浅论涉环境问题建设项目“邻避”现象的防范与应对

林雄辉

（中山市环境监测站，广东中山 528400）

浅论涉环境问题建设项目“邻避”现象的防范与应对

林雄辉

（中山市环境监测站，广东中山 528400）

分析了环境保护领域建设项目“邻避”现象的特点和表现形式，通过原因分析，提出相关问题的防范与应对方法。关键词：建设项目；“邻避”现象；防范

近年来，随着群众对环境权益的日益重视，各地不断出现反对涉环境问题的建设项目规划建设，典型的如：广州市建委组织的110kV南德变电站建设、浙江余杭九峰垃圾焚烧厂、宁波的 PX 项目等，均在国内引起了较大的影响，本文以笔者在环境保护领域的工作和实践经验，讨论涉环境问题建设项目“邻避”现象的一些防范与应对措施方法。

1 涉环境问题建设项目的“邻避”现象

1.1 定义

现代化的城市发展，是一个具有多功能的综合性系统，有无数承担着城市功能的设施建设在城市范围的居住区内。一些承担城市必要功能的设施如垃圾处理场、污水处理厂、工业区等一些城市功能设施，因为给周边的环境带来污染，影响人们的健康，所以周边居民一般会强烈地抗议、反对、甚至阻碍、破坏这些城市设施的选址、建设和运行。这就是“邻避现象”（not in my backyard），简称NIMBY，又译“不要在我家后院”，由0'Hare于20世纪70年代首次提出。

1.2 邻避现象表现形式

在日常工作中，常见的邻避现象有如下几种。

（1）工业项目类设施邻避现象：包括火力发电厂、炼油厂、石化工厂、工业区等。此类邻避设施可以为广大地区的民众带来效益或者就业，却由设施附近居民承担外部成本，危及邻近地区居民健康。

（2）废弃物类设施邻避现象：包括垃圾处理焚化厂、污水处理厂等。此类邻避设施服务广大地区的使用者，但可能会影响附近地区生活质量、危害附近居民安全健康、或降低其房屋等财产价值。随着民众环境意识的增强，由此类设施引发的社会抗争近年来有渐趋增多的态势。

（3）社会类设施邻避现象：包括交通设施、电信、变电站等场所。此类邻避设施具有满足人们需求的服务功能，但令附近住户感到不愉悦舒适，以致令居民排斥或感到嫌恶而不愿与其毗邻，表明了民众在接受公共服务便利的同时，更强调生活质量的保证。

1.3 邻避现象造成的不良影响对邻避现象相关问题若处置不当，会升级导致邻避冲突的产生，还可能引发社会政治问题，带来社会的不稳定因素。当邻避冲突的参与者采取体制外的非常规的极端形式时，例如群体阻塞交通、冲击政府、包围企业等极端行为，原有的政治秩序就受到了冲击，执政党和行政职能部门的形象遭到破坏，削弱了能够凝聚人心的政府公信力，破坏安定团结的局面。

2 涉环境问题邻避现象产生的原因

2.1 开发商片面追求利益

楼盘开发商为了追求经济利益的最大化，没有规划和建设楼盘与厂企的隔离缓冲带，未保证厂企与楼盘间的卫生防护距离，建成后未落实相关的污染防治措施，且在楼盘销售时存在涉嫌虚假宣传情况，导致楼盘居民和企业的邻避冲突不断发生。

2.2 群众对健康和个人利益关注度的提升

从居民的角度出发，邻避现象中公众反对邻避设施设置的原因，可以通过以下几个方面反映出来。

（1）心理层面。邻近居民对邻避设施的预期恐惧往往是造成邻避问题的主要原因。居民对邻避设施产生有害的或恐惧的认知，使得人们预期日常生活将可能因为邻避设施而产生冲击，从而形成了邻避现象产生的心理基础。

（2）知识与信息欠缺。许多邻避现象所指向的目标往往是带有一定专业性环保污染问题，由于信息不对称，邻避设施所在地区的居民对于这类问题产生的原因、带来危害的概率、可能存在的危险，以及如何避免这类威胁等问题往往不甚清楚，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上缩小邻避设施的正面效应，夸大其负面后果。

（3）经济层面。邻避设施会降低其房屋等财产价值，例如楼价下跌、影响物业出租收入、区域发展受阻等。

（4）受环境群体性事件传统解决模式的影响。以往环境群体性事件的解决方式为“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，而且对居民而言抗争是有利而无害的，因为若抗争成功将可以得到补偿或较低的风险威胁，若是失败不过是维持现状而已，居民当然选择反对之途径。

2.3 行政信息公开不够和公众参与不足

信息公开不够和公众参与不足，这两个方面的原因导致邻避现象大量出现。

2.4 环保法律滞后，环境违法行为屡禁不止

法律规定的针对环境违法的罚款，是一个定数，数额并不大，导致违法成本较低，不少企业因而怠于治污。环境违法行为受到的处罚相对于巨大的污染防治成本，比例失衡，普遍存在“守法成本高、违法成本低”的现象；另外，环境案件的行政处罚程序外加申请法院强制执行需要很长时间，一般案件需要6个月，重大案件需要1a，致使企业违法成本低，违法行为无法及时纠正，处罚效果不明显。

3 涉环境问题邻避现象的防范和应对

3.1 严把规划环评审批关，源头上预防邻避现象

（1）预见性邻避设施规划机制的建立。公共设施是城市功能的重要组成部分，邻避现象的产生与城市远期目标定位有重要关系。为此，在解决邻避问题方面应当立足于整个城市的整体发展战略，从城市的定位与目标的角度出发来规划城市的公共设施，充分考虑到各项设施的整合，将邻避效应从规划上排除。

（2）严格执行环境影响评价制度。对邻避设施严格审批，从源头上杜绝污染侵入。重大邻避设施建设项目在环评中应引入环境风险评价内容，科学预测建设项目可能存在的环境风险，并提出合理有效的环境风险防范和应急措施。

3.2 完善信息公开制度和加大民众参与度，预防邻避现象

民众的邻避抗争直接来源于对邻避项目的不了解以及对风险不确定性的担忧，只有最大程度地保障公民知情权和参与权，开诚布公的将每一个邻避项目的运行原理、技术分析、经济效益，权衡利弊地告之公众，同时又能积极趋利避害，通过公众参与设计合理的利益分析与回馈制度，才能获得民众对邻避项目的支持，减少邻避现象的发生。

3.3 完善补偿机制，减少抵触情绪

如果邻避设施的兴建使整个社会享受到了邻避设施的利益，但却由当地居民承担了邻避设施的负面影响，这是当地居民对整个社会的一种特别牺牲。通过对当地居民利益的补偿，不仅体现了环境正义的要求，也可以减少邻避现象。

此外，民众与企业之间可以建立利益共同体，共同参与对邻避设施的投资、建设、管理、监督，共享收益。企业和民众之间可签订具有时效的环保协议书，就合作的方式、收益的分配、监督的方式、意外发生后的补救制度等都作出具体规定，由政府机关当公证人，社会各界进行监督。与此相对应，业主委员会应承担起教育疏导社区居民的责任，增加居民对政府和项目单位的责任感。

3.4 解决规划不合理产生的邻避现象

对于已存在的不合理规划引起的邻避现象，建议由规划部门牵头，根据实际情况，制定长、短期相结合科学合理的建设规划和民居建设改造实施方案。对布局不合理、卫生防护距离不够、群众意见较大的企业，各部门联动，进行关、停、并、转、迁处理；对不符合规划和功能布局的民居，通过典型示范、政策扶持、宅基地管理、补偿拆迁等措施，激励引导群众进行搬迁。

3.5 完善司法，让更多的邻避现象在法庭解决

2014年7月1日起实施的《广东省信访条例》规定了“诉访分离”的原则，并将其作为《广东省信访条例》的核心制度之一。严格实行诉讼与信访分离，各级信访部门将对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定走司法程序，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，用法治的方式去解决信访问题、化解社会矛盾。

3.6 加强执法，以铁的手腕治理环境污染

企业遵章守法、环保部门严格执法是解决邻避现象的根本。2013年6月颁布的“两高”司法解释列出了应当认定为严重环境污染罪的十三种情形；《环境保护法》完成了25a来的首次修订，此次修订的环境保护法是新中国历史上最严厉的部门基础法之一，将于2015年1月1日起实施。这将极大推动根治企业“守法成本高、违法成本低”的顽疾。

On the Prevention and Countermeasure of “Neighboring” Phenomenon in the Construction Project of Environmental Problems

Lin Xiong-hui

This paper analyzes the characteristics and manifestations of the phenomenon of “Neighboring” in the field of environmental protection，and puts forward the precautions and countermeasures of related problems through the analysis of causes.

construction project；“proximity” phenomenon；prevention

TQ116.2

B

1003–6490（2017）03–0191–02

2017–03–01

林雄辉（1982—），男，广东中山人，工程师，主要研究方向为环境管理、环境监测。