我国人民陪审员参审机制的反思与进路

2017-03-03汤立伊

行政与法 2017年1期

摘要：完善人民陪审员参审机制有助于提升人民陪审员参与庭审的质效，进而推进司法民主，促进司法公正，提升司法公信力。人民陪审员参审机制既要确保人民陪审员“当家作主”，又要引导人民陪审员公正裁判以预防“失控的陪审员”。因此，完善人民陪审员参审机制，应在保障公民依法行使民主权利的基础上，努力实现实体公正和程序公正。具体包括：构建以证据评价为基础的事实认定模式，优化参审案件的范围和人民陪审员在合议庭中的组成比例及选任模式，完善法官指示规则和合议庭评议表决机制。

关键词：参审机制；程序保障；人民陪审员

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）01-0121-08

收稿日期：2016-10-28

作者简介：汤立伊（1986—），男，浙江温州人，复旦大学法学院博士研究生，研究方向为诉讼法学、证据法学。

人民陪审员制度是“人民当家作主”理念在司法领域的生动实践。在新形势下，人民陪审员制度日益受到重视，甚至有望成为推进“以审判为中心”诉讼制度改革的突破口。[1][2]党的十八届三中、四中全会召开后，人民陪审员制度开启了新一轮改革。2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），授权在10个省（区、市）选择50个法院开展试点。随后，最高人民法院、司法部正式启动人民陪审员制度改革试点工作，相继发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）和《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。2016年，最高人民法院发布了《关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》，指出试点工作取得了初步成效，但还面临不少问题和困难。笔者认为，完善人民陪审员参审机制，是进一步提升参审的质量和效果，深入推进人民陪审员制度改革的关键所在。

一、完善人民陪审员参审

机制的重要性

参审机制是指裁判主体参与个案审判的具体方式和程序。完善人民陪审员参审机制，既有助于促进人民陪审员发挥主观能动性，也是人民陪审员公正裁判的重要保障。

（一）发挥人民陪审员实质性作用，推进司法民主

人民陪审员参与案件审判，充分体现了我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面。[3]人民陪审员参审机制是落实人民陪审员制度的程序保障。在法律科学中，“程序”一词有其专门的含义，即指按照一定的顺序、程式和步骤制作法律决定的过程，包括程序的开启、程序主体的行为、法律决定的生成等内容。[4]作为程序，人民陪审员参审机制有助于促进人民陪审员对裁判结果发挥实质性作用，同时促进人民陪审员理性选择并作出公正裁判。具体而言，首先，通过明确职业法官和人民陪审员的活动范围、权限和程序，有助于明确两者分工，避免越俎代庖。其次，通过赋予当事人启动人民陪审程序的权利和选择人民陪审员的权利，能够排除审判能力欠缺或当事人不信任的人民陪审员，提升审判主体的正当性。再次，通过明确职业法官的指示职责，引导人民陪审员根据日常经验、大众理性和朴素正义感，依据证据认定事实。最后，通过对评议表决程序的科学设定，确保人民陪审员独立表决，发挥实质性作用。

（二）推动审判中心诉讼制度改革，提升司法公正水平

陪审制度改革的主要目的是使合议庭成为司法裁判的真正主体，使庭审成为刑事诉讼的中心环节。[5]完善人民陪审员参审机制对中国刑事诉讼制度尤其是庭审制度改革具有十分独特的意义。一是推动向“审判中心”的转变。人民陪审员有序、有效参与，提升合议庭的独立性和中立性，充分发挥人民陪审员“体制外力量”的优势，有望打破刑事审判虚化运行和刑事诉讼“线性”结构，逐步形成以审判为主导的“审判中心主义”。二是推动向“庭审中心”的转变。庭审是准确认定案件事实和正确适用法律的中心环节，对于保护诉讼权利和公正裁判发挥着决定性的作用。由于人民陪审员是庭审的程序主体之一，可以根据普通人所具有的日常经验和大众理性评价证据来认定事实，完善相应的参审机制，有助于人民陪审员充分行使职权，提升裁判主体的中立性和独立性，进而推动“以卷宗为中心”的审理模式向“以庭审为中心”的审理模式转变。三是推进庭审活动现代化。刑事诉讼的发展以不断追求司法公正为目标，现代刑事庭审制度的原则和规则与陪审制度密切相关。普通公民参与案件事实的审判活动可以发挥非职业裁判官的天然优势，在一定程度上倒逼刑事审判程序现代化。例如：由于人民陪审员来自普通公民，为确保裁判者对证据信息有透彻的理解，证据最好的呈现方式是言辞陈述，这就要求证人应当出庭作证，而非简单地宣读证人书面证言，这一现实要求有助于直接言辞原则的实现。再如：通过法官指示取代人民陪审员庭前阅卷，才能增强法庭举证、质证的效果，实现当庭举证、质证，推动当庭认证。

（三）增强人民陪审员参审质效，提升司法公信力

完善人民陪审员参审机制将有助于人民陪审员公正有序、有效地参与司法，实现司法裁判与社会评价的有机结合，同时加强司法监督，进而提升司法公信力。一是参审机制有助于实现司法裁判与社会评价的有机结合。程序的本质既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。[6]人民陪审员参审机制有助于人民陪审员充分发挥其社会阅历丰富、了解乡规民约、熟知社情民意的独特作用，将公民的价值观念、情理要求、朴素正义感融入到司法过程中，将有效弥补职业法官的认知偏差和职业偏见，让司法审判能够直接反映公民的朴素情感，从而促使司法审判“更接地气”，拉近司法与社会的距离。二是通过司法监督提升司法透明度。人民陪审员直接来源于公民，这种代表公民所进行的法律监督，本身就是强化我国法律监督体系的基础和力量源泉。[7]人民陪审员参与审判，肩负着审判员与社会监督员的双重角色，通过与职业法官的有效合作和相互制约，增加了案件审理的透明度。三是缓解刑事错案对司法公信力的冲击。审判过程的合理性提升了裁判结果的正当性。雖然刑事错案不可避免，但是合理的人民陪审员参审机制为司法审判结果提供了正当性担保，可以减少错案的发生。即使发生错案，也并非是法官的专断或因制度性腐败导致，而是法律职业中必然会存在的可容纳风险，会得到普通公民的认可和理解。

二、提升人民陪审员参审

质效的域外经验

围绕如何让普通公民有效参与审判并公正裁判这一主题，不管是大陆法系国家还是英美法系国家，都在不断探索普通公民参与审判的方式和程序并积累了丰富的经验，这为完善我国人民陪审员参审机制提供了借鉴。

（一）聚焦事实审理更有利于人民陪审员发挥主观能动性

从各国普通公民参与审判的实践看，参审职权都包含了事实认定问题，各种制度的差异就在于普通公民是否具有决定法律适用的职权。在大陆法系的参审制下，职业法官和非职业法官共同决定案件的事实问题和法律问题。然而，由于大陆法系的规范出发型诉讼传统，法律体系的精细化和法律适用技术化在一定程度上动摇了普通公民参审的积极性，难以确保裁判结果体现普通公民的自由意志。相比之下，在英美法系事实出发型的诉讼传统下，先由陪审团进行事实认定再由职业法官进行法律适用。从制度设计的合理性分析，无论在保障陪审公民行使审判权还是确保裁判结果的公正性上，陪审制明显优于参审制，更符合审判的客观规律。因此，将人民陪审员的审判职权限定在普通公民力所能及的范围内，同时通过职业法官的规则指引和控辩双方运用专业知识和技能将案件事实回归到生活事实中，更有利于陪审员作出公正裁判。同时，在英美法系，陪审团审理案件的事实问题主要依据生活常识和大众理性判断法庭出示证据的证明力大小、案件所涉及的各个法律要件事实成立，最终判断当事人是否构成犯罪。

（二）基于陪审员审理的必要性，普遍设定了陪审员参审的范围

相比职业法官审判，普通公民参与的审判活动是一项“昂贵的事业”。因此，限定陪审案件的范围是世界各国普遍的做法。目前实行参审制的国家如法国、德国、日本等，参审员基本上只参与审理刑事案件，不参与审理民事案件。在俄罗斯，《刑事诉讼法典》第30条及第31条规定：原则上陪审制只适用于可能判处十年以上监禁刑或者死刑的案件，同时在实践中被告人有权选择放弃陪审团审理。据统计，俄罗斯近些年由陪审团审理的案件只占全部刑事案件的0.05%左右。[8]一些实行陪审制的国家也是如此。在英国，陪审制度适用于部分刑事案件和少量几类民事案件。只有在刑事法院审理的严重犯罪案件或较严重犯罪且被告人不认罪的情况下，才适用陪审团审理案件。在美国，由陪审团进行审判是公民的一项基本权利。美国《宪法》第3条第2款及第6条修正案均规定：“被告人有权由犯罪发生地的公正陪审团予以迅速和公开的审理。”但并不是所有的当事人都会倾向陪审团审理。相比职业法官审理，陪审团审理更具有不确定性。因此，《联邦刑事诉讼规则》明确当事人书面申请放弃陪审团审理，但要经控方同意和法院审查。实践中，辩诉交易刑事和解率则达到90%，在余下的案件中也仅有被告人明确作出选择的才进行陪审。[9]

（三）参审人数一般多于职业法官人数

公民陪审人数关系着裁判结果的公正性。在大陆法系实行参审制的国家，职业法官和公民参审员共同决定案件的事实问题和法律问题。增加普通公民人数有利于与职业法官实现抗衡，提高话语权和表决权。在法国，《刑事诉讼法》第296条规定，陪审团有9名正式参审员以及数名候补参审员，上诉审中有12名参审员组成陪审团，初审和上诉审的职业法官都是3名。在日本，根据《日本关于审判员参加刑事审判的法律》第2条规定，合议庭适用“3名法官+6名陪审人员”或者“1名法官+4名陪审人员”模式组成。在英美法系实行陪审制的国家，陪审员和职业法官分别决定案件的事实问题和法律问题。陪审团成员一般有12位。在事实认定过程中，虽然职业法官不参与陪审员对案件评议表决，对陪审员的影响有限，但是增加陪审员人数有利于抵消内部的偏见，提高操控陪审团的难度，从而提高表决结果的公正性和正当性。

（四）普遍实行“一案一选”制度

适格的人民陪审员是准确认定事实的前提。人民陪审员的适格性主要从中立性和事实认定能力两方面考察。目前，我国司法实践中采取随机抽选和申请回避的方法确保人民陪审员的中立性，但对人民陪审员的事实认定能力缺少相应的检验程序。在美国，陪审团成员虽然也是从陪审员库中随机抽选，但是随机抽选产生的是陪审候选人而非正式的陪审团成员。从候选人到正式成员（包括正式的陪审员以及候补陪审员）还需通过预先审查，做进一步甄别筛选。部分地区还赋予控辩双方直接询问陪审候选人和申请无因回避的权利。在法国，从最初的陪审员名单到最终的名单，分别经历了年度名单、审季名单和最终名单。其中，在每一个具体案件开庭审判前，职业法官应当在被告人在场的情况下公开开庭，从审季名单中抽签产生9名正式参审员以及数名候补参审员（通常2名）。同时被告人或者辩护人、检察官有权申请陪审员回避。控方可行使4次无因回避权，而辩方则可行使5次无因回避权，从而确保了审判主体的正当性。[10]在俄罗斯，联邦行政主体最高行政权力机关每4年编制一次预备陪审员总名单和备选名单。在对具体刑事案件进行审理前，职业法官作出是否由陪审法庭审理的裁决。然后法庭书记员或者助理法官运用同样的随机方法从总名单中选出裁决指定数额的候选人列入备选名单，最后由经过控辩双方提出的有因回避和无因回避等程序后剩下的12名预备陪审员组成，另有2名备选陪审员作为替补。实行公众陪审“一案一选”的目的在于防止无行为能力者、与本案有经济或情感利益的人或不能撇开对本案已形成的任何成见的人成为裁判主体，有效落实根据审判中提出的证据来决定案件的原则。

（五）弥补了非职业法官参审的不足

确立了完善的法官指示制度。法官指示是职业法官引导陪审团准确认定事实，作出公正裁判的重要保障。法官指示也是预防失控陪审团的重要举措。英美法系的法官指示制度以陪审制为基础构建，法官指示错误甚至可构成上诉和驳回陪审团裁决的理由。在美国，为了确保陪审团知晓必要的庭审知识，法官指示分为预先审查阶段指示、庭前初步指示和庭审最终指示。法官指示的内容不仅包括程序和实体两个方面的内容，而且还包括对陪审员权利职责与义务的说明以及证据规则适用。同时，在对抗制诉讼传统的影响下，虽然法官承担指示的责任，但实务中往往是由律师或当事人提出指示方案，帮助法官进行指示，法官指示是在當事人及其律师参与的公开场合下进行的。在日本，法官指示的效力具有强制性，裁判员（公民陪审）应当根据职业法官的指示判断。虽然法律规定法官指示适用于评决表决阶段，但在实务中法官指示贯穿于审判的全过程。[11]

（六）合理设计评议表决规则，确保陪审员独立认定案件事实

公民陪审在评议表决阶段的表决权是司法民主的直接体现，直接关系着司法公正。科学合理的合议庭评议制度应当包括地位平等、共同参与、充分陈述、独立表决、多数决定、异议保留等民主原则。[12]在实行陪审制的国家，职业法官不参与案件的评议表决，因此，关键问题是如何让陪审团形成有效的判决，比如法官指示、陪审团投票机制。在实行参审制的大陆法系国家，职业法官参与案件的评议表决，主要围绕如何平衡职业法官与公民参审员之间的表决权，消除职业法官对公民参审员的影响，让公民参审员公正裁判。根据《德国刑事诉讼法》的规定，评议及表决由审判长主持，由制作判决书的法官最先投票，之后是陪审法官按照年龄从小到大的顺序投票，其后是第二位陪审的职业法官，最后是审判长。如果有其他职业法官共同审判时，则按照在职的时间长短进行投票，时间短者先投。如果在职时间一样，则根据年龄从小到大的顺序投票，审判长最后投票。

三、我国人民陪审员参审

机制的反思与进路

我国人民陪审员制度与大陆法系的参审制度相似，虽然人民陪审员与职业法官同职同权，但在实践中人民陪审员无论在庭审阶段还是在合议庭评审阶段都未能真正发挥实质性作用。原因在于：一方面，由于司法审判的技术性、专业性和实践性，人民陪审员审判能力上的欠缺导致同职同权难以实现，尤其是案件审判中的法律问题，人民陪审员对职业法官会产生权威趋从心态。[13]另一方面，职业法官对人民陪审员裁判能力不信任，往往不重视甚至忽略人民陪审员的裁判意见，部分法院不重视发挥人民陪审员的作用，指导人民陪审员参加陪审工作也不到位。同时，在我国刑事司法实践中，公、检、法三机关“制约不足，配合有余”的关系形成了“以侦查为中心”的流水线作业，导致审判虚化，未能使之成为冤假错案的有效“过滤机制”。尤其是在庭审阶段，职业法官对证据的认定和对案件事实的认定不是通过法庭上的举证和质证来完成，而是通过庭审之前或之后对案卷的审查来完成。因此，完善我国人民陪审员参审机制，一方面有赖于审判权运行机制改革，有效落实司法责任，把本属于法官的裁判权还给法官，逐步让主审法官、合议庭真正成为审判的主角；另一方面需要完善人民陪审员参与审判的方式和程序，提升人民陪审员的履职能力，同时确保人民陪审员公正裁判。

（一）以证据评价为基础，构建事实认定模式

党的十八届四中全会提出：逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。这就要求职业法官厘清案件事实问题和法律问题，指引人民陪审员准确认定事实。但是，我国三大诉讼法并未明确区分事实审和法律审，而且在司法实践中，案件事实认定问题与法律适用问题往往相互交织，难以完全区分开来，此外，专门性事实问题也为人民陪审员事实认定带来了困惑。笔者认为，证据审查和认定是事实认定的基础，其基本属性是证据资格和证明力。其中，证据能力中的证据合法性问题是法律评价问题，应当由职业法官认定。人民陪审员事实审的关键在于根据日常经验、大众理性、朴素正义观以及法官指示，围绕事实争点，评价证据的证明力有无和证明力大小并在此基础上认定与案件争点相关的事实存在与否。因此，完善我国人民陪审员事实审理的路径如下：一是完善法官指示职责，职业法官应在当事人双方的参与下提炼事实争点、明确涉及法律的构成要件、提高审查证据能力；二是完善证据在庭审阶段的展现方式，针对人民陪审员来自普通公民的特点，应当通过言辞陈述的方式，用生活化的语言展示证据，同时完善证据质证方式，让人民陪审员更容易理解证据和案件事实；三是在庭审过程中，人民陪审员可以请求审判长向证人、鉴定人、翻译或者被告人发问，也可以经审判长允许直接向他们发问，要求公诉人和辩护人就相关问题进行说明；四是如果人民陪审员对证据能力和证据调查必要性的判断、诉讼程序的裁定、法令的解释等事项有疑问，职业法官应当向人民陪审员进行解释和说明；五是针对案件中的专门性问题，应当赋予人民陪审员鉴定启动权，完善鉴定人出庭作证机制。

（二）明确人民陪审员参审案件的范围

我国人民陪审员制度适用范围较广，既适用于刑事案件，也适用于民事案件和行政案件。随着近几年人民陪审员“倍增计划”不断推进，人民陪审员参审率逐步提高。根据近几年的《最高人民法院工作报告》，2012年至2015年，人民陪审员参审案件数量不断上升，分别为148.8万件、169.5万件、219.6万件、284.6万件。其中，人民陪审员参审案件占一审普通程序案件的比例也相当之高，其中2013年占73.2%。部分地方法院人民陪审员参审率甚至达到了100%。[14][15]在案件数量持续攀升、“案多人少”矛盾日益突出的情况下，现行的人民陪审员参审范围规定带来的问题是人民陪审员选任工作难以满足审判需求，也耗费了更多的司法资源。同时，在“群众参审热情有待提升，候选人不愿担任人民陪审员的比例较高”的现实情况下，限定人民陪审员参审范围实属必要。因此，我国人民陪审员参审案件除了考虑案件的复杂程度和社会影响力之外，还应从以下几方面加以完善：一是完善案件繁简分流机制。人民陪审员审理的范围是对案件事实的认定，而认罪案件中被告人对控方指控的案件事实无异议，无须过多纠缠于事实的审理，而应直接由职业法官进行法律适用，如刑事案件中被告人认罪案件。二是赋予当事人的人民陪审员审判选择权。在充分尊重当事人诉讼程序选择权的基础上，当事人可以选择放弃由人民陪审员进行审判的权利，实现案件的有效分流，以节省司法资源。

（三）增加合议庭人民陪审员参审人数

目前，我国审判实务中人民陪审员参与的合议庭组成主要是“1名法官+2名人民陪审员”或者“2名法官+1名人民陪审员”。由于人民陪审员在专业知识、审判技术和实践经验上存在不足，人数上的劣势使人民陪审员在合议庭中处于弱势地位。鉴于目前我国司法实务中人民陪审员在合议庭中的“弱势地位”，合议庭中的人民陪审员人数应多于职业法官人数。一方面，人民陪审员在人数上的优势有利于实现人民陪审员对职业法官的有效制约。增加人民陪审员的人數和比例，改变合议庭的结构，能够增加司法民主含量，实现其与职业法官的有效制约，防止职业法官依据职业地位专断。另一方面，人数上的优势代表了更多的观点，代表了更多的价值观，有利于抵消对人民陪审员的偏见，促使事实认定更加准确。

（四）建立人民陪审员“一案一选”机制

鉴于我国部分人民陪审员社会责任意识不强、庭审参与度不高的现实，建立人民陪审员庭前筛选程序，赋予当事人选择人民陪审员的权利，通过控辩双方对人民陪审员陪审经历以及回避事由的审查，及时将具有回避事由、事实认定能力欠缺以及与案件存在利害关系的人民陪审员剔除，将会有效提升人民陪审员参审的公正性和公信力。同时，增加人民陪审员庭前筛选程序，也有利于人民陪审员因自身因素提前退出，从而提高人民陪审员参审的积极性，促使审判集中进行。此外，为了确保庭审的连续性，法院应当抽选一定人数的候补人民陪审员并编定其递补序号。

（五）完善法官对人民陪审员的指示规则

目前，我国主要通过短期培训、进修以及法律顾问等形式弥补人民陪审员在法律知识方面的不足，实践证明，这些措施还难以满足审判活动的专业性、技术性和实践性的要求。同时，《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第8条要求：“合议庭评议案件时，先由承办法官介绍案件涉及的相关法律、审查判断证据的有关规则，后由人民陪审员及合议庭其他成员充分发表意见，审判长最后发表意见并总结合议庭意见”。这一规定将法官的介绍工作限定在合议庭评议阶段，不利于陪审员、法官、当事人在法律问题上的互动，而且庭前阶段法官指示的缺失也会直接影响人民陪审员对事实问题认定、证据采信以及心证的形成。因此，我国的法官指示应当贯穿庭审全过程，即在开庭准备阶段、庭审中以及评议表决前，以言辞陈述的方式向人民陪审员就案件所涉及的法律问题以及案件的争点作出指示。职业法官指示的内容应当包括审判程序；人民陪审员和候补人民陪审员的权限、义务；刑事审判的基本原则；被告人被诉罪名的构成要件；案件事实重要争点；开庭审理期日预计进行证据调查的范围、次序、方法和预计所需要的时间等。同时，职业法官对人民陪审员的指示不应过分涉及案件信息，以避免损害人民陪审员对证据和事实判断的独立性。

（六）完善人民陪审员评议表决机制

完善人民陪审员参与评议表决的方式程序，让人民陪审员的投票发挥实质性作用并作出公正裁判。具体而言，一是应当将评议表决阶段的程序分为法官指示、初次表决、争点评议、再次表决四个环节，其中，争点评议与再次表决程序不是必经环节。二是评议表决阶段开始后，先由职业法官说明刑事审判原则（主要包括人民陪审员职权、证明责任、证明标准等事项）、涉及罪名（主要包括犯罪构成要件、事实争点）以及评议规则（主要包括职业法官在评议过程中的作用以及人民陪审员查看相关证据的权利）。然后由职业法官和人民陪审员进行初次表决。如能形成一致意见或者多数意见，则无需进入争点评议讨论等环节，否则进入争点评议阶段。在争点评议阶段，先由人民陪审员按照年龄从小到大依次对认定案件事实，证据是否确实、充分等发表意见，而后由承办法官对认定案件事实，证据是否确实、充分等发表意见。人民陪审员和职业法官可依据相关的证据对他人的意见提出自己的看法。当争议涉及法律问题时，职业法官应当及时向人民陪审员解释说明。合议庭成员的评议意见应当记入评议并由合议庭的成员签名。最后，合议庭成员再次表决。如果合议庭就事实认定仍存在重大分歧，在现阶段，可以将案件提交法院院长决定是否由审判委员会讨论。

总之，人民陪审员制度是“人民当家作主”理念在司法領域的生动实践，充分体现了审判权来源于人民、服务于人民、受人民监督的根本属性。参审机制是人民陪审员知情权、参与权、表达权和监督权的程序保障。推进我国人民陪审员制度改革，既要完善人民陪审员职责、选任、权利和义务等非程序性内容，更要不断完善人民陪审员参审机制。

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