力支配和控制力量，结果，组织成员间的关系也就是平等和自由的。建立在这一关系基础上的组织就是合作制组织。在社会实现了充分组织化的条件下，合作制组织作为基本的和普遍适用的行动体系而发挥着广泛的作用，这也意味着整个社会治理层面上的权力得到了消解。

〔1〕〔法〕克罗齐耶.法令不能改变社会〔M〕.张月，译.上海：上海人民出版社，2007.57.

〔2〕〔美〕伊森·里布.美国民主的未来：一个设立公众部门的方案〔M〕.朱昔群，等，译.北京：中央编译出版社，2009.3.

〔3〕〔美〕W.E.哈拉尔.新资本主义〔M〕.冯韵文，等，译.北京：社会科学文献出版社，1999.183.

〔4〕〔美〕詹姆斯·汤普森.行动中的组织——行政理论的社会科学基础〔M〕.敬乂嘉,译.上海：上海人民出版社，2007.151.

〔5〕〔法〕克罗齐耶，费埃德伯格.行动者与系统——集体行动的政治学〔M〕.张月，等，译.上海：上海人民出版社，2007.64.

〔6〕〔美〕安东尼·唐斯.官僚制内幕〔M〕.郭小聪，等，译.北京：中国人民大学出版社，2006.144.

〔7〕〔8〕〔9〕〔美〕迈克尔·贝尔雷，等.超越团队：构建合作型组织的十大原则〔M〕.王晓玲，等，译.北京：华夏出版社，2005.26、126、127.

The Negative Effect of Power Operation and Its Elimination

ZHANG Kangzhi
（School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872,China）

Power is the most significant political phenomenon and also the most important organizational element.In the social operation so far,power has the function of domination and control,so social governance always resorts to it to achieve social domination and control for the purpose of ordermaintenance.However,the domination and control of power leads to the growth of social governance costand is also caught in a dilemma of choosing between centralization and decentralization.In the condition of low complexity and low uncertainty of industrial society,the growth of social governance cost is still bearable for society;in the meantime,the tangle of centralization and decentralization can be balanced under constant adjustment.However,when society presents a high degree of complexity and uncertainty,the negative effects of power operation will be amplified so that society can’t afford.In the process of globalization and post-industrialization,a fundamental social change is ongoing.But this changemust take a path from the micro to the macro,which means we should start from the organizational model change and achieve the transformation from bureaucratic organization to cooperative organization.In terms of power,a change in organizational model means that power does not exist as the essential element in organization or a force of domination and control.Instead,it is temporarily connected withman due to the need of organizing tasks.

power;centralization;decentralization;democracy;organization

D035

A

1002-3291（2017）04-0001-10

【责任编辑 潘照新】

2017-02-19 修改日期：2017-04-19

张康之，男，江苏铜山县人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；南京大学政府管理学院教授、博士生导师。研究方向：行政哲学与文化。

中国人民大学科学研究基金项目重大基础研究计划“通过服务型政府建设去完善社会治理体系”（12XNL003）。

*本文已于2017-06-05在中国知网优先数字出版，DOI为10.16197/j.cnki.lnupse.20170605.003,http://kns.cnki.net/kcms/ detail/21.1076.C.20170605.1554.006.html