打开农业水价改革『两难』的金钥匙

打开农业水价改革『两难』的金钥匙

□李存才

调整农业水价，一头连着农民和粮食安全，一头连着水资源和水安全。不提价，难以实现节约用水和工程良性运行；简单提价，会影响农民利益且难以接受。这是农业水价改革长期以来面临的“两难”问题。

2016年1月，国务院办公厅发布了《关于推进农业水价综合改革的意见》，国家发改委、财政部、水利部、农业部四部委联合作出部署，要求各地有序推进农业水价综合改革，用10年左右时间建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制，农业用水价格总体达到运行维护成本水平，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整，农业用水方式由粗放式向集约化转变。

业内人士表示，意见及相关措施的出台，有助于破解农业水价改革面临的“两难”问题。

一提一补，以水养水；农经互补，总量平衡

2014年以来，按照国家部署，山东省选择安丘市等5个县（市）开展农业水价综合改革试点。试点前，项目区农业水价普遍低于供水成本，由于缺乏必要的计量设施，一般实行按亩收费，水费实收率较低；试点后，通过完善工程基础、建设计量监测体系、明晰农业初始水权、完善农业水价政策、建立农业用水精准补贴和节水奖励机制、落实工程产权和管护权等措施，实现了终端计量供水，建立了科学合理的农业水价形成机制。项目区粮食作物水价普遍达到运行维护成本，经济作物水价达到全成本。

安丘项目区位于安丘市兴安街道西北部，涉及25个村庄、4466户人口，总人数1.58万人，试点区种植面积共计2.2万亩。根据测算，项目区全成本水价为0.76元/m3，水费年收入234万元。综合改革后，项目区水价执行分类水价，经济作物执行微利水价0.8元/m3，略高于全成本；粮食作物执行0.6元/m3，水价低于全成本。

为有效调动项目区广大农民群众的生产积极性，项目区运用价格杠杆，推行“一提一补”制，即在测算的终端水价基础上，适当提高水价，将提价增收的水费作为奖补资金来源，对照定额按节水量累进奖补，结余资金滚动使用。通过“一提一补”，项目区水费收入通过经济作物补贴粮食作物达到平衡，实现全成本水价。“一提一补”机制的成功推行，不仅达到了“以水养水”，而且实现了经济效益、社会效益、生态效益的“三赢”，为推动试点区产业结构调整，促进社会和谐稳定提供了有力保障。

在试点成功的基础上，山东省决定，借鉴安丘等5个试点地区的经验，2017年，各市分别选择1个以上县（市、区）开展农业水价综合改革；2018年，完成改革面积达到有效灌溉面积的20%; 2025年，完成全部有效灌溉面积的改革任务。

因地制宜分类施策，用价格杠杆调节农业用水

农业是用水大户，节水潜力大，但由于部分农田水利基础设施薄弱，田间节水设施不配套，运行维护经费不足，农业用水管理不精细，水商品意识淡薄，农业用水价格长期低于供水成本，利用价格杠杆促进节水良性机制不完善，不仅造成农业用水方式粗放，用水效率偏低，而且难以保障农田水利工程良性运行。

水利部有关负责人表示，农业水价综合改革是一项复杂的系统工程，涉及供水、用水、管水等环节，资源、价格、产权等领域，工程、技术、政策等措施，政府、社会、农民等方面，必须尊重农民意愿，维护农民权益，促进农民增收，总体上不增加农民负担。既要使市场在资源配置中起决定性作用，促进农业节水；也要更好发挥政府作用，保障粮食等重要农作物合理用水需求。

山东省水利科学研究院李福林研究员说，农业水价按照价格管理权限实行分级管理。大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可以实行协商定价；大中型灌区末级渠系、小型灌区以及社会资本投资兴建的供水工程，鼓励实行协商定价，也可以实行政府定价，具体办法由各地自行确定。实行政府定价的，由价格主管部门按程序进行成本监审，综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力，合理制定供水工程各环节水价；实行协商定价的，由供需双方在平等自愿的基础上，按照有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则确定。同时，根据国家、区域农业发展政策，区分不同的农业种养结构、缺水程度、供水来源，实行分类水价。经济作物和养殖业用水价格要高于其他用水类型，其中，粮食作物用水价格应达到运行维护成本水平，一般经济作物用水价格应达到完全成本水平，高附加值经济作物、设施农业和养殖业等用水价格应达到一定盈利水平。严重缺水地区的用水价格要高于其他地区，较长缺水时期的用水价格耍高于其他时期，对按照政策应当限制用水的，可以实行特殊加价制度；要使地下水用水成本高于当地地表水，适当提高地下水保护区用水价格，显著提高地下水超采区用水价格，体现地下水战略价值和综合治理成本，促进实现地下水采补平衡。

加大财政投入力度，建立精准补贴与奖励机制

专家建议，在完善农业水价形成机制的基础上，要尽快建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。在发挥水价促进节水杠杆作用的同时，确保总体不增加农户定额内用水的水费支出，保障农户合理用水权益，保护农民种粮积极性。建立健全精准补贴机制，以水价调整为前提，补贴与承受能力挂钩，农业用水超出定额、农业水价调整未达到要求或未超出农户承受能力的不予补贴。

从精准补贴对象看，主要为在定额内用水的种植粮食作物的用水主体，包括不同规模的农民用水户、正式登记注册的农民用水合作组织、依法设立的新型农业经营组织，以及小型灌排设施和配套计量设施管护主体。补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额，统筹考虑农业水价调整与农户承受能力，制定不同的补贴标准。

从精准补贴和节水奖励资金来源看，主要通过优化各级财政农田水利和农业奖补资金支出结构，加大用于精准补贴和节水奖励的支持力度，以及超定额累进加价水费分成收入、地下水提价分成收入、高附加值作物或非农业供水分成利润、水权转让分成收入、社会捐赠等多种渠道筹集。

为推进农业水价改革，国冢还要求各地充分发挥财政资金对农业水价综合改革的引导作用，统筹公共财政一般预算、地方水利建设基金、国有土地出让收益计提农田水利建设资金等，调整财政支农资金支出结构，不断加大对农业水价综合改革的投入力度。各级财政投入到小型农田水利的资金，要重点用于农业水价综合改革，主要补助农田水利工程与计量设施建设、工程维修养护、农村基层用水组织能力建设、农业用水精准补贴以及节水奖励等方面。□

2017-03-15

注：源自《水利文萃》2017年第2期第48页。