论公众参与环境影响评价法律制度的完善

王 青（湖南师范大学法学院 河南 长沙 410006）

论公众参与环境影响评价法律制度的完善

王 青（湖南师范大学法学院 河南 长沙 410006）

环境影响评价是环境管理体系中不可缺少的重要组成部分，公众参与的有效性是环评机制取得成效的关键。然而，我国当前的公众参与环评机制在公众参与程序、信息公开、法律救济方式等方面存在诸多不足，导致环评机制在很大程度上流于形式。为健全公众参与环评法律制度，我国应当借鉴国外相关立法经验，对公众参与环评程序、信息公开等规定进一步完善，真正落实公众参与环评机制。

环境影响评价；公众参与；权益；有效性

1 环境影响评价与公众参与概述

1.1 相关概念

（1）环境影响评价的基本定义

环境影响评价简称环评，是指对已经规划和拟可能建设项目在实施后可能对周边环境造成的影响，并进行系统分析、全面预测和准确评估，根本的提出具有相对应具体方案对策和措施，从而预防或者减轻对环境造成的不良环境影响，利用以上措施和对策建立监管的制度与规则。由此可见，环境影响评价体系的主体内容是以防范为主的监管制度体系。环境影响评价制度体系可以通过规划和建设的具体内容和基本责任，从而建立具体的行动任务职责，也可以通过工程设计的要求和建议对整个项目进行环保评价，不仅可以为环境管理提供基本法制，更可以为项目的建立与实施提供最基本的管理数据。

（2）公众参与基本定义

目前，社会科学研究中认为：“公众参与”是公众在社会上的重要责任，它通过有关政府职能部门和发起行动方与公众之间组成的双向相互沟通行为，通过公众参与到某个时间的决策过程，降低和化解公众与相关政府部门和发起行动方之间的主要冲突和矛盾。公众参与是环境影响评价制度中的重要内容，它是指具有共同特定利益的人群或团体介入涉及到自身利益的事务决策的活动。环境影响评价中的公众参与是在进行环境影响评价，编制、审批环境影响报告时，必须征求公众对拟议行动的意见，将公众意见作为决策的一项依据，从而避免拟议行动对环境可能造成的损害，保护利害关系人的环境权益。

1.2 公众参与环境影响评价制度的必要性

设计法律制度的最终目的在于实现正义，环境正义正是随着环境问题的不断产生而被提出。环境正义的实现有赖于环境的平等的实现，在环境法理论与实践中，平等意味着首先注重对人类长远利益的平等，同时，注重维护当代人的平等，即当代人的发展不能以牺牲后代人的发展为代价。为缓解环境压力和资源压力、实现环境正义，可持续发展战略从内容上规定：“可持续发展要解决的核心问题是人与自然的矛盾，使人口、经济、社会、环境与资源等因素相互协调”，而公众参与环境影响评价制度是实现环境正义的有效途径。公众参与环评制度具有维护环境上的平等功能，在当代人中间，最易受到环境污染危害的人，往往也代表了下一代人的利益和权利，他们不受污染危害的利益和权利如果得到了维护，那么环境正义也就得到较好的实现。

公众参与是否落实直接制约着环评制度效用的发挥，公众充分参与环评，及时了解环境信息，通过正常渠道表达意见，有利于加强对项目环境影响的日常监督，确保各个利益主体在程序上得到公正的对待，从而使得政府的环境决策更容易获得支持。公众参与环评，一方面可以提高环境行政效率，另一方面也促进了公众环保意识的提高。

2 公众参与环境影响评价过程中存在的法律问题

环境问题是全球性的也是我国在社会主义现代化建设过程中需要认真对待、妥善解决的一个重大问题。由于我国的公众参与环境保护的法律机制上存在诸多缺陷，导致公众参与环境保护的相关权利落实不到位、信息不公开，公众参与的法律主体地位不明、参与时机滞后，无法组织有效的组织机构参与到环境保护中来。

（1）公众环境知情权的缺位

环境知情权是公众享有的了解其生活、学习及工作等周围环境的基本权利，是参与环境管理的前提。公众有权知道环境的真实状态，有权了解环境保护的相关信息，这是其参与环境保护的前提条件，没有环境知情权，那么公众参与环评也就无从谈起。如昆明 PX事件中，中石油云南石化公司称炼油项目的论证过程历时近 8年，然而环境信息公开并不透明，民众对这一项目却毫无所知，也不知道环评报告从何而来。

（2）公众参与机制不健全

2015年9月1日开始实施《环境保护公众参与办法》。它明确规定了公众参与的多种方式，如座谈会、专家论证会、听证会、问卷调查等。在我国则通常利用的是政府主导调查的方式，其形式是通过相对单一化的问卷调查的方式，该方法的成本偏低、方式简便易操作，但是也势必会存在调查的格式及内容单一。在公众填写问卷调查的时候，主观能动性相对较差，因此也无法真实反映实际的情况。例如在昆明 PX项目，其已经公布的环评报告由政府及中石油华东勘察设计研究院作为主体进行评估，公众作为利益相关者并没有实质性的参与，而其中的公众参与环节和民意咨询环节最后都流于形式。参与机制的不足和缺陷使得公众不得不从体制内的意见表达转为体制外的抗争，在项目和政策推行过程中容易遭到公众的质疑。而且对于公众意见的反馈，由于法律中缺乏有关具体的反馈程序和反馈方式的规定，政府与公众没有形成双向沟通的方式，可能会造成相关单位实行“只听取、不采纳”的办法，甚至是对公众参与走过场。

（3）公众参与环境影响评价缺乏司法保障机制

目前，我国立法尚未对公众参与环评提供有效的司法救济途径：我国《环境影响评价法》规定环评应当组织公众参与，但对于没有组织公众参与或不考虑公众意见时，环评结论效率如何、相关单位和人员应如何承担法律责任，法律并无规定。如果公众参与环评时缺乏司法保障机制，那么环评制度发挥的效用将大打折扣。作为防止公众参与制度失效的最后屏障，司法救济机制的完善已迫在眉睫。

3 完善公众参与环境影响评价制度的法律建议

法对秩序的意义主要表现在，法为秩序提供预想模式、调节机制和强制保证。对于公众参与，我们一方面希望国家在维护正常的宪政秩序和社会良性发展的情况下最大限度地容许公众参与，另一方面对公众参与制度的设计必须结合中国国情，注重它的可行性，否则无限制的参与只会导致行政权运作的失衡，使正常的社会秩序难以为继。根据李步云先生三种形态的人权理论，环境权作为人的应有权利，它转变为法定权利、实有权利是一个历史的过程，它需要国家在法律上、制度上提供切实的保障，即法律的制定认可和制度的构建同等重要。

（1）完善环境信息公开制度

环境信息公开，是指依据和尊重公众知情权，政府和企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为以利于公众参与和监督。如果没有政府信息的公开，公民的环境知情权也就无从谈起。美国环保局曾提出信息公开的三项原则：有效地公开；信息公开方式应当确保信息为更多可能受到影响的公众获得；公开的信息内容易于为公众所理解；在程序的尽早阶段公开。我国环境信息公开应当借鉴上述三项原则，在法律中明确公示信息的要求。

目前，关于将环境影响评价信息详细全文公开公布公示已经有了明确的法律规定，在我国环境法中已经有了详细条文法规，但是这些法规法律还需要补充和完善。第一，改变环境影响评价体系中信息公示形式单一状况。现实中多数情况下只能借助网络资源进行全文公示，但大多数公众很难关注到所在的公式网站以及公示的时间地点，应该利用媒体，提升和不断创新合理的公开信息方式，在最原始的张贴告示的方式基础之上，将要建设和实施的项目具体基本信息以及审核批准的公示进行全文公告，利用这种简单的传播方式快速的让公众直接获取想知道的信息；同时，也要在项目建设和实施的工地周边进行宣传和公告，有条件的单位应该加强使用报纸、电视以及新媒体等信息传播渠道全面进行公开宣传和有效的公示，使得公众能够从项目建设和实施的本身出发、了解项目对环境影响的问题，让公众科学合理地有效参与到环境影响评价体系中。第二，通过构建有效的信息处理机制，突出环评监管和决策的重点，将公众参与中的权益诉求加以有效地辨识区分。第三，明确信息公开与涉及国家秘密应当保密的范围，形成信息公开与保密审查的统筹协调。

（2）健全公众参与机制

从环境影响评价中公众参与的主体、公众参与的方式以及信息反馈机制方面，对环境影响评价中的公众参与机制进行完善。

第一，扩大公众参与的主体。环境影响评价的公众，除建设单位、审查环评机关外，还包括其他相关机关、团体组织、地方政府、学者专家、当地居民等。对于受规划影响的市民和组织自然属于公众范畴，对于与规划无直接利害关系但对规划感兴趣并具有一定专业知识和信息的公民或团体只要提出申请，也应当划定为公众范畴允许其参与到环评程序中来。这样有利于集思广益，广泛考虑到各方利益和不同立场，尽可能避免或减少冲突的产生。

第二，在参与的方式上，我国法律虽然规定了较多方式，但是没有细化每个方式的程序，因而操作性不强。在法律上完善听证会的具体程序，立法上赋予公众启动听证会程序的权利，并详细规定在何种情况下、具备什么条件的公众可以启动；不同参与方式在互动程度上、参与范围、参与效果各不相同，立法应考虑普通公众的非专业性特点，明确规定不同层次的评价对象的适用性不同以及具体的公众参与方式，保证民意的完全真实表达和公众的参与监督作用。比如小范围的建设项目征集民意，可采取调查问卷的方式，但调查问卷的设计要突出重点并且在选项的设计上要广泛详细；大范围的规划环评，因参与对象广泛，公众参与的方式就可采用媒体、网络等形式。因环境问题比较专业，可根据具体情况具体适用专家座谈会的方式。

第三，在信息反馈机制方面，制定有效的信息反馈制度，对公众的信息进行认真归纳，提高对公众意见的重视程度，认真分析，出具对公众意见采纳或者不采纳的理由书面报吿。在考虑公众的意见时，要协调各方成员，集思广益，不仅要有建设单位和相关专家，还要有公众组织参加交流，并及时将结果告知公众。以上信息建议存档保留。因为如果没有保留义务，政府机关有时候仍然会走过场。同时应该建立环境违法的诚信档案，对于不诚信的建设单位不仅要处以经济罚款还应当延长其再次申请环评的间隔时间。

（3）完善司法救济机制

鉴于我国目前司法体制对于公众参与制度救济力度薄弱，法律应当在以下方面对其进行完善。第一，完善环境司法专门化，一方面应当赋予公众参与这一程序性行政行为的可诉性，对于具有争议的程序行为提出救济；另一方面，应当对公众参与程序进行实质性审查，具体审查利益相关者的意见在所选择的参与方式中能否被充分表达、环评审批机构对于公众的相关意见是否有及时、公开地回应、参与规则是否公平等。第二，法律明确应规定公众参与的效力和法律责任，完善相关处罚规定，例如环评机构对于应当组织公众参与而未组织的情况下所得出的规划环境结论视为无效，相关责任人员应当承担法律责任，公众有权通过举报、提起诉讼等方式监督相关部门的行政行为。第三，建立回应问责机制，对于反馈不及时、拒绝回应的相关部门，追究其法律责任。

4 结语

环境影响评价制度呼吁充分的公众参与过程公众参与有效性进行系统地分析和研究越来越重要，虽然在环境评价体系中还存在着大量不足和不完善的体制，但是实践会证明，随着公众素质的不断提升、保护环境的意识不断的提高，最终可以进一步改善环境影响评价中公众参与的有效性，促进环境影响评价体系的不断完善。

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〔3〕李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004：2-16．

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〔5〕程子君，李志强.中国公众参与环境保护的不足及原因探析〔J〕.环境科学与管理，2009：21-24.

〔6〕汪劲.中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序〔M〕.北京大学出版社，2006.

Discussion on Perfection of the Legal System of Public Participation in Environmental Impact Assessment

Wang Qing（Law School of Hunan Normal University ChangSha HuNan 410006）

Environmental impact assessment（EIA） is an important and indispensable part in environmental management system.The effectiveness of public participation determines the quality of environmental impact assessment.However，because China's current public participation in EIA system faces adverse conditions in procedure，information sharing and legal remedy，EIA becomes a mere formality to a great extent.It is necessary to study legislative experience abroad in perfecting of the law system，improve public participation procedure and information sharing to implement public participation in EIA system.

Environmental impact assessment Public participation Equity Validity

X820

A

1674-263X（2017）03-0085-03

2017-09-30

王青（1992-），女，湖北黄冈人，湖南师范大学法学院在读研究生。