行政诉讼立案登记制度的立法缺陷及其解决

摘 要 我国的行政诉讼法最新修订中引入了立案登记制度，改变了之前的实体性审查制度，该制度在一定程度上有助于减缓行政诉讼立案难的问题，但是其中依然存在着较多的不足和问题，需要加以研究分析。从立法的角度来看，现存行政诉讼立案登记制度中对于立案的基本条件和要求并不明确，缺乏有效的内部监督设计，以及在配套制度中存在缺乏。进一步加以弥补和解决，是完善我国行政诉讼立案登记制度的重要内容。

关键词 行政诉讼 立案登记 立法

作者简介：付纳伟，电子科技大学政治与公共管理学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.014

行政诉讼是有关于行政机关具体行政行为的诉讼活动，作为“民告官”的主要体现，旨在维护公民基本权益，约束政府的行政行为和权力滥用。作为限权的重要内容和体现，行政诉讼在法治国家中占据着极为关键的地位。自从行政诉讼在我国法律体系中确立之后，象征着程序性的政府权力限制得以实现，公民可以利用行政诉讼来维护自身的权益，进而约束行政机关的权力滥用。毋庸置疑的是，政府机关及其工作人员在实际的诉讼活动中较公民而言具有较大的优势，二者并不处于平等地位，因此为实际的行政诉讼活动带来较多的困境和难题。行政诉讼活动的对象是利用司法途径来审视政府权力行使，但是其在现实中依然存在着较多的困境，尤其是行政诉讼立案登记制度中，虽然能够有助于提高行政诉讼的立案难提供了一种借鉴，但是从实际而言，其依然受到诸多缺陷的限制，需要进一步加以研究和分析。

一、我国行政诉讼立案登记制立法规定

行政诉讼与一般的民事诉讼和刑事诉讼活动不同，在行政诉讼之中因为原告与被告之间的地位并不平等，因此在进行诉讼的活动之中会存在着诸多困境，其中一项就是有关行政诉讼的立案比较困境。因此，在建设法治国家的过程中，党和国家对于行政诉讼的立案难问题加以关注。从党的十八大四中全会中就提出了有关行政诉讼的立案登记制度，“改革法院案件受理制度，变原来的立案审查制为立案登记制”。最终在新的行政诉讼法律规范中得到了体现，其具体体现在其中的法律条文之中，“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。可见，党和国家的意志最终在我国的新行政诉讼法中得到了体现，因此，我国有关行政诉讼的起诉开始了立案登记时代。

毋庸置疑的是，立案登记制度作为一项比较成熟的机制，已经在西方的诉讼活动中得到了加大的贯彻和实践。在西方的发达国家中，诉讼活动尤其是行政诉讼活动都能夠进入司法审判的环节，在立案上并不是适用实体性审查。与此相对应的是立案登记制度，是与实体审查制度对应的概念，其来源于西方的诉讼实践。作为我国行政诉讼活动的一种新型受理方式，在一定程度上与西方的立案登记制度依然存在着一定的差异，具有中国的个性和特点。与此同时，人们关注到了我国的行政诉讼活动与西方法治发展之间的不同的差异，尤其是在起诉条件上的规定，有如下几点：原告资格审查，分析其是否符合适格当事人；被告是否明确，也就是是否具有明确的行政机关；有关诉讼的具体要求和诉求是否是明确的；最后是有关诉讼的活动是否属于该法院的管辖范围。这些内容体现在第49条，第25条，第51、52条等。由此可见，我国的立案登记制度中依然存在着实体性审查，其与西方的诉讼立案登记制度之间存在着距离。基于中国的具体国情，该制度虽然在一定程度上能够缓解有关行政诉讼的立案难问题，但是其效果有限，仅仅是“准立案登记主义”。

二、我国行政诉讼立案登记制存在着的立法缺陷

诚如上文所言，在行政诉讼的立案登记制度之中，存在着一定积极因素，能够有助于实现行政诉讼的立案，保护公民在与行政机关和权力的纠纷解决上采用诉讼的方式实现救济。但是就目前而言，其在立法上仅仅是准立案登记，其与西方的完全化的立案登记制度之间存在着差异，在解决行政诉讼纠纷结合和限制行政机关权力、保护公民的基本权益上依然存着诸多不足之处。

（一）对起诉条件的定位不清

就司法机关的基本职能和改革的要求来看，尽可能实现有案必立，有诉必理的基本要求。作为法治建设的一项重要内容，司法改革和司法公信力的提升需要法院在解决社会纠纷与限制政府权力滥用上发挥更加重要的作用，其基本的前提便是能够付之于司法诉讼途径。与行政机关的地位相比，我国的司法机关存在着不独立、受限制的基本境地，因此在有关行政诉讼上有所拘束，难以真正发挥公正立案与公正审理，其风险是客观存在着的。虽然改革向着好的方向发展，但是依然留有较大的自由裁量权和空间，使得行政诉讼的案例登记和受理难以发挥作用，存在着模糊之处。例如对于案件受理上的四个基本条件之中，包括了是否与案件具有利害关系，案件的被告和原告是否明确具体，是否提出了具有可诉性的要求或者请求等问题上，就会存在着较多的不确定性。不同的立案庭法官和人员在不同的案件中可能会得到不同的理解和认识，继而会影响到案件是否应当登记立案。

在起诉条件上的模糊不清，必然会使得案件的登记与受理遭遇到不明确或者不清晰的状况，其与加强行政诉讼的立案与审理之间存在着偏差，一定程度上难以将该制度的基本目的追求和价值充分体现和实现。在有关行政诉讼的活动之中，有关的问题是需要加以认真考量的，尤其是在登记立案的条件上，现存的行政诉讼法并没有给予明确具体的说明和规定。

（二）立案中上级法院监督不明

在立案登记上，也是一项职权行为，其只作为法院的立案庭所具有的一项基本职权和责任所在。权力的存在就需要加以限制和约束，其中较为关键的一项内容便是内部监督。作为法院系统的一项重要机关和职能部门，立案与否也应当受到来自法院本身的监督。法院自身的监督来自不同的方面，尤其是法院院长和监督部门的有效监督和审查是一方面，另一方面比较重要的内容是来自上级法院的监督。法院系统之中，上下级法院没有领导关系，而是一种监督和被监督的关系，在具体的事物监督和管理中，上级法院拥有监督下级法院的职能和要求。毋庸置疑的是，在立案环节上的监督是必须的，也是不容忽视的内容。

但是在我国的行政诉讼立案登记之中，没有将上级法院的监督职责予以明确，进而使得该项制度成为了一项缺少必要限制的内容和制度设计。例如在具体的实际生活和工作中，如果基层法院在受理案件的过程中，并没有将应当立案的行政诉讼加以立案登记，或者通过不同的方式来规避立案受理和审理，这样就将原本应当进入司法程序的诉讼失去或者司法救济的路径。这样的结果，必然会对于公民的行政诉讼权利保护背道而驰，因此需要相关的法院，尤其是上级的法院切实履行监督职责，实现立案登记的有效性和实质性推进。立案登记制度如果缺少应当具有的监督，那么便会成为一项停滞不前的制度，成为形式化的制度设计。这也是我国当前行政诉讼立法中对于立案登记制度中存在着一项极为重要的缺陷所在，需要加以关注。

（三）缺乏配套制度保障

一项制度的成立和运行势必需要一些与此相关的配套设计和制度模式来加以保障，在我国的行政诉讼立案登记制度之中，显然在这方面做得不够，尤其是在立法中仅仅说明了与行政诉讼本身的立案登记内容，但是如何来有效的加以保障依然是一项极为艰巨的内容和任务。虽然在立案登记上能够有助于实现行政诉讼的受理与审理，但是在具体的实体性审查之中，如何来保障应当受理的案件却没有受理，这样的风险是客观存在的。甚至还存在着一些已经受理的案件，但是因为各种原因，导致了原告撤回诉讼或者审判监督程序下导致的驳回起诉，应当通过普通程序审理的，但是却采取简易程序等等。

立案登记制度在行政诉讼活动之中仅仅是发挥立案的作用，与其保护公民的行政诉讼权利，进而实现与公共权力之间的监督和较量，最终实现限制国家与政府的行政权力行使与运用。这一立法目的在缺少相应的保障措施或者配套措施之下必然会应当到我国的行政诉讼活动的开展和效果。其作为一项重要的立法缺陷是客观存在的，在不断深化和推进行政诉讼活动立案与审理的过程中，需要进一步建设与完善与此相关的行政诉讼活动机制与制度的配套设计和运用，最终为实现我国的行政诉讼活动有效性与法治化提供坚实的基础和保证。

三、行政诉讼立案登记制度立法缺陷解决路径

针对上文中已经提到的有关行政诉讼的登记制度在立法上存在着的不足和缺陷，有必要进一步加以弥补，最终实现我国的行政诉讼活动有效化与规范化，真正发挥保障公民基本权力与规范行政权力行使的重要作用。以下几个方面是至关重要的，可以为其提供可资借鉴的路径。

（一）明确起诉条件和审查制度

进一步明确起诉的基本條件与要素，在其中限缩立案庭法官的主观裁量和实体性审查，进而为具体的案件做好归类，使得每一起行政诉讼案件能够得到公正合理的登记与立案。在其中的一项重要内容便是如何在现有的制度之中，针对立案环节中的与具体行政行为之间的利害关系、有关诉求和诉讼参与人的明确性要求，将这些要求进一步明确化，继而将案件登记作为一项科学性与规范性的活动。立案登记制度本身成为具有标准化的内容，将审查的具体方式和要素明确化和具体化，尽可能排除不当因素的干预和影响，将案件的登记和受理成为一项基本原则，在不违背该制度基本目标与价值追求的前提下都应当进行立案登记。

（二）细化司法内部监督

监督是为了更好地实现立案登记效果的必然要求，面对现实中的行政诉讼立案登记中的监督补足的问题，应当从司法机关的内部来进一步细化，其中就包括了上级司法机关的监督和制约，法院自身的监督等方面。司法发挥自身作用，需要一个更加具有自由空间的范围来进行司法活动，尽可能减少来自行政机关的制约和限制。从司法机关的内部，进一步明确有关监督的内容、形式和要求，以便能够在每一起行政诉讼活动之中都能够得到司法机关的内部监督和制约，使得案件的登记和受理更加具有规范性和科学性。

（三）补足起诉登记的实体制度

正如上文中已经提到的那样，在是否符合立案登记的要求，相关的立案庭法官或者法院工作人员需要进行实体性的审查，在其中就会存在着一些争议和不足。作为一项重要的配套性制度支撑，将起诉过程中的登记活动进一步从实体上进行审查是必要的，但是应当更加规范和实际，从具体的被告人与原告人之间的关系和实际情况进行审查和分析，进而能够为行政诉讼的实体问题形成一定的认识和界定。其中比较重要的内容是合理运用行政诉讼中的先例制度和判例、借鉴外国的先进做法和内容要求，以及在程序上进行必要的设计和规范，最终为实体性的起诉条件审查提供规范性要求。在我国的行政诉讼立案登记制度中形成一个完整的制度性规范和要求，最终实现这一制度的基本追求和价值。

四、结语

行政诉讼法中的立案登记制度是一项重要的内容和制度规范，其对于结合现实中的行政诉讼立案难具有一定的积极作用。但是其与西方的立案登记制度不同，仅仅是“准立案登记”的内容。从我国的现有立法模式和制度中，对于该问题的适用和规范中依然存在较多问题和缺陷。为了进一步适应我国司法改革和司法公信力的要求，也为了实现针对行政机关的诉讼救济和权力限制，进一步完善行政诉讼法中有关立案登记制度的配套制度和监督是必要的。

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