职业教育治理的缘起、实践困囿及推进路径

2017-03-04赵帮华

职教论坛 2016年31期

摘要：当前，在我国职业教育转型发展的关键时期，推进职业教育由传统的“管理”走向“治理”是应对“政府失灵”与“市场失灵”的关键之举，也是公民社会崛起的应然之势，亦是职业教育现代化的时代要求。然而，在职业教育治理实践中还面临着多重问题困扰，诸如职业教育治理体系“泛行政化”缺陷、治理模式“单中心化”倾向、治理结构“混沌化”趋势等。据此，为了提升职业教育治理效率和治理水平，应科学确立职业教育治理的价值与目标，以“善治”为终极价值标准，推动职业教育治理体系与治理能力现代化；注重放权与增能，厘定政府权力清单，“赋权增能”于其他治理主体；做好立法与建制，加快完善职业教育治理的法律法规及制度体系。

关键词：职业教育治理；治理体系；多元；缘起；困囿；路径

作者简介：赵帮华（1984-），男，安徽阜阳人，重庆工商职业学院讲师，研究方向为高等职业教育发展。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）31-0059-06

党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[1]。这标志着国家治理逐渐走向精细化阶段，更加强调全员治理，同时，也更加注重多元化治理格局的营造，以实现国家治理体系和治理能力现代化的全局目标。在职业教育领域，为了适应国家治理的现实要求，推动职业教育的创新发展，2014年国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，其中指出“完善职业教育治理结构，提升职业教育治理能力，建立学校、行业、企业、社区等共同参与职业教育治理格局”[2]。可见，由管理走向治理是推动职业教育内涵式发展的必由之路，也是教育现代化的内在要求。

“治理”一词源于上世纪90年代初，发达国家在公共事务领域内掀起了治理改革，倡导将治理理念融入到公共事务管理改革中来，随后治理成为公共管理中的热词，并不断向其他领域延伸。“治理”与传统的“管理”截然不同，在主体选择上，治理强调主体的多元性，即治理主体可以是以政府为代表的公共行政机构，也可以是民间第三方组织或公民个人为代表的私人团体，亦或多方主体间的共同合作，总之，政府、市场、社会等多方力量都能够成为现代公共治理的核心。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入，职业教育的发展活力逐渐得以释放，但由于受到传统制度惯性的束缚，职业教育的自主性、开放性和竞争性还有待进一步加强，并且在市场经济大潮下，过去以无所不能而著称的全能型政府在职业教育领域内日益显现出力不从心的状态，政府为“一元”管理主体的大包大揽行为已经无法满足职业教育创新发展的需要。职业教育作为服务于社会生产一线的教育类别，其涉及到多方主体的利益，并且随着全球治理的兴起和公民社会的发展，职业教育治也并不再完全归结为政府主体的责任，而是需要多方利益主体的参与[3]。对此，政府要转变治理角色，树立多元治理理念，发挥其在职业教育中的“元治理”作用，由过去以政府为“单中心”的治理模式逐渐走向多元利益主体间的合作治理模式。

一、职业教育治理的缘起

（一）职业教育治理是应对“政府失灵”与“市场失灵”的关键之举

在教育范畴内，有别于义务教育，职业教育具有准公共产品的属性，然而长期以来深受“政府失灵”的影响，导致部分同质化的职业教育供给过剩，而社会发展急需的具有特色的优质职业教育产品却面临着供给不足的局面。长期以来，在职业教育的管理上，以政府为首的行政部門一直占据主导者地位，行政部门所实施集权式的管理在职业教育领域内表现得淋漓尽致，不仅职业院校的办学模式和定位、学科专业建设、办学质量监控、招生规模数量以及师资引进指标等方面都深受教育行政部门的管控，职业院校的自主性空间不足，同时由于“政府失灵”问题的存在，政府过度干预导致职业教育资源错配，职业院校的办学和人才培养难以跟上市场的需求。

职业教育发展过程中在面对“政府失灵”的同时，还在一定程度上陷入了“市场失灵”的困境，具体表现在以下几个方面：一是，职业教育在发展中处于局部优化而整体上却陷入无序状态。即职业教育办学主体往往从自身的利益出发，缺乏全局观和整体思维，仅仅根据区域市场需求对自身的职业教育资源进行微观配置，然而整体上来看，我国整个职业教育资源在时空分配上却处于严重的不均衡状态，表现出无序化的外在特征。二是，市场调节的有限性。众所周知，市场对人才的需求是动态变化的，而职业教育人才培养具有时滞性，并且职业教育作为典型的市场需求导向型的教育，必须主动适应和适度超前于市场需求变化，然而，职业教育主体在依靠市场信号进行人才培养调整时，其生产行为（人才培养）已经在进行当中，无法改变市场供需状况，对于市场信号也无法立刻做出调整。三是，市场导向下的职业教育在一定程度上偏离了“育人”属性，功利性价值日渐突显。职业教育本应以培养全面发展的新型劳动者为己任，但是市场对于利益最大化的追逐，使得职业教育人才培养偏向实利主义，对受教育者的素养培育上也更加趋于单向度，从而使得职业教育沦为简单的生产制造“工具”。基于以上分析，为了矫正“政府失灵”和“市场失灵”对于职业教育发展的影响，推动职业教育由“一元”管理转向“多元”治理迫在眉睫。

（二）职业教育治理是公民社会崛起的应然之势

公民社会是介于政府与企业之间的独立的第三方部门，也是政府之外的所有民间组织的集合[4]。其主要由各类第三方公民组织构成，具体来看，主要涵盖各种非政府组织、社会公益团体、行业企业协会、非营利性志愿机构等。从公民社会的发展轨迹来看，公民社会理念最早起源于西方发达国家，以托克维尔、黑格尔、卡尔·马克思以及哈贝马斯等为代表的学者在其著作中针对公民社会都有所阐释，并且公民社会在不同的社会背景下，其内涵结构也有所差异，经过了上百年的发展，公民社会的发展不但打上了时代的印记，而且也深刻体现出公民民主参与意识的觉醒和提高，目前为止，西方公民社会发展已经步入成熟阶段。而与西方发达国家相比，我国公民社会组织的起步较晚，公民社会真正得以发展是源于改革开放的推进，经过30年的发展，我国公民社会得到了很大的发展和和进步。据中国民政部民间组织管理局统计，截止到2015年年底，我国登记在册的社会组织团体总量高达66.19万，其中民办非企业单位的数量为32.91万，在社会组织团体总量中的占比接近50%，而各类社会团体和基金会的数量分别为327977个、4762个。可见，我国已形成了较为庞大的公民社会团体组织，其在经济社会发展中起到越来越重要的作用。

随着我国公民社会发展的日渐成熟，在一定程度上加速了社会大众公民意识的觉醒，广大公民对于公共事务管理的参与意识也不断提升，在其日常行为中也进一步流露出对于自由、民主、平等、法治等理念的追求。如此以来，由公民社会发展所带来的公民意识的觉醒，为社会大众参与职业教育治理提供了动力，这也为实现职业教育多元化治理达到善治目标打下了坚实基础。与此同时，公民社会作为非官方存在的、独立的第三方组织，具有较强的“中立”属性和非营利性特质，能够在政府和市场之间、政府和职业院校之间、职院院校和市场之间发挥出桥梁纽带作用，能够有效地将政府、职业院校、市场进行有机衔接。并且，公民社会还能够解决职业教育发展中的一些重难点问题，尤其是可以承接一些政府和市场都不宜做或不愿做的事务。总之，随着公民社会的崛起，不仅能够为职业教育发展提供强有力的组织保障，而且还将促使其成为职业教育治理中的新生力量。

（三）职业教育治理是职业教育现代化的时代要求

职业教育现代化具有鲜明的时代特色，加快推进职业教育现代化是贯彻《关于加快发展现代职业教育的决定》的重要举措，也是时代发展所赋予的重要使命。构建现代职业教育体系，促进职业教育现代化，需要通过职业教育治理来实现。一方面，职业教育治理能够有效发挥各方主体的力量，共同推动职业教育发展方式的变革，这也是适应我国经济社会发展转型升级的现代要求。另一方面，职业教育治理是解决职业教育发展羸弱的关键路径。经过多年的发展，我国职业教育取得了举世瞩目的成就，职业教育各方资源建设也取得了长足的进步，目前在职业教育办学规模上雄踞世界第一。在取得的成绩面前，我们还要清醒地认识到职业教育发展中还存在着诸多方面的问题，尤其在职业教育治理方面还处于较低的水平，集中体现在办学观念较为滞后、办学定位不清、层次结构不完善、人才培养模式较为陈旧、制度建设不完备、社会吸引力不强、行业企业的参与度较低、国际化水平较低等方面。对此，亟待通过实施职业教育治理，深入推进职业教育办学和管理模式改革，加强校企合作、产教融合，打通职业教育发展通道，完善职业教育治理体系，提升职业教育治理水平和治理能力。特别是在当前经济发展步入新常态的时代背景下，要实现职业教育的创新发展，必须抓住产业转型升级的需求，站在战略化、现代化、全局化的高度，以现代治理理念为引领，深入开展职业教育治理活动，推动职业教育治理体系和治理能力现代化，这也是促进实现教育现代化和建设人力资源强国的必然选择。

二、当前我国职业教育治理的现实困囿剖析

（一）职业教育治理体系存在“泛行政化”缺陷

治理理论和思想作为西方社会现代化发展的重要产物，对教育治理科学化的实现具有重要的指导作用，而教育治理体系是保障教育利益相关者参与教育决策、管理的各种体制机制和制度安排的集合[5]。具体而言，职业教育治理体系可以分为职业院校治理权力结构、治理流程、治理文化等基本维度，而这些基本维度涵盖了职业教育治理主体、治理权力边界、治理方式和手段等多种要素，职业教育治理体系是否科学、完善直接关系着职业教育的未来发展命运。众所周知，行政力量与市场力量是一对矛盾体，二者存在着此消彼长的关系，治理体系严重的行政化倾向在一定程度上排斥了其他市场主体的参与。当前，我国行政力量在职业教育内外部决策、管理和运行中处于垄断地位，其他相关利益者在职业教育治理中的话语权相当薄弱，实际参与效能乏善可陈，这种高度行政化的治理体系给职业教育发展带来了很大的不利影响。泛行政化的治理导向直接弱化了职业教育发展效率[6]。从外部来看，行政对于职业教育发展的过度干预，导致职业院校自主性发展受到了很大束缚，尤其在专业学科设置上严格地受到教育行政部门的审批和管控，难以自主地根据市场需求进行调整。从职业院校内部来看，科层制的行政文化弥漫，学校行政权力高扬，直接压缩了学术权力、广大师生的参与权力，给职业教育人才培养产生了不利的影响。

客观理性地评判和思考我国行政化导向的职业教育治理体系，对于完善职业教育治理结构具有进步意义，我们必须辩证地看待这一问题。一方面，这种行政力量干预的治理模式在职业教育的某种发展背景和阶段下有其存在合理性和必然性，特别是在计划经济时代，这种治理模式能够有效地集聚职业教育资源，发挥行政力量对其调控作用。另一方面，随着社会的发展，这种以政府为主导的行政化治理体系已经越来越难以适应职业教育发展的需要，尤其是行政泛化和行政主宰的治理过程弱化了职业教育利益相关者对于职业教育发展理应享有的发言权和决策参与权，抑制了职业院校的治理能力的提升，瓦解了本该体系化建构的职业教育治理体系。由此而言，职业教育治理体系亟待革新和重构，需要从文化重构、权力重构、模式重构、制度重构等多方面入手，打破泛行政化干预的職业教育治理模式，切实提升多元主体的职业教育治理能力。

（二）职业教育治理模式存在“单中心化”倾向

从目前职业教育管理主体来看，仍然处于政府“一家独大”的行政管控状态，至今尚未形成多元化的治理结构。长期以来，职业院校与政府之间名义上属于代理——委托关系，但实际而言，职业院校在一定程度上是作为政府的附属机构的身份而存在，政府在职业教育发展中占据着绝对的主导地位，也是职业教育管理中的唯一的权力中心[7]。尽管随着我国市场经济的发展，以行业企业为代表的社会主体对于职业教育的参与度逐渐提升，但仍然无法改变政府在职业教育治理中的“单中心化”的现状和事实，政府在职业教育发展中的大包大揽的现状普遍存在，直接弱化了其他利益相关者在职业教育治理中的地位和作用。

具体来看，职业教育治理模式的“单中心化”倾向主要表现在两个方面：一是，在职业教育资源供给上还存续着“单中心化”倾向。从历史发展轨迹来看，以政府为“单中心”的公共资源供给在计划经济时代具有重要意义，在一定程度上发挥了职业教育资源的集聚效应，在社会经济建设中起到了十分重要的作用。然而随着我国社会发展的变迁，职业教育发展的内外部环境发生了翻天覆地的变化，而现有以政府为主导的“单一”的职业教育资源供给中心并未取得实质性的改观。尽管近年来政府积极鼓励市场力量参与到职业教育投资办学中，并作出了一系列的政策安排以吸引市场主体的参与，但由于政府在职业教育供给中的过度行政干预，在一定程度上不利于发挥市场在职教资源配置上的调节作用，最终导致市场主体在职教资源供给中的效率无法得到充分展示。二是，在职业教育治理决策上高度“单中心化”。由于政府掌控者大部分职业教育资源，职业教育治理决策权高度集中于政府，其在职业教育发展决策上往往实施集权的方式，而其他主体名义上具有参与决策权，但实际决策者仍然是以政府为主导。然而随着公民社会的发展，对于职业教育参与决策权的呼声也日益高涨，以政府为“单中心”的治理决策越来越难以适应职业教育未来发展的要求。

（三）职业教育治理结构存在“混沌化”趋势

一方面，职业教育治理结构缺乏分权制衡机制。当前，在我国职业教育治理体系建设进程中存在治理结构失衡的现实困境，究其原因，由于缺乏科学的范式的引导，而导致治理结构“混沌化”。政府居于高位，学校依附于政府，自主性无法得到释放，而社会主体在职业教育治理体系中处于边缘地位，这种失衡的治理结构使得我国职业教育陷入低水平的治理状态[8]。一是，职业院校依附于政府。尽管教育部对高校办学自主权专门做出规定，并明确了高校七种办学自主权，具体包括自主招生权、自主教学权、自主研发权、机构自设权、人事自主管理权以及教育经费使用和管理自主权等。然而实际的情况是，学校自主办学和管理权落实有限，很大一部分管理项目需要经过政府审批才可实施，如学科专业设置、招生指标、机构设置、科研经费管理、学校人事聘用等诸多项目，学校只能被动地接受而形成“坐等其成”的制度性依赖，导致学校的自主治理能力下滑。同时，由于长时间依附于政府，职业院校形成了一个“等、靠、要”的管理思维和习惯，难免会导致一放就乱，一乱就收，一收就死的治理怪圈。尽管最近几年，我国加强了对高等教育管理体制机制的改革步伐，进一步强化学校办学自主权，但是由于政策执行的力度不够，缺乏对应的改革举措，很多政策、制度还处于初探阶段，未能达到应用实施效果。二是，市场主体在职业教育治理中处于边缘状态。作为职业院校的核心利益相关者，市场在职业教育的发展中发挥了不可替代的作用，为职业院校的发展提供了极大的物力、财力、人力等方面的支持。然而，由于受到职业教育行政管理体制、管理制度、管理手段等方面影响，制约了市场对于职业教育治理的参与度，影响了社会主体的参与热情，以致市场主体偏离于职业教育核心治理体系之外。

另一方面，治理主体之间角色定位和权责关系不清。如果仅有一个治理主体，则其权利和责任是一一对应的，此时责权关系比较清晰。但是，在我国职业教育治理结构中，由于存在制度化的缺陷和漏洞，而导致权力对责任的逃避、责任对权力的缺失等问题的出现，具体表现在占有主导治理权力主体的一方，总是把责任转移给弱势的一方，由此而导致弱势的一方必须要承担超出自身能力的责任，这种治理权责不对等现象在职业教育治理中时常发生。责任的规避使权力成为强势主体一方谋取私利的工具，而权力的缺失使治理责任的履行沦为道德空想[9]。同时，权力和责任作为一对相辅相成的矛盾体，二者具有同源性，实现权责对等是职业教育治理的必然选择[10]。而从职业教育外部治理权力分配来看，政府的行政权力、学校的办学权力、市场的参与权力之间的责权关系界定不清，治理主体之间的权责配置存在着严重的交叉与重叠，对于权力趋之若鹜，而对于应承担的责任却互相推诿，导致职业教育多元主体的集体无作为的治理困境。可见，职业教育治理结构的“混沌化”是造成治理体系整体功能弱化的关键因素。

三、职业教育治理的推进路径探索

（一）价值与目标：以“善治”为终极价值标准，推进职业教育治理体系与治理能力现代化

“善治”作为职业教育治理活动或行为的价值标准，也是职业教育治理应达到的终极目标。所谓“善治”即“好治理”，是指通过公共治理行为以达到公共利益最大化的过程。“善治”强调治理主体的来源多元化[11]。职业教育治理作为社会公共治理中的重要组成部分，明晰其“善治”价值标准，能够为职业教育利益相关主体间达成协同共治提供行动指针，有效化解职业教育改革发展中部分主体所感到的迷茫、失落问题，通过“善治”价值疏导，使各方主体在职业教育治理中获得使命感、方向感、自我认同感以及归宿感。职业教育治理崇尚“善治”的实质是守卫职业教育的公共性和公益性，以达到职业教育公共利益最大化。而职业教育治理“善治”目标的实现，需要职业教育治理体系和治理能力现代化为保障。对此，应转变职业教育治理理念和治理方式，加快推进职业教育治理体系与治理能力现代化，形成公平、高效、合作、有序的职业教育治理新格局，这也是当前及未来一定时期内职业教育治理的重要任务和目标。

长期以来，我国在职业教育治理主体和治理方式的选择上，主要是以政府为主导的“一元化”治理，政府在职业教育发展中的大包大揽问题突出，市场主体的参与度十分有限，导致职业教育办学活力不足。解决这一问题的关键在于构建完备的现代职业教育治理体系。职业教育治理体系建设的完善程度直接影响着职业教育治理现代化的实现进程[12]。就此而言，应根据“善治”的目标要求，通过完善职业教育顶层设计，不断提升职业教育治理能力，实现从传统教育管理走向现代教育治理。而建立完善的職业教育治理体系，提升职业教育治理能力，应明确以下几方面问题。首先，要明确职业教育治理主体，即确立由谁来治理，职业教育是一项涉及多方利益者的庞大教育系统，不仅需要政府和学校的通力合作，还需要行业、企业、社会组织等市场主体的共用参与，因此，构建现代职业教育体系的首要任务是确立市场主体参与职业教育治理的合法性。其次，科学确立职业教育治理方式，要由过去政府主导的“单向管理”向多元主体共同参与的“交互治理”转变。再次，建立完善的职业教育治理结构。从内部来看，应确立和完善职业院校法人治理结构，提升职业院校自主治理能力和治理水平；从外部来看，应建立起职业教育治理的法律结构、市场主体的参与结构等。最后，建立健全职业教育治理的评价体系，包括社会第三方评价、企业评价、同行评价等。

（二）放权与增能：厘定政府权力清单，“赋权增能”于其他治理主体

在西方，公共治理是作为一种管理补充机制存在，是对“市场失灵”、“政府失灵”的一种积极回应，公共治理强调主动引入第三方力量，进一步构建起由国家部门、市场、公民社会三位一体的治理框架，以达到一种公平、自由、平等、协同的“群体共治”状态。尽管随着我国经济和社会体制改革的不断深入，计划经济时代下政府对教育管得过死的基本状况得以改变，政府、学校、社会之间的关系在很大程度上也获得了改进和提升，但是政府主导的行政管理依然处于教育治理体系的中心地位，实质上政府的管理权限并未得到真正的减少，这样造成的结果只能是进一步地制约教育治理现代化进程。为了进一步加快职业教育治理体系和治理能力现代化，应着力于调动各方力量的参与，改变市场在职业教育治理中的“有心无力”的现状，协调好政府、职业院校、市场之间的关系，其中的关键在于厘清政府在职业教育治理中的权力清单，适当压缩其在职业教育治理中的无所不能的权力边界，适当地让位于市场，充分发挥社会各方主体在职业教育治理中的效用，逐步回归到一种“大社会、小政府”的状态。

首先，政府应切实把管理权下放到学校和市场当中，进一步扩大职业院校在教育教学和管理中的自主权与话语权，市场在职业教育治理中的参与权，这也是职业教育治理的改革方向。其次，明确职业教育治理主体的权责关系。权力意志的优越性赋予治理主体行动的自由，为治理主体职能的发挥提供了强制力的支撑[13]。就此而言，权力和义务是治理主体资格的必要构成因素，而治理过程的互动更多地是治理主体之间的权力行使和责任履行的外在表现。权力和责任是组成职业教育治理体系的基本单元，对职业教育治理效果具有重要的影响。然而，责任规定了各主体的治理范围，明确治理主体的责任能够为职业教育治理提供方向性引导。在职业教育治理的责任分配中，应严格依照职业教育治理所组成的全部责任空间和各个治理主体的资源限制，在多元化主体之间达成一种科学化的责权分配，这样才可以保证每个治理主体沿着既定的目标履行其应有的职责，有效发挥出政府、学校、社会等主体在职业教育治理中的作用。再次，在职业教育治理制度安排上，加快推进“管”“办”“评”相分离的制度体系建设，实现政府教育管理权、职业院校办学自主权、社会评价权的合理配置，以达到政府、学校、社会等治理主体之间的相互制约、相互促进、协同互动的职业教育治理状态。

（三）立法与建制：完善职业教育治理的法律法规及制度体系

职业教育治理是多元利益相关主体在法律制度框架下所开展的集体行动[14]。构建完善的法律和制度体系，是保障职业教育治理活动有序开展的基础和前提。针对职业教育发展中所面临多元共治问题，必须科学确立多元主体间的合作规则，划清参与者的权责界限，以保障各主体的治理行动步调一致。基于此，应以职业教育治理的法律、制度建设为逻辑起点，通过建立完备的法律制度体系建立稳定的职业教育治理秩序，以在多元合作治理中形成可预期的合作行动。从传统职业教育的法律和制度建设来看，尽管也建立了一套正式的法律和制度体系，但其更新和修订速度难以跟上时代的发展需求，并且其本身的合理性值得商榷，如行业、企业、社会组织、公民个人等市场和社会主体在职业教育治理中的地位至今尚未能得到完全落实，职业教育管理中长期以来存在着法律制度盲区，导致职业教育管理秩序雜乱无章、管理效率低下，社会参与者的合法性地位无法得到保障。而推动职业教育由传统管理走向现代治理的重要目标之一就是实施依法治理，在法律制度框架下开展治理行动，并综合运用法律规章、正式制度、合作契约等调整和规范职业教育参与者的利益和治理行为。现代职业教育治理就是在“法律法规为准绳的正式规则、民主协商所达成的契约等非正式的约束”所构成的制度体系内开展，任何职业教育治理行为都不能游离于法律法规和制度的准绳之外，推动职业教育的多元合作治理就需要建立健全法律制度体系，以保证多元治理主体间的秩序整合，在彼此间的平等关系中探索一条职业教育多元共治之道。

首先，加快职业教育治理相关的法律法规建设。在这一过程中，政府要切实发挥出“元治理”的功能，在对职业教育治理现状和特点进行充分考量的基础上，同时结合各方职业教育治理主体的利益诉求，并根据职业教育治理体系和治理能力现代化的要求，制定出具有现实的、可操作的法律规章，确立职业教育利益相关者的合法性地位，充分保障多元主体在职业教育治理中的话语权。同时，随着职业教育外部环境的发展变化，要及时对与职业教育相关的法律体系进行更新和完善，为职业教育治理提供充足的法律保障。其次，要加强宏观职业教育治理制度设计，尤其是要根据职业教育“产、学、研”一体化发展需要，强化职业教育校企合作、工学结合、合作共治等方面的系统化和规范化的制度设计，为职业教育治理营造良好的制度环境。再次，在职业教育治理法律框架下，通过民主协商的形式在职业教育治理主体间确立多元合作共治的组织制度体系，明晰治理主体间的协作与制衡关系，维护职业教育治理秩序，创建由各级政府、行业企业、职业院校、社会第三方组织以及公民个人等主体共同参与的治理共同体，开拓一个有序、有效、稳定的职业教育协同治理新局面。

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