对我国建立跨年度预算平衡机制的思考

张康

一、研究背景及意义

我国政府在十八届三中全会上做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“改进预算管理制度，建立跨年度预算平衡机制”的要求。目前世界上已超过130个国家建立了多年期预算框架，可见跨年度预算平衡机制相较于我国目前实行的年度预算平衡机制来说，更适应于当今世界的经济发展潮流。在财政部2014年的税体制改革中，我国政府将“改革年度预算控制方式”、“编制三年中期财政战略计划”、“构建跨年度预算平衡机制”和“构建权责发生制”作为改革的重心，社会各界学者也纷纷对跨年度预算机制进行探讨与评价。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审核通过了《关于修改中华人民共和国预算法的决定》（新预算法），首次将“构建起跨年度预算平衡机制”以立法形式确立。

我国现阶段实行的是年度预算平衡机制，强调的是在一个会计年度内实现预算平衡。但随着我国经济的快速发展，各项改革的持续深入，以年度内收支平衡为基本要求的财政预算越来越不能适应经济社会发展的需要，并对经济发展有一定的阻碍作用。除此之外，年度预算平衡机制也有其自有缺陷，因此改革势在必行。跨年度预算平衡机制有其优势，可以在很大程度上改善现预算机制对经济产生的消极影响，也是我国预算机制的不断改进和创新。国外大量的实证分析研究也已经表明，建立多年期预算平衡机制对一国财政收支的稳定发展有积极的正效应。实现跨年度预算平衡机制，是顺应时代发展趋势，深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，推动国家治理体系和治理能力现代化的要求。

二、跨年度預算平衡机制探究

（一）年度预算平衡机制及其弊端

年度预算平衡机制是指政府依据财政稳健原则，按照预算年度进行编制，使财政收支在一年内保持平衡，不应该在预算年度结束之后的财政收入和支出作出任何事先的安排。但年度预算平衡机制也存在一定的弊端：

（1）无法发挥预算制度的规划、控制和管理作用。预算制定的年度性与规划的长期性经常发生冲突，导致作为现代公共预算制度三大功能之一的规划职能无法实现。受制于年度性原则的短周期性，传统的预算不能对该财政年度之外的事项做出预先安排，割裂了各个年度预算在时间维度上的联系。

（2）人为调节财政收入进度。我国在经济比较热的时候税收会相应出现快速增长，经济较冷的时候税收收入也会相应减少。经济较热时，政府为保证当年预算收支平衡，税收会出现压库现象；在经济较冷的时候，则会有意识多收税，会出现税收收入与经济形势不一致的情况。

（3）虚列或少列预算支出。若年底预算收支情况不能平衡，国家为保证预算收支平衡，结余较多时就会虚列支出项目，以虚假支出来平衡结余较多的事实；如果收不抵支，本年度应该支出的项目则不列入当年支出，甚至将已经安排了的支出冲销以实现收支平衡，加大了第二年的支出压力。

（二）跨年度预算平衡机制及其现实意义

跨年度预算平衡机制的定义。跨年度预算平衡机制是在预算决策中结合财政政策的相机变化，进行多年期的财政收入与支出预测，实现预算收支从强制约束性向展望预期性的转变，更加强调预算收支在一个动态经济周期内的大致均衡，而不再过多强调年度预算的收支平衡，从而兼顾预算的逆周期调节作用和预算在经济周期内的平衡。

实行跨年度预算平衡机制的意义。有利于财政资源合理分配，规范财政收支。跨年度预算平衡机制不再以收入为任务，征管部门能按经济规律、税法政策的要求开展征管工作，税收收入的增减情况能真实反映经济情况。在经济过热的时候，税收自然增多，减少流动性，给经济降温；在经济较冷的时候，税收自然减少，不会为较冷的经济形势雪上加霜；有利于提高财政政策的有效性。我国财政预算体现党中央、国务院重大决策及支出政策。在跨年度预算平衡机制作用下，不会因为收入问题对支出政策进行调整，能保证支出政策不走样，实现财政资金对社会各项事业发展的引导。跨年度预算也能够有效配合国家宏观调控政策，对一些建设周期较长的重大项目合理安排预算资金，追求财政资金使用的长期经济和社会效益；有利于保证预算的法律性。建立跨年度预算平衡机制，是从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。更重要的是，建立跨年度预算平衡机制为依法征税、科学理财提供了制度保障，强化了用法治的思维管好政府的“钱袋子”的理念，注重预算安排的灵活性的同时，防止预算的随意性。

三、建立跨年度预算平衡机制面临的挑战

尽管跨年度预算平衡机制的建立能够解决当前预算管理的诸多问题，但实行新的预算管理体制在实践中仍然有许多困难需要克服。

财政政策与预算的直接联结有困难。从时间上来看，我国的国民经济和社会发展计划通常是以五年为一个周期，而我国刚颁布的方案选择以三年为预算周期，两者在时间上的不匹配可能会导致预算与政策的联结机制不足。从内容上来看，跨年度预算需要充分预估经济发展趋势，以确保预算资源的分配与总体财政目标一致，提高财政资源配置效率。在预算编制过程中，粗线条的国家方针使得财政支出很难量化，现实中的经济周期是不确定的，很难预测，于是固定周期的预算方案很难与经济周期相吻合，这种特征也造成了预测上的困难。

不易把控地方债务风险。实行了跨年度预算平衡机制后，或有负债、经济周期冲击、社会福利权利等因素使得中央仍然难以控制地方政府支出总额，蕴含着潜在的地方债务风险和财政风险。目前地方政府债务存量大，地方政府融资不透明、不规范等现象使地方债务风险难以把控。

难以避免政府官员的道德风险。我国目前以三年为一个预算周期，但我国政府官员的换届周期与预算周期并不匹配。这就可能出现上一任官员在任期内支出过多造成大量赤字，下一官员不得不节约支出以弥补赤字的现象。另外，由于经济和财政预测的准确性难以掌握，政府官员在进行预算决策时就存在了运作的空间，有动机增加自己任期内的预算额度。这种预测上的不确定性引发的官员道德风险问题存在一定的隐秘性，防范有一定的困难。

直到现在，国内学者也并未对我国实行跨年度预算平衡机制是否合理得出统一的意见，我国各级政府也仍旧在探索中创建这种预算方式。但改革不是一两天的事，国内外也并没有统一的框架模型，因此我国构建跨年度预算平衡机制还是一个需要不断摸索、不断总结的过程，任重而道远。