城乡统筹背景下政府在职业教育发展中的职能转变

吴松江+杨一帆+戴晓天

摘 要 本文先介绍了城乡统筹的内涵及职业教育对城乡统筹发展的重要意义，接着从职能重心、政府与职业教育其它主体间的关系、职能方式三个方面递进式地论述了城乡统筹背景下职业教育中政府职能的转变，提供了一些改变职能的意见，潜在要求政府在职业教育这一领域向 “服务”、“责任”、“法制”、“有效统筹”转型。

关键词 城乡统筹 职业教育 政府职能 转变

作者简介：吴松江，湖南农业大学行政管理系主任，副教授，硕士生导师；杨一帆，湖南农业大学2014级公共管理研究生；戴晓天，湖北中医药大学应用心理学学士，岳阳职业技术学院临床医学系辅导员。

中图分类号：G71 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.104

随着时代的进步，经济社会的发展，我国各方面逐渐被城乡二元结构所桎梏。为了打破这种构局，解决农村“三农”问题，政府在科学发展观的基础上提出了城乡统筹发展。城乡统筹是科学发展观中五个统筹的一项，指以实现“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，逐步改变城乡二元经济结构，促进城乡协调全面发展。建国初期，百废待兴，建立城乡二元建构进行人口管理，促进生产力的快速发展，改革开放初期，让一部分先富起来，城乡二元结构有利于农业支持工业，快速建立起工业大国的地位，然而随着改革的深入，城乡二元机构已经严重阻碍社会发展。党的十六大提出“统筹城乡经济社会”，党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，充分体现了统筹城乡发展的重要性。

在这个背景环境下，职业教育的发展对城乡统筹发展有巨大的推动作用，原因主要在于它推动了农村城镇化速度，有效解决“三农”问题，推动城乡一体化进程。职业教育是培育新型农民最直接、最有效的措施和手段，培育新型农民是建立新农村的根本措施，解决“三农”的基本方法；职业教育是加快城乡科技进步，促进产业发展的技术支撑；职业教育是农村剩余劳动力转移的“孵化器”和“催化剂” 。政府具有促进“科、教、文、卫”事业发展的职能，是职业教育的承办者，在城乡统筹、城乡一体化的背景下，其职能有转变和完善的需求。

一、职能重心的转移

（一）以城市为主向城市与农村并重转变

改革开放以后，由于政府工作重心由阶级统治职能即专政职能转向以经济建设为中心，经济与社会的快速发展有效地促进了我国职业教育的发展。在城市职业教育发展这方面，由于政府重点发展城市经济，能得到的资金等资源充足，各类職业教育力量得到较强发展，因此城市职业教育发展较好。但是由于政府战略管理的偏差，重城市轻农村，重工业轻农业，农村经济发展缓慢，职业教育资金来源少，政府相关扶持政策少，未激发农村职业教育需求等问题，农村职业教育发展出现了比较大的漏洞，导致我国农村职业教育发展依然缓慢。

自政府提出城乡统筹出来以后，政府的视线才逐渐转移到新农村建设上来，提出了许多惠农政策推动新农村经济与社会的发展。在职业教育这一领域，把战略由只注重城市职业教育发展转移到注重城市与农村职业教育均衡发展上来。政府在注重城市职业教育发展的同时，更应多关注农村职业教育的发展，借用城市职业教育资源，让农村职业教育跟上城市职业教育的步伐，协调全面发展职业教育，达到城乡统筹的目标。

（二）由注重规模向注重规模与质量并重转变

改革开放以后，我国职业教育学校数量呈逐年减少的趋势。2004年，全国普通中等职业技术学校1.45万所，比1998年的17106所减少2606所，2007年为14832所，到了2013年为12262所，近年来基本趋于稳定在1.2万所左右，学生人数到2013年达到244万 。这是因为市场经济的结果，注重效率的结果，小学院合并成更具规模的大学院，数量上有所减少，规模上有所扩大。在高等职业教育方面，其发展规模也得到较强的扩大，而在民办职业教育方面，各种职业培训学校如春笋般涌现在各地，为各地的职业教育发展注入一股新鲜活力。

在现有职业教育规模的基础上，并结合城乡统筹的统筹理论，职业教育走的应该是合理、提高学校质量这条道路上来。从第一点职能重心转移可以看出，农村职业教育方面，规模该扩大的就必须要扩大，满足农村职业教育有效需求。但同时，在现有职业教育学校的基础上，政府与学校应致力于提高现有学校的质量，促使学校结构优化，走精品特色之路。这是时代背景所必然要求的，政府在这方面的职能理应由首要注重规模向注重规模、质量双重因素转变。

（三）由注重职业教育效率向注重职业教育公平转变

建国以后，我国经历了计划经济为主和市场经济为主的时代，计划经济时代，由于计划体制的作用，职业教育完全由政府计划，较多的体现了职业教育的公平性。而在市场经济时代，职业教育出现了比较频繁的变化过程，可能某一时段，职业教育体现的是公平性，另一时段则体现的是效率性。但随着市场经济体制的不断完善，政府也应逐渐找到自己的定位。因为市场的资源配置比计划经济的资源配置要高效，在职业教育这一方面，所体现的更多是资源配置好，效率高，而公平性这一块就需要政府的职能作用才能良好地体现出来。政府应该更加注重职业教育的公平性，职业教育发展已经取得很好的成就了，若不再关注职业教育的公平，则可能会引发政府与社会的不和谐，体现着政府依然不够为民着想，这不利于职业教育的长期发展。由开始的两个职能重心转移就能看出，目前职业教育的不公平性主要体现在农村，政府应该为农村多做一些事情。另外，不公平性还可能体现在公办学校与民办学校之间，如对公办学校的偏好、对民办学校的为难等，这需要政府协调调控好。

二、职能关系的转变

当我们明确政府在职业教育发展中的重心之后，接下来所探讨论证的是理清职能关系。职能关系主要涉及不同职能有由谁来行驶及主体间职责权限的划分问题，简而言之是政府应当干什么，关系对象应该干什么。当前，我国职业教育主体间即政府与职业教育各主体对象之间关系并没有较清晰的关系，职责较混淆的现象还是较严重的。因此，进行关系的调整与转移是非常有必要的，是实现政府职能转变、优化的一个重要环节。

（一）政府内部关系

我国在职业教育中的政府部门中央有教育部，地区有教育局，中央管地区，每一级政府主管部门机构设置比较合理，但是各级关系仍不清晰。建国以来，政府在这方面一直存在着问题，如“上有政策，下有对策”的情况出现，职能行使不通畅，职能混淆不清，同级或职能部门职能交叉严重，政府与事业单位职能越权、交叉现象较严重。在职业教育发展过程中，各级政府部门之间、同级政府各部门之间存在严重的部门利益倾向，权力部门化、部门利益化、利益法定化现象突出，协调成本高，组织绩效低，行政资源配置不合理，决策权、调控权、规划权集中不够，服务、监管重心下移不够，存在多头管理、多头建设等现象突出 。由于这些因素多重交叉的影响，将导致政府在此方面宏观调控失灵。

城乡统筹时期，根据两者关系之间的职能交叉、混淆现象较严重，必须先理清政府内部关系，做到有效管理。首先，要确保中央与上级制定的关于中等职业教育发展的各项政策、目标得到及时的、顺利的落实。其次，各地方政府职业教育主管部门能及时有效处理管辖区内或职能范围内的相关事实。最后就是理清调整同级主管部门或同一级主管部门的关系，消除职能交叉或界限模糊不清等问题 。从这三个方面可以看出，这需要政府以法律的形式明确各自职能范围与相互关系以及监督制度。所以，这就需要政府进一步转变政府职能的依法行政职能，制定好政府内部法律、规定，调整各部门之间的具体职责权限，确保监督有力，保证在政府这个环节上不出现职能问题，影响职业教育发展。

（二）政府与学校的关系

政府对学校主要提供业务指导、提供资金、战略规划，而学校主要发挥自己的作用，优化学校结构，提高教学质量。在城乡统筹背景下，为打破城乡二元结构，加速农村发展，我们在与学校职能关系中应进一步的放权，减少政府不应有的职能，如微观直接职能等，让学校更多的拥有自由性和自主性，提高学校的主动积极性，加速学校方面的发展。在政府与学校关系研究中，可以从两个角度来分析。从学校的所有制上看，我们可以把学校分为公办学校与民办学校。从地域性上讲，学校可分为城市职业教育学校和农村职业教育学校，我们可以针对行性对其职能关系进行分析。在现有的了解基础上，政府在总的方面实行放权政策，让学校自己有规划地朝自己预想方向发展，政府所应做的是提供优质服务，调控大的方向发展，制定好这一领域的政策、制度、法律保障。其次，政府让城市职业教育学校走精、强、特色之路，至于政府要保证民办学校的自主性，给其一定的自由发展提升空间，而在农村职业教育学校，政府应该做的是加大投入，扩大规模，激发农村需求，提高农村职业教育水平。至于学校可以在政府的引导下，自由创新出自己的特色，充分发挥主观能动性。

（三）政府与市场的关系

市场经济时代下，市场的作用主要体现在资源配置优化，减少一些非必要资源的浪费流失，效率高等，但同时市场还是存在一定缺陷的，市场不能消除垄断和非公平竞争，也不能解决外部性问题，职业教育作为准公共物品，市场在一定程度上无法满足其需求。职业教育需求应以市场为主，政府为辅，只是在市场失灵状态或政府够不到的方面发挥政府职能作用，政府为市场服务 。在此阶段中，理清了政府与市场的关系，政府在城市方面应进一步发挥市场作用，政府起辅助作用，起一个监督评价、制定政策法规的作用，维护市场秩序，为职业教育发展提供良好的平台。但因为农村职业教育发展缓慢，政府要起一个重要带头作用，在农村职业教育这方面政府应该放更多精力。为促使其发展，政府可以遵循兩个原则，市场需求与社会职业教育公平相适应原则和职业教育公平原则。职业教育在城乡统筹背景下发展，通过政府职能的转变，进一步的改善政府与市场间的关系，特别在农村职业教育发展方面，政府应在加速新农村建设的基础上，可以引进市场，让农村走市场主导，政府计划为辅的道路。

（四）政府与社会职业教育团体的关系

社会职业教育团体是职业教育发展不可或缺的一份力量，它来自于社会，与政府的联系密切。城乡统筹的内在要求是团结一切可以团结的力量推动城乡一体化进程，而在职业教育方面，政府也必须这样做，社会职业教育团体就是政府要团结的力量，政府必须在这方面做出相应的职能转变，应放宽对社会职教团体的管理，为社会职业教育团体提供制度、法律等保障，引导社会团体力量为职业教育转型出力，通过放权来推动社会职业教育团体的快速发展。

三、职能方式的改变

在清楚了解职能重心以及理顺关系，明确政府与职业教育其它各主体间的职能，对政府职能转变有了一个较明显的理解，回过头来研究职能方式，即政府以何种方式运行职能，实现政府相应的、较完善的职能转变。

（一）以市场为主充分配置职业教育资源

职业教育算是一种准公共物品，但可以利用市场能很好的反映某一地区的职业教育需求，用市场达到资源合理的配置的目的，这样政府就可能减少对资源的直接微观管理，减少政府职能出错的几率。同时根据城乡统筹发展要求，政府在发展农村职业教育方面，政府应整合资源，规划构建好农村职业教育新体系，以适应城乡一体化发展。政府应先加大农村职业教育资金的投入，开拓农村市场，让市场能更有效的配置农村资源，也可利用城市教育资源带动农村职业教育发展，利用社会职业教育团体、教育慈善基金等社会资源来拉动农村职业教育发展。

（二）由微观、直接模式向宏观、间接模式转变

从管理角度上看，政府对职业教育的管理方式由以前的直接模式逐渐转向间接模式，由以前的微观管理逐渐转向宏观管理。在高度集权的计划管理体制下，我国在对职业教育发展管理中，采取的都是直接的微观的管理方式，对职业教育的事务，事无巨细，由政府统一计划、统一管理。这就是政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事情，并且也不利于职业教育的其它主体，如学校、社会职教团体、市场等主体的主动性、积极性的有效发挥，严重阻碍了职业教育发展。在市场经济体制下，要大力实现管理职能社会化改革，把许多本来不应该由政府行使职能归还给职业教育各主体，以充分调动社会主动积极性，另外，充分运用市场的调节功能，建立政府引导市场，市场调节资源的宏观、间接的政府运行方式。城乡统筹时期，这种管理角度转变应该持续下去，这样的做法才是政府职能发挥作用的正确做法，以宏观、间接的方式全面协调、统筹兼顾职业教育发展。

（三）管理手段以行政手段为主向以经济、法律手段为主转变

在管理手段上，职业教育政府职能应由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。职业教育发展实践证明，政府行政手段的过多行使，会造成各方面资源的浪费和无形流失，而经济与法律手段更有助于调动各主体的积极主动性和创造性潜能，从而更好地促进职业教育发展。城市统筹背景下，职业教育要发展，政府必须加快提供一套较完善的职业教育制度，通过法律来规范职业教育领域。目前，我国职业教育制度体系仍不完善，需加强制度建设。这一套制度必须合理，涵盖面广，包含职业教育的各个主体，当然也包括政府这个主体。同时，加强出台一系列合理的对职业教育有序发展的相关政策扶持，保证城市与农村职业教育统筹发展，尤其是农村职业教育的政策扶持。另外，政府运用经济手段时，应该先做的是建立一套适应职业教育发展的长效投入机制，保证资金的充足以及资金的正确投入，这样可以借用市场社会力量及各种可以团结的力量创新、完善投入机制。

四、结语

上面论述、论证了在城乡统筹背景下对职业教育发展中的政府职能重心、政府与职业教育各主体的关系、政府职能方式的转变，这是城乡统筹与职业教育发展对政府的必然要求。从以上所写的内容中，我们应该不难看出，政府在职业教育中应该更多的是转移工作重心，采用宏观间接调控的方式，充分利用各种资源和职业教育各主体推动其发展。本论文潜在地强调政府应加强服务理念的灌输，让政府走服务型、法治、责任、有限统筹的政府之路。

注释：

李兴洲.职业教育有效推进城乡统筹发展的理论研究.教育学报.2009（5）.115-120.

数据来源：中国教育统计年鉴.

蒋家胜、易果平.城乡统筹发展中的政府职能转变探析.华中农业大学学报.2010 （4）.57-61.

黎民.公共管理学.高等教育出版社.2008.