引滦水源地保护政府间协调机制建设浅谈

靳凤娟，徐好峰，刘远正

（水利部海河水利委员会，天津300170）

引滦水源地保护政府间协调机制建设浅谈

靳凤娟，徐好峰，刘远正

（水利部海河水利委员会，天津300170）

在分析流域政府间协调机制的理论基础上，介绍了政府间协调机制的定义、产生背景和主要方式。结合引滦水源地管理的现状和问题，从完善科层型、市场型、府际治理型协调机制3个角度，提出了探索协调机构组建方式、加强流域法制建设、推动新型政府考核制度、探索国土空间统一管理、建立全面的生态补偿机制、建立稳定的投入机制、建立政府间联盟、建立广泛的公众参与机制、完善流域规划等9项完善政府间协调机制的建议措施。

引滦工程；水源地保护；流域治理；政府间协调机制

引滦工程是我国第一个跨省调水工程，12 km的穿山隧洞打破了滦河、蓟运河流域的界限，形成了全新的小流域水文单元。工程1983年通水以来，为保障天津经济社会发展和1 400万人饮水发挥了巨大作用。近年来，随着地区经济的不断发展，引滦工程水源地和受水区的水资源之争日益加剧，水质逐年恶化，大大影响了调水效益，传统的行政区域水资源管理已难发挥更大作用。中央和地方政府采取多种措施初见成效，但重工程措施而在管理机制建设方面进展缓慢、成效不足影响了治理效益的充分发挥。引滦工程是典型的跨省小流域水资源管理案例，依托京津冀协同发展战略，加强津冀政府间协调机制建设是解决问题的合理途径。

1 流域政府间协调机制的理论基础

1.1 定义及背景

流域政府间协调机制是指流域政府间建立横向协作信任关系，整合各种资源，实现对流域水环境、取水成本和水资源代际享受等负外部性的有效治理，进而促进流域整体利益最大化和共同、长远繁荣。

20世纪七八十年代开始，全球范围的政府间协调与合作蔚然成风，近年来我国也越来越重视政府间协作。该理论主要为应对流域政府对跨境水资源的无序使用，实现流域和谐发展而产生的。流域水资源在自然属性和经济属性上具有矛盾性。自然属性显示其是一个完整的生态系统，上下游、左右岸具有密不可分的关联性，需要统一管理。而河道水系被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的行政主体行使管理权，经济属性上是典型的“公共池塘资源”，消费上存在“拥挤效应”和“过度使用”问题，在缺乏恰当制度安排的情况下，会出现众多消费主体基于“搭便车”心理，而对流域水资源进行过度提取或大肆污染，进而引发整个流域水资源枯竭或生态恶化的后果。地方政府作为地区利益的代言人，在目标选择上更倾向于关注行政区内的经济发展速度或社会福利水平，使得各自无视环境代价和代际公平不断向流域索取，导致了明显的地方保护主义倾向，政府间互相推诿，希望辖区内水环境的治理由其它地区买单。

1.2 主要方式

根据有关学者的研究，政府协调机制主要分为3种，一是科层型协调机制，即主要由中央政府依靠科层体制实现流域政府间横向协作，其形式一般包括设立流域管理机构、完善流域法治、实行一体化流域行政区、实施绿色GDP政绩考核制度、加强执政党资源整合等；二是市场型协调机制，主要是开展流域水权交易、实施流域政府间生态补偿、实行排污收费和排污权转让等；三是府际治理型协调，主要是建设“公共能量场”、加强流域政府间电子治理、达成流域政府间联盟及制定流域整体规划等。这3种协调机制在美国、法国、澳大利亚等国均有广泛的应用。实践表明，由于政治、文化、体制等方面的差异，各国呈现多样性特征，占主导地位的协调机制有所不同。现阶段中国受长期高度集权的计划经济体制影响，实施以科层型协调为主、市场型和府际治理型协调为辅的模式，交易成本和难度均较低。

2 引滦水源地水资源管理现状

2.1 水源地水环境现状

引滦工程1983年9月建成通水，分为引滦入津工程（全长234 km）和引滦入唐工程（全长52 km）2条线路，主水源来自潘家口水库，取水口设在下游的大黑汀水库。两水库均位于滦河流域河北省境内。滦河流域在海河流域中水量较为丰沛，但也仅相当于全国平均水平的27%。截至2014年，引滦工程累计向天津市供水225亿m3，向唐山及滦下灌区供水197亿m3，效益十分显著。

随着周边地区经济发展，污染物排放日趋严重，水库水质逐年恶化，在总氮、总磷不参评的情况下达到地表水环境Ⅲ类标准，在总氮、总磷参评时劣于Ⅴ类标准，属中度营养状态，污染物主要为总氮、总磷、氨氮和COD等，主要入库河流水质均劣于Ⅴ类标准，已远远低于水源地限制标准。污染物主要来自上游区域点源和面源污染及库区周边旅游设施、选矿企业、入河排污口、生活垃圾、库内5万余箱网箱养鱼等，污染排放量远超水库承载能力。

2.2 水源地管理现状

潘家口、大黑汀水库管理体制较为复杂，水源地位于河北省承德市、唐山市，受水区主要是天津市和唐山市，水库调度管理单位为水利部海河水利委员会引滦工程管理局，库区水面利用涉及承德市宽城、兴隆县和唐山市迁西县，水库周边尾矿企业管理部门为地方国土资源部门，库内网箱养鱼涉及渔政、农牧水产、林业、环境保护等多个部门，管理部门多样，管理层级涉及中央、省、市、县多级，造成多头交叉管理。这种复杂的管理体制造成了责任、权力不明确，地区、部门之间就水源地保护责任相互推诿现象明显。

中央和地方采取了多种措施试图解决矛盾，也取得了一定成效。在科层型协调方面，20世纪80年代成立了部际协调机构，近年来国家发改委、财政部、水利部、环保部多次开展调研，通过多种资金渠道进行项目支持；海河水利委员会作为流域管理机构编制了水源地保护规划和实施方案，起草了《引滦水资源保护条例（草案）》，并进行了大量的监测和研究工作。市场协调机制方面，2008年津冀两省签订了《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，初步建立了资金支持、产业支持、定点帮扶等方式的生态补偿机制。府际协调方面，天津市代表连续多年向全国人大和政协提交保护引滦水源的建议和提案；志愿团体和新闻媒体高度关注，跟进引滦水资源保护动态，引起群众广泛重视。

3 存在的问题

目前，引滦水源地政府协调管理主要采取中央部委牵头，流域机构和津冀两省水利、环保等单位谋划项目并组织实施，中央和天津市财政提供启动资金，其它部门共同配合的模式。虽然在协调机制的建立和水资源的保护上取得一定成效，但存在的问题也十分突出。

3.1 科层型协调方面的主要问题

3.1.1 法律责任不明确，法律基础不健全

2007年，国务院批准《全国城市饮用水安全保障规划（2006—2020年）》，潘大水库被确定为饮用水源地；2011年，潘大水库水源地被水利部列入全国城市饮用水源地保护名录（第一批）；2012年，国务院批复《全国重点江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》，潘大水库被定为水源地保护区。然而多年过去了，水源地保护区一直未划定，相应的水资源保护法规也未能出台。法律基础的缺失使得保护和问责都无从谈起。

3.1.2 省际协调机构乏力，组织基础不牢固

引滦工程建成之初，把运行管理和水资源调度的职责交给了流域机构，就是希望充分发挥流域机构的协调监督作用，实现公平公正和对水资源的合理利用。但海河水利委员会作为水利部派出机构，管理权限偏重水量，难以做到水质、水量共管，与环保部门形成权力制衡，两者均难做到系统治理。在与地方政府协调方面，由于地方各业务主管部门遵循上级部门业务指导和同级政府行政领导的双重管理体制，主要受命于地方行政首长，地方政府拥有地方立法权和行政强制手段，因此水资源管理的实质性权力掌握在地方政府，加之流域机构为正局级，行政级别较低，行政管理强制性差，管理力量薄弱，在践行流域管理与区域管理相结合的制度过程中困难重重，权威地位难以确立，协调力度严重不足。

1984年，国家环保局牵头成立引滦水资源保护领导小组，在引滦初期水资源保护工作中起到了关键作用，但没有形成长效机制，作用越来越弱。

3.1.3 政府考核机制单一，治理目标难以统一

30多年的调水过程中，上游河北省水源区为保障天津用水牺牲了自身发展机遇，限制了经济增长，民生和社会稳定问题突出，伴随着GDP导向的政绩考核制度，上游政府在“保护”和“发展”中日益偏向后者。库区污染的主要来源网箱养鱼、库区旅游、工矿企业等都是当地的支柱产业。以对水库污染贡献率达30%、总磷贡献率高达57%的网箱养鱼为例，最初主要为解决移民生计，但随着利润提高，网箱规模已超5万箱，涉及人口5万人，成为库区移民的主要生产手段和生活来源，迁西县已成为华北地区第二大淡水养殖基地。水利部、环保部、海河水利委员会、天津市、河北省均对清理网箱养鱼进行过深入调研，并提出了解决措施，但均未能顺利推进。地方政府对污染整治和水质改善缺乏动力，直接影响了工程措施的效果和进一步协调的进度。

3.2 市场型协调方面的主要问题

3.2.1 水权交易没有充分发挥市场的作用

目前，引滦入津计价主要依据水量结算，将有限的利润拨给河北省作为补偿，没有充分考虑水质对水价的影响，限制了水价动态机制的建立。

3.2.2 生态补偿机制仍不完善

依托津冀两省备忘录，天津2009年起每年安排2 000万元，2011年起调整为3 000万元，支持河北省引滦水源保护项目，带动上游投入9亿元加强水源保护，但现有的机制对治理成果缺乏约束。同时，对短期工程考虑多，对长期产业转型升级、扶贫等考虑少，难以彻底解决问题。

3.2.3 以政府投资为主的资金筹措方式需要突破

2014年，财政部牵头水利部、环保部，计划投资20亿元启动国土江河综合整治滦河流域试点建设；近20年来，承德市累计投入350多亿元，用于改善水源地污染现状；天津投资30多亿元，实施于桥水库周边污染源治理，均采用政府投资为主的模式。但河北省投资需求仍较大，市县财政资金配套困难，投资流于“撒芝麻盐”的模式，真正投入较大的工程还未启动，如清理网箱养鱼在不考虑移民补偿的情况下需要约25亿元才能完成。库区产业调整、移民补偿安置、工程运行管理等领域均需要持续的资金支持。巨大的缺口单靠政府投资是行不通的。

3.3 府际治理型协调方面的主要问题

3.3.1 积极性和信心不足

由于政治体制惯性，地方政府习惯于自上而下的协调机制，忽视府际间沟通作用。面对水质逐年恶化和水库周边县市的贫困情况，津冀两地政府都觉得自己是受害者，很难平心静气地探讨合作，更多地希望中央政府给投资、给扶持、给政策、促协调。利益共通的政府联盟建立困难，数据和信息共享平台尚未建立，加重了双方的不信任感。

3.3.2 缺少统一、科学的流域发展规划

由于跨行政区又跨流域，现有地区发展规划、行业规划等往往难以适用，以整个流域为空间尺度、以自然资源承载力为刚性约束、以跨省各区域发展定位及产业布局为主要内容的流域发展规划缺失，上下游、干支流、左右岸的水资源利用和保护难以做到合理有序。

4 推进政府间协调的思路和建议

20l4年2月26日，习近平总书记在专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调：“要实现京津冀协同发展，需要创新驱动，探索完善城市群布局形态和生态文明建设的有效途径，实现京津冀优势互补”。习近平总书记强调要把张（家口）承（德）地区打造成京津的水源地。党中央的支持、京津冀协同发展的重大国家战略、“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的发展思路是推动彻底解决潘大水库水源地保护问题的宝贵契机。中央各部委、地方各级政府对于水源地保护和治理的工作进度明显加快，基于以上的分析，提出以下几点对策。

4.1 完善科层型协调机制

4.1.1 探索可行的协调机构组织形式

针对引滦工程小流域的形态特征和短期内相对稳定的条块分割的行政管理体制现状，采用领导小组的模式，效果好、成本低、可行性强。建立国家发改委牵头，水利、环保、财政等有关职能部门、津冀两省市共同参与的引滦水资源保护领导小组，每年定期召开会议，就重大问题进行协商，达成具有约束力的协议，交由两省市政府执行，并将执行情况纳入人事考核体系。将领导小组办公室设在水利部，负责日常具体事务的处理、专项资金的管理、法规的制定等工作，同时充分发挥已有流域管理机构海河水利委员会的作用，协助开展日常协调工作及督导检查等。领导小组可结合京津冀其它重要水资源管理项目共同设立。

4.1.2 尽快划定水源地保护区，加强流域法制建设

按照《中华人民共和国水污染防治法》要求，尽快划定潘大水库饮用水水源地保护区，并按保护区的标准进行整治和管理，出台《引滦水资源管理与保护条例》等法规，保证管理措施的强制性、针对性和连贯性。在执法环节，结合行政体制改革探索环保系统垂直管理，防止地方政府对执法行为的干预，并落实重大污染事故问责制。

4.1.3 推动新型政府考核制度

结合“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，转变地方政府唯GDP的传统政绩观，注重经济效益和其它效益相结合，在地方官员考核指标中加入生态指标，考核地方官员的环保责任，把生态文明建设落到实处。加强对地方官员科学发展观的教育，并作为考核提拔的重要指标，实现官员思想观念的转变。

4.1.4 探索国土空间统一管理

按照党的十八届三中全会“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”的要求，从山水林田湖生命共同体的空间维度探索自然资源的管理模式。推动自然资源所有者和管理者分开、一件事由一个部门管理两项制度的落实，从根本上克服部门分割管理体制，实现国土空间的统一管理。

4.2 完善市场型协调机制

4.2.1 建立全面的生态补偿机制

近期可探索参考新安江模式，将水质状况作为调水计价和生态补偿的重要考量指标，激发上游地区改善水质的积极性，“对赌水质”改善成效，探索市场型生态补偿机制。远期由中央和天津市共同出资对相关县市进行产业扶持，消除养鱼、采矿、库区旅游等权重产业对库区水质的影响，实现产业转型升级，从根本上减少污染排放，并对移民和贫困人口定点扶持，通过信贷、培训等手段鼓励其增收致富。

4.2.2 建立稳定的投入机制

中央应继续通过财政转移支付、直接投资、资本金注入、基金、低息或无息贷款、贴息等多种投资方式，利用政府资金引导和补贴治理工程的实施；同时，鼓励地方通过PPP、政府购买服务等方式，吸引社会资本参与。

4.3 完善府际治理型协调机制

4.3.1 建立政府间联盟

结合京津冀协同发展，建立京津冀政府联盟，定期召开联席会议及各种形式的互动论坛，建立常态化的合作平台，推动引滦水环境共同治理。在工程建设方面，开展水环境共建，共同推进上游水源生态涵养区、中游水源地保护区、下游河道修复的综合治理；在信息交流方面，加强水资源监测和管理信息的共享，建立统一的监控、预警、调度平台，落实重大污染事项通报等制度；在执法环节建立联防联治制度，实现协同治理，构建突发性水污染事件应急体系。

4.3.2 建立广泛的公众参与机制

近期应做好管理信息、水环境信息和建设项目环境影响信息公开，保障公众知情权，建立公众反馈意见处理监督机制，保障公众监督权。远期结合行政体制改革，探索公众代表、企业代表直接参与流域管理决策制度，进一步提高公众对流域管理的参与程度。

4.3.3 完善流域规划

依据《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀各功能区的发展定位和产业布局，完善引滦流域发展规划和水资源保护规划。规划要贯彻张家口承德作为京津水源地的定位，充分考虑水资源的刚性约束作用，明确水质及水生态治理目标，明确水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线、饮用水水源地及国家重点生态功能区生态保护红线等红线制度，合理制定纳污总量控制方案、生态流量控制方案、水生态修复治理方案，明确时间节点和任务分工。通过实施流域规划，近期实现上下游、左右岸协调、有序发展，远期实现引滦一线清水、江河安澜、流域和谐的目标。

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：1004-7328（2017）01-0017-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.01.005

2016—10—12

靳凤娟（1985—），女，工程师，主要从事水利投资计划管理和规划工作。