论矿产资源开发利用与生态环境的协调发展路径

桂 梅

国土资源部 宣传教育中心，北京 100812

论矿产资源开发利用与生态环境的协调发展路径

On the Coordinated Development Path of Mineral Resources Exploitation and Ecological Environment

桂 梅

国土资源部 宣传教育中心，北京 100812

矿产资源是人类赖以生存和社会发展的物质基础，生态环境保护成为矿产资源开发利用中迫切需要协调的问题。在中央全面推进生态文明建设的背景下，各地在矿产资源开发与生态环境保护方面进行了积极的探索，积累了成功的经验。但从总体上，仍然存在着思想观念落后，法律法规、规范标准缺失，历史包袱过重以及缺乏有效的激励机制等问题。论文提出从增强绿色发展理念，健全完善法律法规、建立规范标准，继续开展好绿色矿山建设，建立完善激励约束机制等方面，实现矿产资源开发利用与生态环境的相互协调。

矿产资源；生态环境；绿色发展

开发利用矿产资源，必然要对自然界中的大气圈、水圈、生物圈、岩石圈等产生扰动，形成对生态环境的影响。随着社会生产力的发展，科学的推广、技术水平的提高，人类对矿产资源的开发利用，也经历了由粗放到集约的转变过程。在开发利用矿产资源中人们愈加关注资源利用与生态环境的协调。

一、生态环境保护日益成为矿产资源开发利用中需要协调的问题

1962年，蕾切尔·卡森（Rachel Carson）所著《寂静的春天》，引发了全世界对环境保护事业的重视，使“保护环境”成为全人类的共识。1992年联合国环境与发展大会通过了《21纪议程》，提出了可持续发展理念。我国作为一个发展中国家，也积极响应，制定了《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，以此作为中国可持续发展总体战略、计划和对策方案。党的“十八大”提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的总体布局。2015年4月，出台了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。党和政府把生态文明建设摆在了前所未有的高度。

伴随着生产力的发展和人们环境意识的增强，我国在矿产资源开发利用中保护生态环境方面，取得了长足的进步，但从总体上看，支撑经济多年的快速发展，使矿产资源的开发利用，仍然没有完全摆脱粗放的模式，在一定范围内还没有走出生态环境问题的困境。因此，在矿产资源的开发利用中，如何与保护生态环境相协调，成为当今迫切需要解决的重要问题。

21世纪初，绿色矿业的概念在我国出现，2007年，中国国际矿业大会以“落实科学发展，推进绿色矿业”为主题，推动矿业节约、清洁、安全和可持续发展，这被外界解读为国土资源部正式宣告，倡导发展绿色矿业、建设绿色矿山。

2010年8月，国土资源部发布《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号），全面启动了绿色矿山建设。并出台了《国家级绿色矿山基本条件》。从依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐、企业文化九个方面对绿色矿山的基本条件进行规定。

2016年又对《矿山地质环境保护规定》进行了修订，对因矿产资源勘查开采等活动造成的矿区地质环境问题、地形地貌景观破坏问题强化预防和治理恢复，从规划、治理方案、监督管理职责等环节进一步落实矿山环境保护责任。

《全国矿产资源规划（2016—2020年）》是“十三五”时期我国矿业发展的指导性文件，重点做好八项工作，其中第四项工作就是“加快发展绿色矿业，全面落实生态文明建设要求，加快矿业转型发展”。

二、矿产资源开发利用与生态环境保护相协调的探索

各地国土资源管理部门，认真贯彻中央关于生态文明建设的一系列要求，结合本地矿产资源开发管理工作的实际，在制度保障上、体制机制上进行了积极的探索，积累了有益的经验。

（一）安徽

安徽省对矿山地质环境保护与恢复治理工作极为重视，做了大量卓有成效的工作。一是强化宣传，增强保护意识；二是加强地方立法，增强法制保障；三是摸清家底，编制规划，逐步还历史欠账；四是加快采煤塌陷区村庄搬迁和综合治理；五是依法规范矿山地质环境治理恢复保证金缴存、使用和管理；六是加强地质公园建设，以地质公园建设促进矿山地质环境保护与治理。

（二）河南

河南省坚持以生态保护、绿色发展为指导，按照开发、保护并重，谁破坏、谁治理，推进建立绿色发展的总体要求，积极探索矿产资源开发利用中的生态环境保护。一是坚持规划引导，全面推进生态国土建设；二是坚持突出资源环境经济主线，促进矿产资源经济创新发展；三是坚持制度创新，推进建立绿色发展新机制；四是强力推进落实保证金制度，促进矿山地质环境治理取得显著成效。

（三）山西

山西省在矿产资源勘查开发中推进生态环境制度建设做了大量工作：一是创新管理体制，提升矿山环境管理水平；二是推进制度改革，维护矿山环境治理的可持续性；三是坚持省内试点先行，逐步推进矿山生态环境保护与恢复治理工作；四是积极主动作为，深化矿山企业发展理念。

（四）四川

四川省坚持“落实在建矿山地质环境保护职责，加大政府投资遗留问题恢复治理力度”两方面工作举措，深入推进全省矿山地质灾害防治和矿山地质环境保护工作。一是完善矿山技术规范；二是开展矿山地质环境治理恢复示范；三是加强地质遗迹保护工作力度。

（五）浙江

浙江省通过各项有效措施，深入开展矿产资源勘查开发环境保护与治理工作，矿山生态环境状况得到明显好转，历史欠账不断减少。一是严肃矿产规划刚性，不断优化矿山布局；二是严控矿产开发源头，科学设置采矿权；三是严格编制治理方案，切实落实矿山治理责任；四是全面实施备用金制度；五是强化“绿色矿山”建设，提升矿山节约集约开采水平；六是强化废弃矿山矿井治理，改善矿山生态环境；七是拓宽资金筹集渠道，保障矿山生态环境治理工作。

除各省（区）、市大力推进矿产资源开发利用中的生态文明建设外，各矿山企业，也按照相关部门的要求，主动承担社会责任，结合自身条件，积极探索矿山环境恢复治理的途径、技术和方法，一大批矿山企业在矿山环境恢复治理方面，取得了很好的效果，形成了一批可复制、可推广的典型经验。

三、矿产资源开发利用与生态环境保护相协调的障碍

（一）思想观念上的问题

一是对生态保护的意识有待进一步加强。从可持续发展理念的普及，到科学发展观的深入宣传，再到习近平生态自然观的提出，极大地提升了人们对待自然、对待生态的观念。人们反思自工业革命开始的大规模工业化过程，工业化创造了巨大的社会财富，同时也极大地改变了自然界与人类社会的面貌，彻底打破了工业革命以前那种人对自然的敬畏关系。人类破坏自然和过度索取自然资源的能力、深度、广度都前所未有。地球生态环境的日趋恶化 如今已威胁到了人类的生存和发展。这种残酷的现实正在不停地唤起人们的觉醒。但是，要想摆脱长期对物质财富片面追求的巨大惯性，还需要一个过程。在这个转变过程中，人们还在粗暴地向大自然索取与保护自然之间徘徊，往往是对保护自然喊的多，做的少，没有从思想观念上彻底转变对人类与自然关系的认识。

二是企业的社会责任意识有待进一步加强。作为矿山企业，尤其是数量众多的私营小矿，从获得资源，到投入开发，其目的就是要通过开采矿产资源以获得利益，一些矿山企业从思想意识上，不会主动地承担包括环境保护在内的社会责任，一些矿山企业造成的破坏环境、损害当地居民人身健康和生命财产安全的恶性事件，说明一部分矿山企业环境保护意识薄弱，缺少一种社会责任感。存在着只顾眼前、不顾长远，只顾经济效益、不顾社会效益和生态效益的现象。

三是政府部门的法治理念有待进一步加强。一个时期以来，GDP作为考核地方政府政绩的主要指标，为了追求GDP，一些地方政府放任矿山企业的破坏生态环境行为，弱化了企业的环境保护责任，甚至助长了企业对环境的破坏。在行政过程中，政府还存在着有法不依、执法不严、违法不究的问题。政府法治理念的缺失，破坏了企业投资环境，造成矿山企业的短期行为。迫使矿山企业采大弃小、采富弃贫，掠夺式开采矿产资源，造成资源的浪费和环境的破坏。

（二）法律法规、规范标准的缺失

在《矿产资源法》《环境保护法》《土地管理法》《水土保持法》等法律中，对矿山环境仅作出了原则性要求和笼统的规定，尚未形成针对矿区生态环境恢复治理的专门立法，缺乏生态与环境方面的明确规定，已不适应环境保护与资源开发关系调整的生态文明建设要求。2004年4月发布《全国矿山地质环境保护与治理规划》，提出了保护矿山地质环境的目标任务和措施，推进实施了矿山地质环境恢复治理保证金制度。2009年3月国土资源部44号令下发了《矿山地质环境保护规定》，但是由于法律法规地位低，保护治理责任主体不明确，部门规章效力弱，解决历史遗留问题步履维艰。基层国土行政管理人员反映：《矿产资源法》偏重权责纠纷，矿山环境内容单薄，法律先天不足，基层矿政管理人员往往想管却又无法管，一定程度上制约矿山企业履行矿山地质环境保护与恢复治理的义务和责任，制约了矿山环境保护工作的有效开展。

一些省份出台了《矿山地质环境保护条例》但由于没有上位法的依据，地方立法难以突破。由于矿山地质环境保护与治理涉矿、涉地、涉水、涉环境保护法等法律法规，情况极其复杂，其监管职能职责难以界定，很多问题难以协调处理。

矿山地质环境治理工程设计、施工、监理、验收缺乏统一的标准和规范，以及相应的资质要求。

（三）历史包袱过重

地质环境历史遗留欠帐多、恢复治理工作起步晚，治理投入资金少，保护治理难度大。我国矿业开发有很长的历史，有的老矿已开采百年。矿山地质环境问题主要是采矿活动引起的，时间越长、开发强度越大，地质环境恶化问题就越严重。仅从尾矿情况看，截止2015年11月底，我国尾矿库有9 565座，尾矿累计量超过200亿吨；其它固体废弃物堆放57 791处，占地约460万亩[1]。计划经济时期，矿产资源的开发利用是粗放的，积累了大量对环境修复的欠账。除部分责任主体已经灭失外，现有的国有老矿山，过去没有资金的积累，各方面的负担过重，没有力量解决大量历史遗留问题。

改革开放以来，经济持续快速发展依靠的是矿产资源的强力开发，历史欠账问题没有解决，新的问题又大量出现。虽然中央政府和各地方政府都加大了对历史遗留矿山地质环境恢复治理工作力度，严格实行边开发边治理监管措施，初步建立了保护治理管理机制，地质环境开始得到一定的改善。但由于我国矿业开发时间长、强度大，尤其是煤矿、非金属矿产的开采造成的环境破坏面积大，数量多规模小的矿山造成环境问题更为严重，有些地质环境问题已经严重威胁到人民财产安全和经济社会持续发展，社会各界对地质环境问题反映强烈，矿山地质环境保护工作的压力越来越大。

（四）缺乏有效的激励机制

“十二五”期间，国土资源部开展了煤炭、石油、铁等22个重要矿产“三率”（开采回采率、选矿回收率、综合利用率）调查评价工作，分期分批研究制定了27种矿产的“三率”指标要求，主要矿种的矿产资源节约与综合利用评价指标体系初步形成。遴选发布了四批210项先进适用技术，建设综合利用示范基地40个，批准4批共661家绿色矿山建设试点，树立了一批绿色矿山建设典型模式[2]。一些省份还结合自身实际，除积极推进国家级绿色矿山建设外，还推出了省级绿色矿山建设方案，使绿色矿山建设初见成效。但是，从绿色矿山试点情况的调研反映，对成为绿色矿山的矿山企业缺乏必要的激励措施，国土资源部发布《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》中规定的“在资源配置和矿业用地等方面向达到绿色矿山条件的企业实行政策倾斜，依法优先配置资源和提供用地，鼓励企业做大做强，积极为繁荣地方经济做出贡献，建设和谐矿区”。在具体实施中与其它相关法规、制度相冲突，不能够实现真正的激励。

四、促进矿产资源开发利用与生态环境保护相协调的主要路径

（一）增强绿色发展理念

党的“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央，就促进人与自然和谐发展提出了一系列新思想、新观点、新论断，凝聚形成绿色发展理念，把生态文明提升到关乎人民福祉、关乎民族未来的高度来认识。推动了马克思主义生态文明理论在当代中国的创新发展。习近平同志指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[3]。科学揭示了生态文明建设与经济建设的发展规律，实现了马克思主义生态观的与时俱进。在矿产资源的开发利用中，我们必须深刻领会习近平同志的生态自然观，树立正确的生态观念，进而完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境，形成节约资源和保护环境的空间格局。

企业的目的是盈利，但在追逐利润的同时，企业要承担一定的社会责任，这是社会对其系统内要素的要求，也是企业自身长远发展的要求。矿山企业在开发矿产资源，求得自身利益的同时要有很强的社会责任意识，其中包括保护资源、保护环境、恢复生态的责任意识。

彻底改变唯GDP论英雄的政绩考核体系，把经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设共同纳入政绩考核体系，使地方政府真正负起生态环境保护的责任。各级政府应当增强依法治国、依法行政的理念，依法保护矿业权人的合法权益。“有恒产者有恒心”，矿业权人的合法权益得到保障，就能够有长远的打算，就有精力去考虑生态的保护。

（二）健全完善法律法规，建立规范标准

加快《矿产资源法》的修改步伐，在修改的《矿产资源法》中应设专门章节对地质环境保护进行规定。调整的范围应包括地质环境保护、地质灾害防治、地质遗迹保护、地质公园和矿山公园建设。完善配套法规制度，设立地质环境保护治理专项资金制度，明确保护治理责任，设定并严守地质环境保护红线。

通过建立和完善配套法规确立矿产资源国家所有者权益和权能，明确地质环境保护与治理的责任主体和监督主体。矿产勘查开发应当规避地质环境脆弱区域，要明确矿区地理位置、地质环境地貌原始状况、恢复治理责任义务。要落实政府、部门、矿业权人地质环境保护治理责任义务。政府部门负责规划管理、指导监督和历史遗留、无责任主体矿山地质环境问题的恢复治理；矿业权人负责其开发矿山地质环境保护与恢复治理责任义务。要将地质环境保护和防治工作纳入国民经济和社会发展规划，防治经费纳入财政预算或矿产开发成本。坚持矿山地质环境恢复治理与开发利用相结合，推进建立地质环境保护治理投资受益机制。

编制矿山地质环境保护与治理的标准和规程规范，使矿山地质环境保护与治理的各个环节有技术依据。实现从矿山设计、开采方案、治理工程审查验收等环节全过程监管。

（三）继续开展好绿色矿山建设

从2011年国土资源部公布首批37家绿色矿山试点单位开始，绿色矿山建设取得了可喜的成绩，到2015年，已建设661家绿色矿山。相比于目前我国10万余座矿山来说，比重还不足1%。要实现矿业绿色发展，还需要进一步加强绿色矿山建设，这是今后落实绿色发展理念、实现生态文明建设宏观战略的重要工作。近日，国土资源部、财政部等六部委联合印发了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，将我国的绿色矿山建设又推入了一个新阶段。应当制定、细化、完善绿色矿山建设标准；区分矿种，因矿制宜，全面推进；以矿产开采为中心，将绿色向前、向后进行延伸，实现绿色勘查、绿色开采、绿色选冶。以实现《全国矿产资源规划（2016—2020年）》提出的“通过规划实施，到2020年基本建成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式”目标。

（四）建立完善激励约束机制

一是建立和完善激励机制。将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入地方政府政绩考核体系。从用地、用矿、财政、金融等方面制定对绿色矿山的激励措施，在土地利用总体规划和用地计划指标的安排上，要优先保障绿色矿山的用地需求；在资源配置上，不仅对绿色矿山深部，而且应当包括外围的资源进行协议出让；统筹政府各项扶持资金，向绿色矿山倾斜，并在税收上应当给予一定的减免；鼓励金融机构对绿色矿山地质环境保护与恢复治理的信贷支持。

二是建立和完善约束机制。强化责任追究，在领导干部任期生态文明建设责任制中明确矿山地质环境保护与恢复治理的责任，对违背相关法规要求、造成资源环境生态严重破坏的应记录在案，实行终身追责，影响其转任职务或提拔使用。对履职不力、监管不严、失职渎职，造成重大损失或严重社会影响的，要依纪依法追究有关人员的责任。

对矿山企业，要设定矿山生态环境保护红线，对触碰红线的，应当依法追究企业相关人员的责任。制定具体的罚则，对浪费资源、破坏环境的矿山企业在经济上让矿山企业付出高昂的代价。

[1] 王海军, 等. 全国矿产资源节约与综合利用报告(2016)[M]. 北京： 地质出版社, 2016： 16.

[2] 中华人民共和国国土资源部. 中国矿产资源报告(2016)[M]. 北京： 地质出版社, 2016： 23-25.

[3] 中共中央宣传部. 习近平总书记系列重要讲话读本[M]. 北京：人民出版社, 2016： 230.

（责任编辑：周吉光）

GUI Mei

The Center of Education and Communication, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812

Mineral resources are the material basis of human survival and social development. Ecological environmental protection has become an urgent problem to coordinate in the exploitation and utilization of mineral resources. Under the background of the comprehensive promotion of the ecological civilization construction, local government around China has carried on a positive exploration in the exploitation of mineral resources and ecological environment, accumulating successful experience. But on the whole, there are still so many problems such as the backward ideas, the lack of laws and regulations, the heavy historical burden, and the lack of effective incentive mechanism. This paper puts forward that the coordination between exploitation and utilization of mineral resources and ecological environment should be realized from many aspects, such as enhancing the green development concept, perfecting laws and regulations, continuing the green mine construction, establishing incentive and restraint mechanism, and so on.

mineral resources; ecological environment; green development

F062.1

A

1007-6875(2017)03-0024-05

日期：2017-03-22

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.03.005

桂梅（1963—），女，北京人，副研究员，主要从事国土资源宣传和经济研究工作。